Uitspraak
200510325/1.
Datum uitspraak: 4 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2005, kenmerk 619259, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor het bewerken van minerale bedrijfsafvalstoffen op het adres de [locatie] te [plaats].
Dit besluit is op 21 november 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 16 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 1 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 juni 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door D.R.J.A. Heikoop en C.H.J. van Opstal, en verweerder, vertegenwoordigd door I. Wulffelé, ing. D. Spoelstra en M. Kok, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.3. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante kan zich niet verenigen met de voorschriften die in paragraaf 3.1 tot en met 3.3 van de vergunning zijn opgenomen, voor zover hierin is bepaald dat alle opslag, transport, overslag en be- en verwerking van de binnen de inrichting aanwezige (secundaire) grondstoffen, (secundaire) bouwmaterialen en afvalstoffen binnen drie jaar moeten plaatsvinden op een vloeistofdichte asfaltverharding die voldoet aan de CUR/PBV-aanbeveling 44. In de revisievergunning die verweerder bij besluit van 5 januari 2004 aan appellante heeft verleend, welk besluit op 9 februari 2005 vanwege geluidaspecten door de Afdeling is vernietigd, was uitsluitend een vloeistofkerende voorziening geëist. Thans is een vloeistofdichte vloer voorgeschreven, terwijl zich volgens appellante ten opzichte van de situatie ten tijde van het nemen van het besluit van 5 januari 2004 geen relevante beleids- of wetswijzigingen ten aanzien van het aspect bodembescherming hebben voorgedaan en de aanvraag wat dit aspect betreft evenmin is gewijzigd. Appellante heeft overeenkomstig genoemd vernietigd besluit het nog niet geasfalteerde, twee hectare grote gedeelte van het terrein, dat in totaal een omvang heeft van 5 hectare, in juli 2005 geasfalteerd. Alvorens hiertoe over te gaan, heeft appellante verweerder hiervan bij brief van 18 april 2005 in kennis gesteld. Het thans eisen van een vloeistofdichte vloer acht appellante niet redelijk en leidt volgens haar tot kapitaalvernietiging en daaruit voortvloeiende economische schade. Daarnaast voert appellante aan dat de materialen die worden geaccepteerd en opgeslagen niet bodembedreigend zijn, zodat een vloeistofdichte vloer niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Bovendien kan volgens de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB) voor bestaande situaties worden volstaan met een aanvaardbaar bodemrisico. Aan dit beschermingsniveau kan, zo stelt appellante, worden voldaan door het nemen van "good housekeeping" maatregelen in combinatie met een monitoringssysteem en een vloeistofkerende vloer.
2.4.1. Verweerder heeft bij het nemen van het bestreden besluit aansluiting gezocht bij de NRB. Uitgangspunt in de NRB is dat de bodemrisico's van bedrijfsmatige activiteiten door doelmatige maatregelen en voorzieningen zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico moeten worden beperkt. Hiertoe beschrijft de NRB het bodemrisico van die activiteiten en geeft aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen zijn te treffen om dat risico te beperken. Als de realisatie van een verwaarloosbaar bodemrisico niet redelijk lijkt, mag volgens de NRB een aanvaardbaar bodemrisico worden bewerkstelligd, mits bodemherstel naar het oordeel van het bevoegd gezag afdoende is gewaarborgd.
2.4.2. Omdat in het onderhavige geval de opslag van maximaal 550.000 ton minerale afvalstoffen is aangevraagd en de deelstromen in de aanvraag niet op enigerlei wijze zijn gemaximeerd, is verweerder bij het nemen van het bestreden besluit van een mogelijke opslag van 550.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat (hierna: TAG) uitgegaan. De opslag van TAG dient volgens verweerder gezien te worden als een bodembedreigende activiteit, omdat TAG zeer hoge concentraties polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna: PAK's) kan bevatten die langzaam kunnen uitlogen, waardoor risico's ontstaan voor de bodem en het grondwater. Mede gelet op het deskundigenbericht en de NRB, waarin PAK's worden geduid als een bodembelastende stof, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de opslag van TAG een bodembedreigende activiteit is.
