Uitspraak
200509319/1.
Datum uitspraak: 8 november 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten],
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2003 heeft de gemeenteraad van Dronten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juli 2003, het bestemmingsplan "De Munten I" vastgesteld.
Bij besluit van 6 april 2004, kenmerk ROV/04.030413/A, heeft verweerder beslist over de goedkeuring van dit plan.
Bij uitspraak van 9 maart 2005 in zaak no.
200404381/1heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd.
200404381/1heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd.
Bij besluit van 27 september 2005, kenmerk ROV/05.030741/A, heeft verweerder in zoverre opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 10 november 2005, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld.
[partij] en de vereniging "Sportvereniging Reaal Dronten" (hierna: Sportvereniging Reaal) hebben te kennen gegeven als partij aan het geding te willen deelnemen. Zij zijn hiertoe op grond van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid gesteld.
Bij brief van 10 januari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 april 2006 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van Sportvereniging Reaal. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2006, waar appellanten in de personen van [appellanten] en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.G. Vuuregge en J.S. Elzinga, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad van Dronten, vertegenwoordigd door mr. A. Deuzeman, ambtenaar van de gemeente, en Sportvereniging Reaal, vertegenwoordigd door [voorzitter]. [partij] is niet verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Voorgeschiedenis
2.3. In haar uitspraak van 9 maart 2005 in zaak no.
200404381/1heeft de Afdeling onder meer overwogen dat verweerder de woonwijk De Munten I terecht heeft aangemerkt als een rustige woonwijk waarvoor een algemeen referentieniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode geldt van respectievelijk 45, 40 en 35 dB(A).
200404381/1heeft de Afdeling onder meer overwogen dat verweerder de woonwijk De Munten I terecht heeft aangemerkt als een rustige woonwijk waarvoor een algemeen referentieniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode geldt van respectievelijk 45, 40 en 35 dB(A).
De Afdeling heeft verder het geluidsonderzoek, zoals dat door de gemeenteraad aan het plan ten grondslag is gelegd, als ook de omstandigheid dat met het oog op het voorkomen van geluidsoverlast in het kader van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit) een nadere eis is gesteld, ontoereikend geacht om te kunnen concluderen dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat van de afstand van 50 meter die in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) wordt aanbevolen als aan te houden afstand tussen een veldsportcomplex (met verlichting) en een rustige woonwijk, kan worden afgeweken. Alvorens te beslissen tot goedkeuring van het plan had het naar het oordeel van de Afdeling uit een oogpunt van zorgvuldigheid op de weg van verweerder gelegen aanvullend onderzoek van de gemeenteraad te verlangen dan wel zelf aanvullend onderzoek naar de geluidswaarden ter plaatse te doen om inzichtelijk te maken of deze nader gestelde eis met het oog op mogelijke geluidsoverlast een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse waarborgt. In verband hiermee is geoordeeld dat verweerder het in die procedure bestreden besluit in zoverre heeft genomen in strijd met de bij de voorbereiding daarvan te betrachten zorgvuldigheid.
2.3.1. De Afdeling stelt voorop dat dit geding zich beperkt tot de vraag of verweerder met het thans bestreden besluit is tegemoetgekomen aan het in de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2005 ten aanzien van het geluidsaspect aangegeven zorgvuldigheidsgebrek en of hij vervolgens in redelijkheid heeft kunnen komen tot het verlenen van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" voor zover dit plandeel de strook grond betreft op een afstand van minder dan 50 meter van de woningen aan de Braspenning.
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte opnieuw goedkeuring heeft verleend aan dit plandeel.
