Uitspraak
200600665/1.
Datum uitspraak: 25 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/159 t/m 05/161 BESLU van de rechtbank Groningen van 16 december 2005 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats],
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 20 juli 2004 en bij besluit van 28 juli 2004 heeft de teammanager van de dienst LASER namens appellant aanvragen van de [wederpartij] om verlening van subsidie op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (hierna: de SAN) afgewezen.
Bij besluiten van 30 december 2004 en bij besluit van 6 januari 2005 heeft de unitmanager van LASER namens appellant, voor zover thans van belang, de daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk ongegrond en voor het overige gegrond verklaard, en de primaire besluiten gedeeltelijk herroepen.
Bij afzonderlijke besluiten van 18 april 2005 heeft de teammanager van LASER namens appellant de subsidiebedragen vastgesteld op respectievelijk € 43.504,80 (aanvraagnr. […]), € 498.349,38 (aanvraagnr. […]) en nihil (aanvraagnr. […]).
Bij uitspraak van 16 december 2005, verzonden op 20 december 2005, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 30 december 2004, 6 januari 2005 en 18 april 2005 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 februari 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 15 maart 2006 en 20 juni 2006 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door M.J.P. Meurs en mr. Daniëls, en [wederpartij], vertegenwoordigd door ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 20 december 1999 (Stcrt. 1999, 252) heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onder meer gelet op de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, de SAN vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de SAN, zoals die bepaling gold ten tijde van belang, wordt onder landschapssubsidie verstaan: subsidie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel b.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van de SAN, kan de minister aan beheerders, voor zover thans van belang, ter bevordering van de duurzame instandhouding van landschappelijke elementen, op aanvraag subsidie verstrekken ten behoeve van de instandhouding van de landschapspakketten, opgenomen in de bijlagen 32 tot en met 46.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de SAN, wordt in deze regeling verstaan onder landschapspakket: in één van de bijlagen 32 tot en met 46 beschreven samenstel van in een terrein voorkomende en karakteristiek voor het landschap zijnde landschappelijke elementen met de daarbij behorende bepalingen.
Ingevolge artikel 60, eerste lid, van de SAN wordt landschapssubsidie verstrekt in beheersgebieden ten behoeve van de instandhouding van een of meerdere landschapspakketten opgenomen in de bijlagen 32 tot en met 46, voor zover dit in overeenstemming is met het desbetreffende beheersgebiedsplan.
Bijlage 40 behelst het landschapspakket "Knotbomen". Hierin stond ten tijde van belang en voor zover thans van belang, vermeld dat het een rij of groep van ten minste 10 bomen is, waarvan de stam is afgezet op een hoogte van ten minste 1 meter. De onderlinge afstand van de bomen is ten hoogte 20 meter. De beheersbijdrage bedroeg ten tijde van de besluiten van 18 april 2005 € 4,11 per boom per jaar.
2.2. [wederpartij] heeft drie aanvragen ingediend om verlening van, voor zover thans van belang, landschapssubsidie voor de ontwikkeling van pakketten "Knotbomen", als bedoeld in bijlage 40 van de SAN. De aanvragen hebben, voor zover thans van belang, betrekking op ongeveer 156.000 knotbomen.
Appellant heeft zich in de besluiten van 30 december 2004 en het besluit van 6 januari 2005 op het standpunt gesteld dat slechts de buitenste rijen knotbomen karakteristiek zijn voor het Nederlandse landschap. Appellant heeft aangekondigd dat de aanvragen, voor zover betrekking hebbend op de buitenste rijen knotbomen opnieuw door de teammanager beoordeeld zullen worden en dat, indien wordt voldaan aan de eisen van de SAN, hiervoor alsnog subsidie zal worden verleend. De overige knotbomen komen niet voor subsidie in aanmerking omdat zij, gelet op de zeer grote hoeveelheid knotbomen en de relatief zeer kleine oppervlakte, niet karakteristiek zijn voor het Nederlandse landschap en mitsdien niet in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de SAN. Appellant heeft hiertoe gewezen op onder meer de "Nota Natuur voor mensen, mensen voor natuur".
Tegen deze besluiten heeft [wederpartij] bij brieven, bij de rechtbank ingekomen op 4 februari 2005, beroep ingesteld.
Bij nadere besluiten van 18 april 2005 heeft de teammanager onder verwijzing naar de besluiten van 30 december 2004 en 6 januari 2005, en na nader onderzoek te hebben gedaan, de subsidiebedragen vastgesteld op € 43.504,80, en € 498.349,38 en nihil.
2.2.1. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, de besluiten van 30 december 2004 en 6 januari 2005 vernietigd wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat bij deze besluiten de bezwaren gegrond zijn verklaard, zonder daarvoor nieuwe, voor beroep vatbare, besluiten in de plaats te stellen. De beroepen zijn, voor zover tegen deze besluiten ingesteld, reeds daarom gegrond verklaard.
