Uitspraak
200509499/1.
Datum uitspraak: 27 september 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Gelderse Milieufederatie", gevestigd te Arnhem,
appellante,
en
de Ministerraad, te dezen vertegenwoordigd door de Staatssecretaris van Defensie, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft in haar vergadering van 21 december 2004 ingestemd met het kabinetsstandpunt inzake de planologische kernbeslissing "Tweede Structuurschema Militaire Terreinen". De Eerste Kamer der Staten-Generaal heeft het kabinetsstandpunt betrokken bij de plenaire behandeling van de Defensiebegroting op 10 mei 2005 en daarmee ingestemd.
De tekst van de planologische kernbeslissing zoals deze luidt na de instemming van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal is opgenomen in deel 4 van de planologische kernbeslissing "Tweede Structuurschema Militaire Terreinen" (hierna: het SMT-2), welk deel op 4 november 2005 is gepubliceerd.
Tegen het SMT-2 heeft appellante bij brief van 16 december 2005, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Heusden, ing. F.G.M. Borgonje en mr. E.A. Buskens, allen ambtenaar bij het ministerie van Defensie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.1.1. Op 1 februari 2004 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure van 20 november 2003. Bij deze wet is onder meer artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gewijzigd.
Nu het ontwerp van het SMT-2 ter inzage is gelegd vóór 1 februari 2004 volgt uit artikel V van deze wet dat op dit geschil artikel 56, eerste lid, van de WRO, zoals dat voor dit tijdstip luidde, van toepassing is.
Planbeschrijving
2.2. Het SMT-2 is een planologische kernbeslissing die de hoofdlijnen bevat van het rijksbeleid voor militaire terreinen en complexen. Doelstelling is het scheppen van de noodzakelijke ruimtelijke voorwaarden voor de gereedstelling en instandhouding van de krijgsmacht.
Bevoegdheid van de Afdeling
2.3. Ingevolge artikel 2a, eerste lid, van de WRO stelt de Ministerraad voor bepaalde aspecten van het nationale ruimtelijke beleid plannen vast. Deze plannen kunnen bestaan uit structuurschetsen, structuurschema's of nota's, die van belang zijn voor het nationale ruimtelijke beleid, zoals nader bepaald bij algemene maatregel van bestuur. Indien een onderdeel van een zodanig plan een concrete beleidsbeslissing is, wordt die beslissing bij de vaststelling van andere plannen op grond van deze wet in acht genomen.
Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, van de WRO, voor zover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een planologische kernbeslissing.
Ingevolge artikel 1 van de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een planologische kernbeslissing een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgestelde of herziene planologische kernbeslissing slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen.
2.3.1. In het SMT-2 is één concrete beleidsbeslissing opgenomen, welke luidt als volgt: "De Eder- en Ginkelse heide wordt definitief het oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade.".
2.3.2. Het beroep van appellante richt zich tegen deze concrete beleidsbeslissing alsmede tegen andere onderdelen van het SMT-2, zoals de vliegbasis Deelen en de laagvliegroutes boven de Veluwe, die niet als concrete beleidsbeslissing zijn aangegeven. De Afdeling is bevoegd van het beroep van appellante kennis te nemen voor zover dit ziet op hetgeen als concrete beleidsbeslissing in het SMT-2 is aangegeven. Voor zover het beroep zich richt op andere, niet als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdelen van het SMT-2 is de Afdeling onbevoegd kennis te nemen van het beroep.
Het standpunt van appellante
2.4. Appellante stelt in beroep dat niet is gebleken dat ten behoeve van de aanwijzing van de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is uitgevoerd. Zij acht deze beoordeling noodzakelijk gelet op de omstandigheid dat de Eder- en Ginkelse heide zijn aangewezen en aangemeld als speciale beschermingszone. Zij acht voorts onduidelijk of wordt tegemoetgekomen aan artikel 12, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn om verstoring voor bijlage IV-soorten te voorkomen. Ten onrechte is geen koppeling gelegd tussen het gebruik en beheer en de beheersdoelstellingen voor de Veluwe, aldus appellante. Ter zitting heeft appellante nog gesteld dat ten behoeve van het SMT-2 ingevolge Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (hierna: SMB-richtlijn) een milieubeoordeling had moeten worden uitgevoerd.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder stelt voorop dat deel 4 van het SMT-2 is uitgebracht na 1 oktober 2005 en dat om die reden de Natuurbeschermingswet 1998 op het geding van toepassing is.
Hij stelt zich voorts op het standpunt dat de bestemming van de Eder- en Ginkelse heide tot militair oefenterrein vastligt in onherroepelijk geworden planologische kernbeslissingen en het bestemmingsplan "Natuurgebied Veluwe" van de gemeente Ede. In dat kader is volgens hem ruim aandacht besteed aan de belangen die de Europese richtlijnen beogen te beschermen. Ook is reeds jarenlang sprake van feitelijk gebruik van de gronden als militair oefenterrein, sedert 1995 ook ten behoeve van de Luchtmobiele Brigade. Er zijn geen aanwijzingen dat zich storende effecten zullen voordoen. Bij de vaststelling van het SMT-2 is om die reden geen verdergaand onderzoek uitgevoerd.