2.4.1. Hiertoe voeren zij aan dat ook in het thans bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom wordt afgeweken van de afstand van 50 meter uit de VNG-brochure. Zij bestrijden aan de hand van een door hen ingebrachte reactie van de stichting "Nederlandse Stichting Geluidshinder" van 7 september 2005 de uitgangspunten van en de bevindingen in de opgemaakte akoestische rapportage van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Adviesbureau IJmeer B.V." (hierna: IJmeer) van 28 juni 2005 die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. Volgens appellanten is niet verzekerd dat de aanvullende nadere eisen daadwerkelijk worden gesteld. Deze zouden ook voor het vierde veld moeten gelden. Verweerder is volgens hen niet van alle mogelijkheden van het plan, waartoe ook andere activiteiten en onderhoudswerkzaamheden moeten worden gerekend, uitgegaan. Voorts heeft hij het stemgeluid vanwege het gebruik van de sportvelden en de mogelijkheid tot incidentele overschrijding van de grenswaarden niet in de belangenafweging betrokken. Appellanten achten niet duidelijk of de gestelde en nog te stellen nadere eisen voor alle gebruikers van het sportcomplex gelden.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit goedgekeurd. Hij heeft daartoe bij het bestreden besluit overwogen dat het gemeentebestuur door IJmeer aanvullende geluidsmetingen heeft laten verrichten om de geluidsbelasting bij de (maatgevende) woningen aan de [locaties] te kunnen bepalen. Vervolgens heeft verweerder overwogen dat het onderzoeksrapport van IJmeer laat zien dat er bij naleving van de grenswaarden voor een rustige woonwijk geen wedstrijden en trainingen in de avondperiode op het derde veld gehouden kunnen worden. Verweerder heeft daarom van belang geacht dat er een nadere eis wordt verbonden aan het sportpark die het gebruik van het derde veld voor wedstrijden en trainingen in de avondperiode expliciet uitsluit en heeft in aanmerking genomen dat het gemeentebestuur schriftelijk heeft aangegeven deze nadere eis aan het sportpark te verbinden.
Gelet op het gedane geluidsonderzoek, de gestelde nadere eis en het voornemen van het gemeentebestuur twee aanvullende nadere eisen te stellen stelt verweerder zich op het standpunt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Voor het vierde veld kan, indien nodig, alsnog worden voorzien in specifieke nadere eisen, aldus verweerder.
Aan de in de planvoorschriften neergelegde mogelijkheid op de strook grond lichtmasten te plaatsen heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2005 alsnog goedkeuring onthouden.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Het veldsportcomplex waar het plandeel onderdeel van uitmaakt, heeft een oppervlakte van ongeveer vijf hectare. Dit complex wordt gebruikt door Sportvereniging Reaal en bood ten tijde van het bestreden besluit tevens een gebruiksmogelijkheid aan een honk- en softbalvereniging. Het gebruik door die vereniging is inmiddels geëindigd.
Aan het plandeel is de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" toegekend. Ingevolge artikel 8, lid A, van de planvoorschriften zijn de aldus op de kaart aangewezen gronden bestemd voor sport en sportieve recreatie, met de daarbij behorende voorzieningen.
Ten oosten van het sportcomplex bevindt zich de Braspenning met de aldaar gelegen woningen van een deel van de appellanten. De grens van het sportcomplex ligt op ongeveer 25 meter van de achtergevels van de woningen; één woning ligt op ongeveer dertien meter van het sportcomplex. Het deel van het sportcomplex dat grenst aan de Braspenning is momenteel deels als voetbalveld (veld 3) en deels als honkbalveld ingericht.
Tussen de achtertuinen bij de woningen en het sportcomplex bevindt zich een groenstrook met een breedte van ongeveer tien meter. Deze groenstrook is onderdeel van de dichte beplantingsstrook rondom het sportcomplex. Aan deze strook is de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" toegekend.
2.6.2. Het sportcomplex valt onder het Besluit. De ingevolge het Besluit vereiste melding is gedaan door Sportvereniging Reaal.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder a, van het Besluit kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage opgenomen voorschriften ten aanzien van geluid, trilling, energie, afvalstoffen, afvalwater, waterbesparing, lucht en verlichting, voor zover dat in hoofdstuk 4 van die bijlage is aangegeven.