Voorts heeft de rechtbank de besluiten van de teammanager van 18 april 2005 aangemerkt als beslissingen op de ingediende bezwaarschriften en is zij ervan uitgegaan dat de in beroep aangevoerde gronden zich tevens tegen deze besluiten richten.
2.2.2. De rechtbank heeft ook de besluiten van 18 april 2005 vernietigd. De rechtbank, heeft voor zover thans van belang, met betrekking tot de besluiten met aanvraagnrs. […] en […], overwogen dat de aanvragen voldoen aan de in bijlage 40 van de SAN neergelegde vereisten en dat appellant zich in redelijkheid niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de subsidie voor de knotbomen in de binnenste rijen wordt geweigerd, omdat deze knotbomen niet karakteristiek zijn voor het Nederlandse landschap.
2.3. Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvragen niet voldoen aan de doelstelling van de SAN en dat de SAN onder meer beoogt het oude cultuurlandschap in stand te houden en waar dit oude cultuurlandschap is verdwenen, dit te herstellen of te versterken. Volgens appellant zijn de onderhavige knotbomen niet karakteristiek voor het Nederlandse landschap.
Appellant wijst in dit verband op de toelichting op artikel 60 van de SAN waarin wordt vermeld dat de "Nota Landschap" bepalend is voor de verlening van landschapssubsidie. Volgens deze nota luidt de hoofddoelstelling van het landschapsbeleid: het bevorderen van de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van een kwalitatief hoofdwaardig landschap, dat wil zeggen een landschap waar identiteit en duurzaamheid centraal staan. Volgens de "Nota natuur voor mensen, mensen voor natuur", de opvolger van de "Nota Landschap", is een van de motieven voor het natuurbeleid een goede bescherming van karakteristieke gebieden. Appellant betoogt dat [wederpartij] met de grote concentratie knotbomen een element heeft gecreëerd dat niet alleen vreemd is voor de desbetreffende regio, maar zelfs voor het gehele Nederlandse cultuurlandschap.
Appellant klaagt verder dat de rechtbank heeft miskend dat aan hem, gelet op de wijziging van de SAN van 25 oktober 2003, een grotere beoordelingsruimte toekomt om aanvragen te beoordelen aan de hand van de doelstelling van de SAN.
2.3.1. Uit de toelichting op de wijziging van de SAN van 25 oktober 2003 (Stcrt. 2003, 205) blijkt dat, om landschapspakketten aantrekkelijker te maken, allerlei gedetailleerde vereisten voor potentiële aanvragers zijn komen te vervallen. Deze wijziging laat onverlet dat appellant, gelet op artikel 2, aanhef en onder b, van de SAN, voor zover thans van belang, een discretionaire bevoegdheid heeft om, ter bevordering van de instandhouding van waardevol landschap, subsidie te verstrekken ten behoeve van het landschapspakket, opgenomen in bijlage 40. Dit betekent dat, ook indien aan de in artikel 60 en bijlage 40 van de SAN neergelegde voorwaarden wordt voldaan, hetgeen volgens de verklaring van appellant ter zitting het geval is, appellant niet gehouden is de gevraagde subsidie te verstrekken, maar bij de besluitvorming omtrent subsidieverlening mag toetsen of aan de doelstelling van de SAN wordt voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft appellant in redelijkheid zijn standpunt kunnen handhaven dat hieraan voor wat betreft de binnenste rijen knotbomen niet wordt voldaan, nu de grote hoeveelheid knotbomen niet karakteristiek zijn voor het Nederlandse landschap.
2.3.2. Hoewel de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de besluiten van 18 april 2005 niet berusten op een deugdelijke motivering, is de Afdeling niettemin van oordeel dat de rechtbank de beroepen terecht gegrond heeft verklaard en de besluiten van 18 april 2005 terecht heeft vernietigd. De Afdeling wijst daartoe nog op het navolgende.
2.3.3. Hoewel de besluiten van 18 april 2005 onbevoegd zijn genomen, nu de teammanager vanwege mandaatgebrek niet bevoegd was te beslissen op de bezwaarschriften, is de rechtbank niettemin overgegaan tot inhoudelijke beoordeling van het geschil, omdat appellant ter zitting bij de rechtbank heeft toegezegd dat alsnog een 'voorgedektverklaring' van deze besluiten zal volgen. Het onbevoegdelijk nemen van een besluit kan echter niet worden gelijkgesteld met schending van een vormvoorschrift als bedoeld in artikel 6:22 van de Awb. De bij de rechtbank bestreden besluiten van 18 april 2005 mochten daarom niet op grond van dat artikel in stand worden gelaten, maar hadden wegens het mandaatgebrek moeten worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
2.4. Het hoger beroep is in verband met het onder 2.3.1 overwogene gegrond, maar de aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop die berust, te worden bevestigd. Appellant dient opnieuw op de bezwaren van [wederpartij] te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waar deze op rust.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2006
344