Uitspraak
200508135/1.
Datum uitspraak: 25 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "BK-Gas B.V.", gevestigd te Hoofddorp, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "TEM Nederland BV Regio Zuid Oost B.V.", gevestigd te Utrecht, en [appellant c], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2005 heeft de gemeenteraad van Meijel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, het bestemmingsplan "Kern Meijel" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 juli 2005, kenmerk 2005/34715, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 september 2005, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek is een reactie op het beroepschrift ontvangen van de gemeenteraad van Meijel. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. I.J.M.I. Souren, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.R. Boer, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Meijel, vertegenwoordigd door H.J.G. Knapen, ambtenaar van de gemeente.
Buiten bezwaren van partijen is door appellanten ter zitting een nader stuk in het geding gebracht.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor de kern Meijel. In het plan is een verkooppunt voor motorbrandstoffen en LPG opgenomen aan de Jan Truijenstraat.
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de zinsnede "met inbegrip van verkoop van LPG" in artikel 10.1, onder a, van de planvoorschriften.
Appellanten voeren daartoe aan dat de afstanden waarbij in bestaande situaties moet worden voldaan aan de grenswaarden in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi) nog niet bekend zijn. Mitsdien was de gemeenteraad niet in de gelegenheid te onderbouwen hoe ten aanzien van het tankstation van appellanten kan worden voldaan aan deze grenswaarden. Verweerder heeft dit miskend. Door een eigen, onjuiste interpretatie te geven van het Bevi en de Revi heeft verweerder in strijd gehandeld met het verbod op willekeur.
Appellanten wijzen ook op de afspraken in het "Convenant LPG-autogas" (hierna: Convenant) en stellen dat zij op nakoming van deze afspraken mochten vertrouwen.
Ten slotte biedt de stelling van verweerder, dat de verkoop van LPG onder het overgangsrecht moet worden gebracht, onvoldoende zekerheid over de doorgang van de verkoop van LPG.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder acht de verkoop van LPG ter plaatse van het tankstation van appellanten in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daarom goedkeuring onthouden aan het desbetreffende deel van de plan-voorschriften.
Verweerder merkt op dat in de milieuvergunning van het tankstation geen beperking aan de doorzet van LPG is opgenomen. Mitsdien gaat hij uit van een doorzet van maximaal 1500 m³ per jaar. Gelet op deze doorzet dient ingevolge het Bevi, gelezen in samenhang met de Revi, een afstand van 110 meter tot kwetsbare objecten in acht te worden genomen. In de praktijk bevindt zich echter een woonhuis op ongeveer 35 tot 40 meter afstand van het tankstation, aldus verweerder. Hij stelt voorts dat bij een gemaximaliseerde doorzet van 1000 m³ LPG per jaar ook een kwetsbaar object binnen het invloedsgebied van het tankstation is gelegen.
Verder stelt verweerder dat in het plan niet is aangegeven of en op welke wijze uiterlijk op 1 januari 2010 aan de eisen van het Bevi en de Revi wordt voldaan. Nu zeker is dat de huidige situatie niet kan blijven voortbestaan, mocht de verkoop van LPG niet als zodanig in het plan worden bestemd. De verkoop van LPG dient derhalve onder het overgangsrecht te worden gebracht totdat de situatie ter plaatse in overeenstemming is met het Bevi en de Revi, aldus verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Ingevolge artikel 10.1, onder a, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Verkooppunt voor motorbrandstoffen (VM)" aangewezen gronden bestemd voor handels- en bedrijfsdoeleinden ten dienste van de verkoop van motorbrandstoffen met inbegrip van verkoop van LPG.
2.6.2. In de plantoelichting staat ten aanzien van het tankstation vermeld dat uit de Revi volgt dat de contour voor het plaatsgebonden risico van 10-6 op 110 meter van het vulpunt is gelegen. Slechts wanneer in de milieu-vergunning van het tankstation is vastgelegd dat de doorzet niet meer dan 1000 m³ per jaar mag bedragen is de 10-6 contour op 45 meter van het vulpunt gelegen. Voor het onderhavige tankstation is dit (nog) niet het geval.
2.6.3. In zijn reactie op het beroepschrift merkt de gemeenteraad op dat hij ten tijde van het nemen van het vaststellingsbesluit geen rekening kon houden met de in het Convenant gemaakte afspraken. Verder merkt hij op dat de gemeenteraad in overleg met appellante BK-Gas B.V. is getreden om de verleende milieuvergunning zodanig aan te passen dat er niet meer dan 1000 m³ LPG per jaar bij dit tankstation mag worden doorgezet.
