Uitspraak
200601978/1.
Datum uitspraak: 4 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting "Stichting Woonconcept", gevestigd te Meppel,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak no. 05/913 van de rechtbank Assen van 26 januari 2006 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. Procesverloop
Bij brief van 28 januari 2005 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan appellante de aanwijzing gegeven dat zij de bemiddeling bij de verkoop van onroerend goed van derden en alle overige niet toegestane activiteiten moet staken of de huidige verbinding met de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Woondomein Zuid-West Drenthe B.V." (hierna: Woondomein) moet beëindigen.
Bij besluit van 15 juli 2005 heeft de minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 januari 2006, verzonden op 31 januari 2006, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 10 april 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 17 mei 2006 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en haar [directeur] en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.C. van Amerongen en mr. L.N. Stoffels, beiden ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Woningwet kunnen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen, anders dan in het belang van de volkshuisvesting, bij koninklijk besluit worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.
Ingevolge artikel 70d, eerste lid, staan de aldus toegelaten instellingen, voor zover thans van belang, onder toezicht van de minister.
Ingevolge het tweede lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften omtrent het toezicht gegeven. Daarbij kan worden bepaald dat, voor zover thans van belang, in de bij die maatregel aangegeven gevallen:
a. de minister een toegelaten instelling een aanwijzing kan geven om een of meer handelingen te verrichten of na te laten, of
b. een toegelaten instelling bepaalde handelingen slechts kan verrichten, na voorafgaande goedkeuring.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het krachtens onder meer die bepaling vastgestelde Besluit beheer sociale-huursector (hierna: het BBSH) is de toegelaten instelling uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting.
Ingevolge het tweede lid omvat het gebied van de volkshuisvesting, behoudens de artikelen 12a, tweede lid, en 12b, tweede lid, uitsluitend de in deze bepaling onder a tot en met g opgesomde werkzaamheden.
Onder f is vermeld:
Het aan bewoners van bij de toegelaten instelling in beheer zijnde woongelegenheden verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met de bewoning, alsmede het aan personen die te kennen geven een zodanige woongelegenheid te willen betrekken verlenen van diensten die rechtstreeks verband houden met het huisvesten van die personen.
Ingevolge artikel 11a, eerste lid, dienen de werkzaamheden van de toegelaten instelling bij te dragen aan de uitvoering van de artikelen 12 tot en met 22 overeenkomstig dit besluit.
Ingevolge het tweede lid verbindt de toegelaten instelling zich slechts met een andere rechtspersoon of vennootschap, indien dit noodzakelijk is om te voldoen aan het eerste lid.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, kan de minister in het belang van de volkshuisvesting een toegelaten instelling een aanwijzing geven. In een aanwijzing kan een toegelaten instelling worden verplicht:
a. zodanig te handelen, dat een situatie die strijdig is met het belang van de volkshuisvesting wordt opgeheven, of
b. een voorgenomen handelwijze die niet in het belang van de volkshuisvesting is achterwege te laten.
2.1.1. Volgens circulaire MG 99-23 van 3 november 1999 beschouwt de minister het verlenen van diensten door toegelaten instellingen buiten de eigen kring van - potentiële - huurders en kopers als nevenactiviteiten, die buiten het werkgebied van het BBSH vallen. Onder omstandigheden staat hij dergelijke nevenactiviteiten volgens de circulaire echter wel toe. De circulaire vermeldt dat deze vooraf ter goedkeuring aan hem moeten worden voorgelegd. Daarbij dient de toegelaten instelling aan te geven, of de activiteit binnen het instituut toegelaten instelling wordt uitgevoerd of via een verbinding en dan met name het soort verbinding. Bij de beoordeling van nevenactiviteiten die buiten het BBSH vallen en die vooraf aan de minister moeten worden voorgelegd, hanteert deze volgens deze circulaire als vereiste voor goedkeuring dat zij een volkshuisvestelijk karakter dragen en samenhang vertonen met de kernactiviteiten.