Ingevolge artikel 1.1.1 van de bijlage bij het Besluit bedraagt het equivalente geluidniveau op de gevel van omliggende woningen niet meer dan 50, 45 en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Het maximale geluidniveau bedraagt niet meer dan 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge artikel 1.1.2, aanhef en onder b, van de bijlage bij het Besluit blijft bij het bepalen van de geluidniveaus, bedoeld in artikel 1.1.1, buiten beschouwing het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een sportinrichting of recreatie-inrichting.
Ingevolge artikel 1.1.4 van de bijlage bij het Besluit blijft bij het bepalen van de piekniveaus (Lmax), bedoeld in artikel 1.1.1, buiten beschouwing het geluid als gevolg van:
a. het komen en gaan van bezoekers;
b. het verrichten in de open lucht van sportactiviteiten of activiteiten die hiermee in nauw verband staan.
Ingevolge artikel 1.8.1 van de bijlage bij het Besluit worden, voor zover de voorschriften van het Besluit niet of in onvoldoende mate voorzien in een toereikende bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken, die gevolgen voorkomen of voor zover voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt.
2.6.3. In de Nota van Toelichting bij het Besluit is inzake artikel 1.1.2, aanhef en onder b, van de bijlage het volgende vermeld: "Belangrijk argument voor uitsluiting van het door bezoekers van een openlucht horeca- of sportinrichting geproduceerde geluid is het gegeven dat het beheersen daarvan slechts mogelijk is door zeer vergaande maatregelen en buitensporig hoge kosten. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het geheel of gedeeltelijk afschermen of overkappen van open terreinen van aanzienlijke afmetingen. Door het voeren van een juist ruimtelijke ordeningsbeleid is doorgaans te voorkomen dat overlast ontstaat in een omliggende woonomgeving.".
2.6.4. Bij - inmiddels onherroepelijk - besluit van 17 juni 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders de volgende nadere eis gesteld: "Binnen het gedeelte van de inrichting dat is gelegen binnen een afstand van 25 meter van de bestemming "recreatieve doeleinden", gerekend vanaf de woningen aan de Braspenning direct grenzend aan deze bestemming, mogen geen bezoekers aanwezig zijn. Op de bijgevoegde kaart is dit gebied nader aangeduid.". Uit deze kaart blijkt dat het betreft de eerste 25 meter van de gronden met voornoemde bestemming welke grenzen aan de gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen (G)" aan de achterzijde van de woningen aan de Braspenning. Met bezoekers wordt gedoeld op toeschouwers en niet op sporters.
Bij besluit van 3 januari 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders als nadere eis gesteld dat het equivalente geluidniveau op de gevel van woningen niet meer mag bedragen dan 45, 40 en 35 dB(A) voor de dag-, avond- en nachtperiode, omdat sprake is van de ligging van het sportpark grenzend aan een rustige woonwijk. Verder is als nadere eis gesteld dat het derde veld niet mag worden gebruikt voor wedstrijden tijdens de avond- en nachtperiode.
Appellanten hebben hiertegen bezwaar ingediend en stellen zich op het standpunt dat, overeenkomstig het voornemen van het bevoegde gezag, ook trainingen in de avond en nacht moeten worden verboden. Sportvereniging Reaal heeft ook bezwaar gemaakt. Zij acht de beperking inzake wedstrijden in de avond te verstrekkend en onnodig. Op de bezwaren is door het college van burgemeester en wethouders nog niet beslist.
2.6.5. In het deskundigenbericht is opgemerkt dat het onderzoek van IJmeer uitgaat van het huidige, feitelijke gebruik van het sportcomplex met de aanwezigheid van een voetbalveld en een honkbalveld volgens de gestelde nadere eis van geen toeschouwers in de 25 meter strook, terwijl het bestemmingsplan een veel intensiever en ander gebruik toelaat. Verder is aangegeven dat IJmeer weliswaar de geluidsbelasting heeft gemeten en berekend, maar dat het enkel toetsen van de gemeten of berekende geluidsbelasting uitgedrukt in dB(A) vanwege het stemgeluid aan de reguliere normstelling op grond van de milieuwetgeving ontoereikend is om inzicht te verschaffen in de hinderlijkheid van de geluidsbelasting veroorzaakt door de menselijke stem, omdat er geen duidelijk verband bekend is tussen het geluidsniveau en de hinderbeleving van stemgeluid.