2.6.4. Het dichtstbijzijnde object betreft een woning aan de [locatie], gelegen binnen de bebouwde kom van Meijel. Aan het perceel is in het plan de bestemming "Woondoeleinden 1 -W1-" en een bouwvlak toegekend.
Ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften zijn de gronden aangewezen voor "Woondoeleinden 1 -W1-" bestemd voor onder meer wonen.
Ingevolge artikel 3.2.1, sub a, is nieuwbouw van woningen, uitgezonderd vervangende nieuwbouw, niet toegestaan.
De afstand tot het bouwvlak bedraagt vanaf het LPG-vulpunt ongeveer 40 meter, vanaf het ondergronds reservoir ruim 20 meter en vanaf de LPG- afleverzuil van het tankstation ongeveer 30 meter.
2.6.5. Op 27 oktober 2004 zijn het Bevi en de Revi in werking getreden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder (a) en (m), van het Bevi, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder kwetsbaar object verstaan: woningen, niet zijnde verspreid liggende woningen van derden met een dichtheid van maximaal twee woningen per hectare en dienst- en bedrijfswoningen van derden.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bevi neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 10 (…), 28, (…) van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (…), op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Bevi is de grenswaarde voor kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, wordt vastgesteld, 10-6 per jaar.
Ingevolge artikel 5, derde lid, van het Bevi neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, in afwijking van het eerste lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht (…), indien dat besluit betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdelen a tot en met d.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, onder a, van het Bevi neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag (…) de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten in acht en houdt bij die beslissing (…) rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, indien die aanvraag betrekking heeft op een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel e, waarvan de doorzet van LPG minder dan 1500 m³ per jaar bedraagt.
2.6.6. Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van de Revi zijn de afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid en 5, derde lid, van het besluit, de afstanden die zijn vermeld in bijlage 1, tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onder a, van het besluit. Dit artikel 2 staat Pro in paragraaf 2. Afstanden voor categoriale inrichtingen (nieuwe situaties).
In bijlage 1, tabel 1 bij de Revi wordt een afstand tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aangegeven van 110 meter van het vulpunt bij een LPG-station met een doorzet tot 1500 m³ per jaar en een afstand van 45 meter van het vulpunt bij een LPG-station met een doorzet tot 1000 m³ per jaar. Voorts wordt een afstand van 25 meter van het ondergronds reservoir tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aangegeven ten aanzien van LPG-stations met een doorzet van zowel tot 1000 m³ als tot 1500 m³ per jaar.
In voetnoot 2, behorende bij bijlage 1, tabel 1 bij de Revi wordt bepaald dat de ten aanzien van een LPG-tankstation met een doorzet tot 1000 m³ per jaar in tabel 1 in bijlage 1 vermelde afstanden gelden, indien in de milieu-vergunning is vastgelegd dat de doorzet van LPG minder dan 1000 m³ per jaar is.
2.6.7. In de Nota van Toelichting op het Bevi (Stb. 2004, 250, p. 39) wordt onder meer het volgende opgemerkt:
"Bestemmingsplannen (…) die na de inwerkingtreding van dit besluit worden vastgesteld of herzien, moeten, voor zover zij betrekking hebben op kwetsbare objecten, direct in overeenstemming zijn met de grenswaarde van 10-6 per jaar."
Voorts wordt in de toelichting op artikel 4 en Pro 5 van het Bevi het volgende opgemerkt (Stb. 2004, 250, p. 68):
"In dit besluit is geen onderscheid gemaakt tussen de vaststelling van besluiten krachtens de WRO met betrekking tot geheel nieuwe, 'maagdelijke' gebieden enerzijds en met betrekking tot reeds aanwezige of reeds geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten anderzijds. (…) In al die gevallen is sprake van een verplichting tot toetsing aan de in artikel 8 gestelde Pro grens- en richtwaarden."
2.6.8. Op 22 juni 2005 is het Convenant gesloten tussen de Staatssecretaris van VROM, de Vereniging Technische Commissie Vloeibaar Gas, de BOVAG, de Nederlandse Organisatie voor de Energiebranche (NOVE) en de Belangenvereniging Tankstations BETA.
In artikel 3, onder a, van het Convenant is onder meer bepaald dat de LPG-sector aanvullend onderzoek laat uitvoeren over de technische specificaties voor de ontwikkeling van de verbeterde vulslang en de faalkans van de huidige en de verbeterde vulslang, inclusief systeemreacties en de onderbouwing hiervan.
In artikel 4, onder a, van het Convenant is onder meer bepaald dat de LPG-sector aanvullend onderzoek laat uitvoeren over de tijdsduur van de bescherming die de hittewerende coating biedt en de mechanische gevolgen van een ongeval op de coating.