Volgens circulaire MG 2001-26 van 5 november 2001 worden vorenbedoelde nevenactiviteiten door de minister slechts toegestaan, indien zij een door de toegelaten instelling aan te tonen en door de minister aanvaarde significante meerwaarde hebben voor de kerntaken. Een nevenactiviteit die slechts is gericht op financieel voordeel voor de toegelaten instelling, terwijl er geen substantieel en causaal verband is met een of meer van haar kerntaken, zal derhalve niet worden toestaan, aldus de circulaire.
Volgens bijlage 1 bij deze circulaire, waarin wordt ingegaan op een aantal al dan niet toegestane nevenactiviteiten, wordt het een toegelaten instelling niet toegestaan om bij ver- of aankoop van woningen of andere panden activiteiten uit te oefenen die normaliter een makelaar uitoefent. Zo is het zodanige instelling niet toegestaan om te bemiddelen bij de verkoop van onroerend goed van derden, ook al heeft die derde dat eerder van de toegelaten instelling gekocht of gaat de eigenaar-bewoner een woning van de toegelaten instelling huren. Overname van een bestaande makelaardij wordt niet toegestaan. Overname van een makelaardij, die zonder restricties alle diensten kan leveren die 'des makelaars' zijn, brengt volgens de bijlage met zich dat via de verbinding nevenactiviteiten kunnen worden ontplooid die buiten het genoemde kader van Woningwet, BBSH, circulaire MG 99-23 en deze circulaire vallen.
2.2. De minister heeft appellante krachtens artikel 41, eerste lid, van het BBSH de voormelde aanwijzing gegeven, omdat de desbetreffende activiteiten volgens hem indruisen tegen de aan hem voorgelegde statuten van de in de aanwijzing genoemde vennootschap en niet uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting zijn. De minister acht deze nevenactiviteiten niet in overeenstemming met het BBSH en het gevoerde beleid voor nevenactiviteiten, zoals dat in de circulaires MG 99-23 en MG 2001-26 is vermeld.
2.3. In beroep heeft appellante aangevoerd dat het verrichten van makelaarsactiviteiten geen toereikende grond kan vormen voor de gegeven aanwijzing, omdat een dergelijke beperking van de reikwijdte van het BBSH niet bij circulaire tot stand kan worden gebracht. In hoger beroep is deze beroepsgrond herhaald en ingelast. Daarmee is kennelijk beoogd te betogen dat de rechtbank daarin ten onrechte geen reden heeft gevonden om het bij haar bestreden besluit te vernietigen.
2.3.1. Dat betoog faalt. De door appellante ten behoeve van derden verrichte makelaarsactiviteiten behoren niet tot de werkzaamheden, bedoeld in artikel 11, tweede lid, van het BBSH. Volgens de circulaires MG 99-23 en MG 2001-26 stemt de minister weliswaar onder bepaalde omstandigheden met nevenactiviteiten die aldus niet zijn toegestaan in, doch slechts indien deze naar zijn oordeel in het belang van de volkshuisvesting zijn. Wanneer de minister zodanige instemming niet verleent, is dat geen beperking van de reikwijdte van het BBSH bij circulaire.
2.4. Appellante klaagt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de aanwijzing zich niet met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel verdraagt. Zij mocht erop vertrouwen dat de minister niet tegen het aangaan van een verbinding tot het verrichten van makelaarsactiviteiten zou optreden, nu deze daarmee bij brief van 17 maart 2000 had ingestemd. Dat die instemming niet op enig rechtsgevolg was gericht, zoals de rechtbank, overigens ten onrechte, heeft overwogen, doet aan het gewekte vertrouwen niet af, aldus appellante. Het stond de minister in elk geval niet vrij om van de gegeven toestemming terug te komen.
2.4.1. Uit de brief van 17 maart 2000 heeft appellante in elk geval mogen opmaken dat de minister op dat moment niet tegen haar met de Wet en het BBSH strijdige activiteiten zou optreden.
Bij brief van 16 november 2000 heeft de minister haar echter meegedeeld dat hij de ongelimiteerde mogelijkheid om als makelaar te bemiddelen tussen derden en in bedrijfsonroerend goed, zonder relatie met het wonen, bij nadere beschouwing niet in overeenstemming met de circulaire MG 99-23 acht. Hij heeft haar daarbij voorts verzocht die activiteiten zo snel mogelijk, maar in ieder geval vóór 31 december 2001 te beëindigen.