Het deskundigenbericht concludeert dat op grond van de toetsing door IJmeer niet kan worden geconstateerd dat een goed woon- en leefklimaat wordt geboden. Het onderzoek van IJmeer geeft volgens het deskundigenbericht hooguit een indicatie van de geluidsniveaus die kunnen optreden nabij de maatgevende woningen, maar zegt evenwel niets over de hinderbeleving vanwege deze specifieke geluidsbron, dit mede gelet op de zeer korte afstand tussen de sportvelden en de woningen.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. De Afdeling stelt vast dat naar de geluidsbelasting nabij de maatgevende woningen aan de Braspenning door IJmeer onderzoek is gedaan. Verweerder heeft zich in zijn besluitvorming mede op het onderzoek van IJmeer gebaseerd. Niet in geding is dat de belangrijkste geluidsbron vanwege het gebruik van het sportcomplex voor de relevante geluidsbelasting van de woningen aan de Braspenning het stemgeluid van de sporters en toeschouwers is. De Afdeling stelt voorts vast, gelet ook op het deskundigenbericht, dat IJmeer slechts het bestaande gebruik als uitgangspunt voor haar onderzoek heeft genomen. Daarbij zijn berekeningsresultaten gegeven voor een aantal uren in de avondperiode. Op het gebruik van de sportvelden overdag is in het rapport niet ingegaan. Bij het onderzoek is niet uitgegaan van de maximale invulling die het bestemmingsplan mogelijk maakt, zowel wat betreft de gebruiksperioden als de inmiddels reëel aanwezige mogelijkheid het honkbalveld als vierde voetbalveld in gebruik te nemen. Evenmin is rekening gehouden met de overige activiteiten op het sportcomplex. Gelet hierop heeft verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit ter bepaling van de vraag of wordt voldaan aan de geldende geluidsnormen niet zonder meer kunnen baseren op het rapport van IJmeer.
In dit verband is voorts van belang dat, zoals in het deskundigenbericht is aangegeven, de specifieke hinderlijkheid van het menselijke stemgeluid in relatie tot het waarborgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet is betrokken bij het geluidsonderzoek door IJmeer. Verweerder heeft het blijkens het bestreden besluit van belang geacht om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse te waarborgen. In een nadere eis zou worden bepaald dat het derde veld in de avond niet voor wedstrijden en trainingen gebruikt zou mogen worden. De Afdeling acht het op zich niet onjuist dat verweerder in het kader van de beoordeling van de vraag of ondanks de geringe afstand tussen de woningen en het sportcomplex een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd, rekening heeft gehouden met de nadere eisen waarvan het gemeentebestuur heeft aangegeven deze op grond van de milieuregelgeving aan het gebruik van het sportcomplex te zullen stellen.
Gebleken is dat het avondgebruik van het derde veld voor trainingen, anders dan door het gemeentebestuur ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was aangegeven, met de nadere eis van 3 februari 2006 niet is verboden. Dit betekent dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit er ten onrechte van is uitgegaan dat het derde veld in de avondperiode niet zou worden gebruikt. Voorts heeft verweerder ten onrechte geen standpunt ingenomen over de vraag of de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden bij een intensiever gebruik van het vierde veld in het kader van de milieuregelgeving kunnen worden opgevangen. De verwijzing naar de enkele mogelijkheid voor het vierde veld een nadere eis te stellen acht de Afdeling in het licht van het voorgaande onvoldoende.
2.7.1. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de verlening van goedkeuring aan het plandeel, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb dient te worden vernietigd. De overige bezwaren behoeven geen verdere bespreking.
Proceskostenveroordeling
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 27 september 2005, kenmerk ROV/05.030741/A, voor zover goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)";
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 367,33 (zegge: driehonderdzevenenzestig euro en drieëndertig cent), waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Flevoland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Flevoland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Bechinka
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2006
371.