Uitspraak
200510485/1.
Datum uitspraak: 13 december 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. SBR 04/3188 van de rechtbank Utrecht van 28 november 2005 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht
(lees: de gemeente Utrecht)
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2003 heeft appellant (hierna: de minister) in het kader van de Voor- en Vroegschoolse Educatie van de gemeente Utrecht een subsidiebedrag van € 1.116.299,00 teruggevorderd over het schooljaar 2001-2002. Dat besluit is gewijzigd bij besluit van 31 juli 2003, waarbij het terug te vorderen bedrag is vastgesteld op € 1.078.181,28.
Bij besluit van 22 oktober 2004 heeft de minister het daartegen door het college van burgemeester en wethouders - als het daartoe namens de gemeente bevoegde orgaan - gemaakte bezwaar, overeenkomstig het door de Commissie voor de bezwaarschriften van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de Commissie) opgestelde advies van 6 oktober 2004, ongegrond verklaard, met dien verstande dat de subsidie is vastgesteld op € 3.175.815,49 en het terug te vorderen bedrag is vastgesteld op € 955.660,00.
Bij uitspraak van 28 november 2005, verzonden op 30 november 2005, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans relevant, het daartegen door de gemeente Utrecht ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister binnen zes weken na verzending met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 december 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 7 februari 2006 heeft de gemeente van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2006, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J. Oskam, werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat te Utrecht, en mr. A.D. Heij, C.A. Vugts-Schipperen en R.L.J.M. Vermeer, allen werkzaam voor de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de 'Regeling voor- en vroegschoolse educatie (VVE)' van 2 oktober 2000, gepubliceerd in Uitleg OCenW-Regelingen nr. 24 van 11 oktober 2000, met terugwerkende kracht in werking getreden op 1 mei 2000 (hierna: de Regeling) - een ministeriële regeling krachtens artikel 4 van Pro de Wet overige OCenW-subsidies - is het doel van deze regeling de uitbreiding te realiseren van de deelname van het aantal 2-5 jarigen (met grote (taal)achterstand) aan effectieve voor- en vroegschoolse programma's teneinde de (taal)achterstand in groep 3 van het basisonderwijs te voorkomen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling moet de subsidie die op grond van deze regeling wordt verstrekt worden ingezet ten behoeve van kinderen die 2 of 3 jaar oud zijn en ten behoeve van leerlingen in de groepen 1 en 2 van het basisonderwijs overeenkomstig het doel van deze regeling. De subsidie moet worden besteed aan personele uitgaven en aanschaf van onderwijsmaterialen en methodieken.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Regeling dient voor elke ƒ 30.000,00 (€ 13.613,41) die een gemeente met betrekking tot een schooljaar aan subsidie op grond van deze regeling ontvangt, de deelname te worden gerealiseerd aan effectieve voor- en vroegschoolse programma's (hierna: VVE-programma's) van 15 kinderen uit de doelgroep.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling zendt de gemeente binnen dertien weken na 1 augustus 2002 een activiteitenverslag als bedoeld in artikel 4:80 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en een financiële verantwoording in. Indien de totale subsidie op basis van deze regeling voor een gemeente meer dan ƒ 100.000,00 (€ 45.378,02) bedraagt gaat de financiële verantwoording vergezeld van een accountantsverklaring waaruit blijkt dat de subsidie overeenkomstig deze regeling is besteed.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Regeling kan de minister de subsidie geheel of gedeeltelijk terugvorderen indien uit de financiële verantwoording niet blijkt dat deze is besteed in overeenstemming met de bepalingen van deze regeling.
Blijkens de toelichting op artikel 6, tweede lid, van de Regeling, is de duur van een volledig VVE-programma 3 of 4 jaar. Het is niet nodig dat de in die bepaling bedoelde 15 kinderen in één groep zitten. Het kunnen twee- of drie-jarigen zijn die reeds deelnemen of gaan deelnemen aan een voorschoolse voorziening of al in de groepen 1 en 2 van het basisonderwijs zitten. De middelen mogen ook ingezet worden voor kinderen die reeds een VVE-programma volgen. Het is mogelijk een meerjarig VVE-programma aan te bieden aan dezelfde 15 kinderen. Het gaat erom dat het aantal leerlingen dat een VVE-programma volgt 15 kinderen per schooljaar is waarbij het bij de verantwoording niet uitmaakt of het fysiek dezelfde leerlingen zijn als het vorige of het volgende schooljaar.
Blijkens de toelichting op artikel 8 van Pro de regeling, voor zover thans van belang, beschrijft het activiteitenverslag hoe aan de opdracht van artikel 6 is Pro voldaan. Het verslag vermeldt de aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie werd verleend, de doelgroep waarvoor de middelen zijn ingezet, een benoeming van de doelgroepkinderen, het aantal en de toename van het aantal doelgroepkinderen bij aanvang van de regeling en op 31 juli 2002, voor welke gestructureerde VVE-aanpak is gekozen, de inzet van gekwalificeerde leidsters, de relatie met taalactiviteiten voor de inburgering van de oudkomers en de samenhang met de overige pijlers van de sociale infrastructuur.