2.4.3. In hoofdstuk 3.3.3 van deel A3 van de NRB, dat onder meer ziet op de opslag van stortgoed, kan een verwaarloosbaar bodemrisico worden bereikt door de aanleg van een vloeistofkerende voorziening, waarbij het materiaal wordt afgedekt of opgeslagen onder een overkapping, dan wel door de aanleg van een vloeistofdichte opvangvoorziening, waarbij de inspectie dient plaats te vinden overeenkomstig de CUR/PBV-Aanbeveling 44.
Verweerder heeft appellante de keuze willen laten tussen deze voorzieningen en heeft daartoe de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.3 aan de vergunning verbonden. In zijn nadere memorie en ter zitting heeft verweerder ter motivering van zijn keuze voor een verwaarloosbaar bodemrisico als beschermingsniveau gesteld dat het asfalt voor een groot deel op een zandpakket ligt, waarin laagmoleculaire PAK's uit TAG wegzakken. Daarnaast lossen deze PAK's volgens verweerder goed op in water, waardoor de kans op snelle verspreiding en verontreiniging van de bodem aanzienlijk is. Derhalve is allerminst zeker, aldus verweerder, dat bodemherstel tijdig en eenvoudig kan plaatsvinden. Omdat de mogelijkheid tot bodemherstel volgens de NRB een voorwaarde is om te kunnen komen tot een aanvaardbaar bodemrisico als beschermingsniveau en twijfelachtig is of aan deze voorwaarde kan worden voldaan, dient volgens verweerder reeds hierom een verwaarloosbaar bodemrisico te worden bewerkstelligd.
2.4.4. De Afdeling is van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat de bevindingen van verweerder onjuist zijn. Verweerder heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.3 nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Het belang van het milieu brengt met zich dat het feit dat verweerder in het vernietigde besluit van 5 januari 2004 is uitgegaan van een vloeistofkerende voorziening - naar hij stelt ten gevolge van een toen onjuiste interpretatie van de NRB -, niet maakt dat verweerder bij het opnieuw beslissen op de aanvraag niet van gewijzigde inzichten ten aanzien van de bodembeschermende voorzieningen mocht uitgaan. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat hij, indien het besluit tot vergunningverlening van 5 januari 2004 niet zou zijn vernietigd, ook ambtshalve bevoegd zou zijn geweest om de bodemvoorschriften te wijzigen. Voorts is appellante op eigen risico overgegaan tot het aanbrengen van een vloeistofkerende vloer, nu het op 5 januari 2004 verleende besluit was vernietigd. De Afdeling heeft tevens in aanmerking genomen dat verweerder enigermate aan appellante is tegemoetgekomen door in voorschrift 3.1.2 een termijn van drie jaar te vergunnen waarbinnen de vloeistofdichte vloer dient te voldoen aan de CUR/PBV-Aanbeveling 44.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.5. Ten slotte kan appellante zich er niet mee verenigen dat de gehele vloer ieder jaar visueel moet worden geïnspecteerd. Omdat de vloer wordt gebruikt voor grootschalige opslag van materialen, is een dergelijke inspectie volgens haar niet uitvoerbaar.
2.5.1. Verweerder heeft gesteld dat het praktisch gezien niet onmogelijk is om een vloer jaarlijks te keuren, ook al kan dat logistieke problemen met zich brengen.
2.5.2. Ingevolge voorschrift 3.3.3, voor zover hier van belang, moeten de vloeren ten minste één maal per half jaar visueel worden gecontroleerd.
2.5.3. Anders dan appellante betoogt, gaat haar aanvraag uit van een jaarlijkse inspectie van haar vloeren. Ook de CUR/PBV-Aanbeveling 44 gaat hier van uit. In het deskundigenbericht is gesteld dat het vanwege de omvang van het terrein mogelijk is om periodiek een terreindeel vrij te maken, dat vervolgens kan worden gecontroleerd. Niet aannemelijk is geworden dat deze bevinding onjuist is.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat hij een jaarlijkse controle toereikend acht. Nu verweerder dit niet in het bestreden besluit tot uitdrukking heeft gebracht, moet worden geoordeeld dat voorschrift 3.3.3 in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit dient op dit punt te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om op de hierna te melden wijze in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 14 november 2005, kenmerk 619259, voor zover het de eerste volzin van voorschrift 3.3.3 betreft;
III. bepaalt dat de eerste volzin van voorschrift 3.3.3 als volgt komt te luiden:
"De vloeren moeten ten minste één maal per jaar visueel worden gecontroleerd.";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de provincie Fryslân aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2006
255.