Na ontvangst van die brief, waarin naar de eerder gegeven toestemming is verwezen, mocht appellante er niet langer op vertrouwen dat de minister niet tegen haar nevenactiviteiten zou optreden. Uit de brief valt voldoende duidelijk af te leiden dat de minister van de eerder gegeven toestemming terugkomt. Dat de verbinding daarna niet kon worden opgezegd en de nevenactiviteiten niet konden worden gestaakt, zoals appellante heeft gesteld, heeft zij niet aannemelijk gemaakt, nog daargelaten welke gevolgen aan de aldus gestelde onmogelijkheid zouden zijn verbonden. Ook overigens levert het aangevoerde geen grond op voor het oordeel dat de minister niet van de gegeven toestemming mocht terugkomen door het geven van een aanwijzing.
Ook dit betoog faalt.
2.5. Dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom haar nevenactiviteiten het geven van een aanwijzing rechtvaardigen, heeft appellante voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Nu is gesteld noch gebleken dat appellante dat niet reeds bij de rechtbank had kunnen doen, kan het betoog reeds om die reden niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
2.6. Appellante betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat de geboden overgangstermijn redelijk is, heeft miskend dat die termijn niet al op 16 november 2000 is aangevangen. Indien en voor zover al moet worden gesproken van een geboden overgangstermijn, bedraagt deze volgens appellante slechts veertien maanden, nu haar pas bij brief van 1 december 2003 een concrete termijn is gesteld om de makelaarsactiviteiten op uiterlijk 31 maart 2004 te staken. De rechtbank heeft volgens haar verder miskend dat de minister de bij brief van 12 december 2005 aangekondigde beleidswijzigingen ten onrechte niet bij de belangenafweging voor het bieden van een redelijke overgangstermijn heeft betrokken.
2.6.1. Appellante is een termijn gegund om haar activiteiten aan te passen. De minister heeft terecht als aanvang van de termijn de brief van 16 november 2000, waarbij het gewijzigde inzicht en de consequentie daarvan aan appellante werden bekendgemaakt, aangemerkt.
Na deze brief is ruim vier jaar verstreken, voordat de minister de bestreden aanwijzing heeft gegeven. Nu appellante voorts niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze periode voor haar te kort is geweest om haar niet-toegestane nevenactiviteiten te staken en eventuele resterende verplichtingen jegens derden na te komen, is zij daarmee in elk geval niet tekort gedaan.
In de gewijzigde beleidsvisie, die overigens dateert van na de beslissing op bezwaar, behoefde de minister voorts geen aanleiding te zien voor verlenging van de termijn. Zoals de rechtbank heeft overwogen, was die visie in elk geval onvoldoende concreet om daarop te moeten anticiperen.
Het betoog slaagt evenmin.
2.7. Appellante betoogt ten slotte dat de rechtbank, door te overwegen dat, nu de overgangstermijn als redelijk dient te worden aangemerkt, voor de minister geen aanleiding bestond om een financiële compensatie dan wel schadevergoeding aan te bieden, heeft miskend dat de aanwijzing in elk geval niet zonder zodanig aanbod mocht worden gegeven. Zij stelt als gevolg van de aanwijzing grote schade te lijden. Deze is volgens haar niet minder, omdat zij na de brief van 16 november 2000 een aanwijzing kon verwachten. Haar kan voorts niet worden tegengeworpen dat zij geen berekeningen van de hoogte van de schade heeft geproduceerd, aangezien het aan de minister was hiernaar onderzoek te doen, aldus appellante.
2.7.1. De minister heeft geen onderzoek gedaan naar door de aanwijzing mogelijk veroorzaakte schade en geen vergoeding daarvan aangeboden. De rechtbank heeft hierin terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het bij haar bestreden besluit, reeds omdat de minister appellante een lange periode heeft gegund om de niet-toegestane nevenactiviteiten te beëindigen en zij ervoor heeft gekozen van de haar daartoe geboden mogelijkheid geen gebruik te maken. Appellante moet onder die omstandigheden worden geacht het risico dat zij schade zou lijden te hebben aanvaard, zodat de minister die - indien geleden - voor haar rekening mocht laten.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
De Voorzitter w.g. Broodman
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2006
148.