In artikel 7, onder a, van het Convenant is bepaald dat, indien uit de resultaten van de onderzoeken genoemd in artikel 3, onderdelen a (…), en artikel 4, onderdelen a (…), blijkt dat een hittewerende coating of een daarmee gelijkwaardig alternatief en een verbeterde vulslang een positief effect heeft op de aan te houden afstand tot kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, het Ministerie van VROM de Revi aanvult met een afstandstabel voor bestaande en nieuwe tankstations, waarbij wordt voldaan aan de grenswaarde 10-6 per jaar, waarin deze afstanden zijn opgenomen en zonodig met een nieuw getal voor de grens van het invloedsgebied, uiterlijk 1 januari 2006.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Gelet op hetgeen in 2.6.4 is overwogen ten aanzien van de gebruiks- en bouwvoorschriften is met de goedkeuring van de bestemming "Woondoeleinden 1 -W1-" de bouw van woningen, kwetsbare objecten als bedoeld in het Bevi, toegelaten. Er is derhalve sprake van een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het Bevi. Nu niet in geschil is dat het tankstation van appellanten een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onder a van het Bevi betreft, waarvan de doorzet van LPG minder dan 1500 m³ per jaar bedraagt, dienen ingevolge artikel 5, derde lid, van het Bevi de afstanden zoals vastgesteld in de Revi in acht te worden genomen. Blijkens artikel 2, eerste lid, onder a, van de Revi is de tabel 1 in de bijhorende bijlage 1 van toepassing op de onderhavige situatie. Blijkens dit artikel en de bijlage met de tabellen wordt geen onderscheid gemaakt tussen nieuwe nog te bouwen en feitelijk reeds aanwezige kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten. Blijkens de Nota van Toelichting op het Bevi is dit ook niet beoogd. Ook al legt het plan de feitelijk bestaande situatie vast, voor de toetsing van dit plan aan het Bevi en de Revi is sprake van een nieuwe situatie als bedoeld in paragraaf 2 van de Revi. Het standpunt van appellanten, dat de afstanden waarbij in bestaande situaties wordt voldaan aan de gestelde grenswaarden nog niet bekend zijn, is mitsdien onjuist.
2.7.1. Appellanten hebben in de nadere stukken en ter zitting aangevoerd dat bij besluit van 12 april 2006 in de vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het tankstation van appellanten een maximale doorzet van 1000 m³ LPG per jaar is vastgelegd, waardoor een afstand van 45 meter van het vulpunt tot een kwetsbaar object in acht moet worden genomen. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was deze maximale jaarlijkse doorzet echter niet vastgelegd in de voor het tankstation geldende milieuvergunning. Gelet op voetnoot 2 bij bijlage 1, tabel 1 bij de Revi, heeft verweerder derhalve terecht niet de afstanden voor LPG-tankstations met een doorzet tot 1000 m³ LPG per jaar van toepassing geacht.
2.7.2. De stelling van appellanten, dat zij mochten vertrouwen op nakoming van de afspraken in het Convenant, kan evenmin slagen. Het Convenant voorziet slechts in een verplichting om de afstanden in de Revi, waarbij wordt voldaan aan de grenswaarde 10-6 per jaar, voor bestaande en nieuwe LPG-tankstations aan te passen, indien uit de resultaten van de onderzoeken als genoemd in het Convenant blijkt dat een hittewerende coating of een daarmee gelijkwaardig alternatief en een verbeterde vulslang een positief effect hebben op de aan te houden afstand tot kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten. Ook uit het ter zitting overgelegde stuk blijkt slechts dat, naar aanleiding van onderzoek als bedoeld in het Convenant, het RIVM zal adviseren een aangepaste afstandstabel in de Revi op te nemen. Nu ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een dergelijke aanpassing niet had plaatsgevonden, heeft verweerder het plan terecht getoetst aan de op dat moment in het Bevi en de Revi neergelegde afstanden.
2.7.3. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht gesteld dat ingevolge artikel 5, derde lid, van het Bevi, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder a van de Revi en bijlage 1, tabel 1 bij de Revi, een afstand van 110 meter vanaf het LPG-vulpunt en 25 meter vanaf het ondergronds reservoir tot kwetsbare objecten in acht moet worden genomen. Echter, op 40 meter vanaf het LPG-vulpunt en op 20 meter vanaf het ondergronds reservoir bevindt zich een kwetsbaar object. Gelet hierop is het plan in zoverre in strijd met artikel 5, derde lid, van het Bevi, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder a, van de Revi en tabel 1 in bijlage 1 bij de Revi. Verweerder heeft reeds daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan het plan.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Soede
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 oktober 2006
270-516.