2.1.1. Volgens de 'Verantwoording regeling voor- en vroegschoolse educatie (VVE) van 2 oktober 2000' van 13 juli 2001, gepubliceerd in Uitleg OCenW-Regelingen nr. 18a van 25 juli 2001 (hierna: de verantwoordingspublicatie), opgesteld naar aanleiding van vragen van onder meer gemeenten over de afrekensystematiek behorend bij de Regeling, wordt vooropgesteld dat vastgehouden wordt aan het gestelde in artikel 6 inzake Pro bestedingsverplichting en te bereiken resultaat. Echter, bij de toets op de verantwoording van besteding van middelen wordt rekening gehouden met het feit dat het realiseren van het resultaat een aanloopfase kent. Concreet houdt dit in, dat bij de vaststelling van de subsidie achteraf, het gerealiseerde resultaat in het cursusjaar 2001/2002 maatgevend is. Voor het cursusjaar 2000/2001 geldt dat middels het activiteitenverslag gecontroleerd wordt of de middelen zijn besteed voor feitelijke realisatie van deelname dan wel aan de voorbereiding van het feitelijk realiseren van het beoogde resultaat. Bij de vaststelling van de deelname 2001/2002 gaat het uiteindelijk om het aantal kinderen uit de doelgroep dat per gemeente feitelijk deelneemt aan een VVE-programma. Per ƒ 30.000,- (€ 13.613,41) die de gemeente ontvangt dient voor een groep van 15 kinderen (hierna: doelgroepkinderen) een VVE-programma voor vier dagdelen te worden gerealiseerd. Ter vaststelling van de deelname dient de gemeente een opgave te doen van het aantal doelgroepkinderen (als gedefinieerd in de Regeling) dat per 1 februari 2002 deelneemt.
2.2. De minister betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank, gelet op artikel 4:21, derde lid, van de Awb, ten onrechte heeft geoordeeld dat titel 4.2 van die wet rechtstreeks van toepassing is op de subsidierelatie tussen de minister en de gemeente in deze zaak.
2.2.1. De verstrekking krachtens de Regeling ziet niet op de bekostiging van onderwijs maar betreft een subsidie als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Ingevolge het derde lid van dit artikel is titel 4.2 van die wet niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Uit de Regeling volgt dat uitsluitend gemeenten daaraan een aanspraak op financiële middelen kunnen ontlenen. Dat betekent dat titel 4.2 van de Awb op die aanspraak niet van toepassing is. In aanmerking genomen dat het voor de in dit geval te verrichten toetsing niet van wezenlijk belang is en gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, leidt het onjuiste uitgangspunt van de rechtbank echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.3. De minister betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gehanteerde peildatum van 1 februari 2002 voor de vaststelling van het aantal doelgroepkinderen ten behoeve van het bepalen van de hoogte van de verstrekking willekeurig is gekozen en onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat uit artikel 6, tweede lid, van de Regeling volgt dat per ƒ 30.000,00 (€ 13.613,41) subsidie 15 kinderen uit de doelgroep het hele schooljaar 2001-2002 aan effectieve VVE-programma's moesten deelnemen, zodat logischerwijs meting van het aantal deelnemende doelgroepkinderen zowel aan het begin als aan het einde van het schooljaar had moeten plaatsvinden, waarbij het laagst gemeten aantal bepalend had moeten zijn voor de vaststelling van de hoogte van de verstrekking. Hij stelt dat de keuze van 1 februari 2002, halverwege het schooljaar, als peildatum dan ook een versoepeling van de Regeling is. In het advies van de Commissie, waarop de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2004 is gebaseerd, is die datum voldoende gemotiveerd, aldus de minister.
2.3.1. Dit betoog faalt. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de door de minister aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering de keus voor de gehanteerde peildatum niet kan dragen. In de Regeling en de toelichting daarop is 1 februari 2002 niet als peildatum voor de vaststelling van het aantal doelgroepkinderen ten behoeve van de vaststelling van de hoogte van de verstrekking vermeld. Die datum is eerst opgenomen in de verantwoordingspublicatie van 25 juli 2001. Dit betekent dat de minister niet tijdig en behoorlijk bekend heeft gemaakt 1 februari 2002 te zullen hanteren als peildatum voor de vaststelling van het aantal doelgroepkinderen ten behoeve van het bepalen van de omvang van de verstrekking op grond van de Regeling. Dit verdraagt zich niet met de rechtszekerheid.
De verwijzing van de minister ter zitting naar de uitspraak van 22 februari 2006 in zaak no.
200503778/1kan niet tot een ander oordeel leiden, nu in die zaak de peildatum niet in geschil was en de Afdeling zich daarover dan ook niet heeft uitgelaten.
200503778/1kan niet tot een ander oordeel leiden, nu in die zaak de peildatum niet in geschil was en de Afdeling zich daarover dan ook niet heeft uitgelaten.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2006
18-507.