Het beroep op artikel 12 van de Habitatrichtlijn kan volgens verweerder niet slagen reeds omdat deel 4 van het SMT-2 is uitgebracht na de inwerkingtreding van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw).
Het toepasselijke natuurbeschermingsrecht
2.6. Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Naar het oordeel van de Afdeling stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat wat betreft de gebiedsbescherming de Natuurbeschermingswet 1998 op het geding van toepassing is. Vaststelling van het SMT-2 heeft plaatsgevonden vóór 1 oktober 2005 gelet op de data waarop de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal het kabinetsstandpunt hebben behandeld. Het kabinetsstandpunt is na die data niet gewijzigd. De datum waarop deel 4 is aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te weten 2 november 2005, kan niet als datum van vaststelling worden aangemerkt. Gelet hierop dient het beroep van appellante voor de gebiedsbescherming te worden getoetst aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
2.6.1. Artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Habitatrichtlijn ziet op te treffen maatregelen ter bescherming van diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied. Dit artikel is geïmplementeerd in de Ffw die grotendeels op 1 april 2002 in werking is getreden. Het beroep van appellante op artikel 12 voornoemd dient dan ook in het licht van de in de Ffw neergelegde soortenbescherming te worden gelezen.
De goede procesorde
2.7. Pas ter zitting en niet in een eerder stadium heeft appellante een beroep gedaan op de SMB-richtlijn. Met het oog op een goede procesorde dient dit buiten beschouwing te blijven. Dit zou slechts anders zijn indien zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van appellante redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat zij dit eerder naar voren had gebracht. Van dergelijke omstandigheden is niet gebleken. Het beroep op de SMB-richtlijn kan derhalve niet bij de beoordeling van het bestreden besluit worden betrokken.
Vaststelling van de feiten
2.8. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8.1. In deel 1 van het SMT-2 is onder meer vermeld: "Sinds het SMT-1 is een aantal ingrijpende veranderingen in het gebruik van oefenterreinen opgetreden. Ten eerste is de Luchtmobiele Brigade opgericht. Deze beschikt niet over rupsvoertuigen. Een oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade kent dan ook geen vrij terreindeel en geen banenstelsel (wel zandwegen). Voor vervoer over grotere afstanden zijn transporthelikopters beschikbaar. Voor het vervoer van een deel van haar materieel en personeel heeft de brigade de beschikking over lichte voertuigen. Een oefenterrein voor een luchtmobiele eenheid moet aan andere eisen voldoen dan één voor een gemechaniseerde eenheid, zoals een eskadron tanks.".
2.8.2. In het bijzonder is in deel 1 van het SMT-2 over de Eder- en Ginkelse heide het volgende opgenomen: "Defensie gebruikt de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade. Het terrein mag maximaal 36 oefenweken worden gebruikt, waarvan 9 met helikopters. Het gebied is toegankelijk voor recreanten, met beperkingen tijdens de oefeningen en het onderhoud. Het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide voor de Luchtmobiele Brigade was tijdelijk, in afwachting van een verkenning naar alternatieve locaties. Achtergrond hiervan was de gedachte dat beëindiging van het militaire gebruik zou bijdragen aan een kwaliteitsversterking van de ecologische hoofdstructuur en de rust en ruimte op de Veluwe beschermt. De Eder- en Ginkelse heide is bovendien aangewezen als Vogel- en Habitatrichtlijngebied en onderdeel van de door de provincie Gelderland begrensde ecologische hoofdstructuur.
Meerdere malen is volledige uitplaatsing onderzocht op de kosten en baten. Eerst is een algemene uitplaatsingsstudie verricht, vervolgens op verzoek van de Tweede Kamer één die specifiek gericht was op een volledige uitplaatsing naar Oost-Groningen. Bij volledige uitplaatsing zou het gaan om de kazerne in Schaarsbergen, het oefenterrein Eder- en Ginkelse heide en het militair luchtvaartterrein Deelen dat wordt gebruikt als helikopteropstappunt en als oefengebied voor de helikopters. Het kabinet heeft in 1997 geoordeeld dat een volledige uitplaatsing niet haalbaar was. Daarna was sprake van een beperkte uitplaatsing van alleen het oefenterrein en eventueel het militair luchtvaartterrein Deelen. Daarbij kwam Flevoland als alternatieve locatie in beeld.
Bij de voorbereiding van het SMT-2 is opnieuw overwogen wat de voordelen van een beperkte uitplaatsing van de defensieactiviteiten op de Eder- en Ginkelse heide zouden kunnen zijn. Uitplaatsing zou enige vermindering van de verstoring van de fauna en versterking van de vrije uitwisseling van grofwild op de Veluwe betekenen. Migratiemogelijkheden zijn er nu ook al, maar ze zullen iets toenemen. Uit het oogpunt van recreatie en belevingswaarde zou uitplaatsing wel positieve effecten opleveren, gelet op de geluidsbelasting door de helikopters. Wel zal het recreatieve gebruik van het terrein toenemen. Ook een beperkte uitplaatsing is een omvangrijke operatie die honderden miljoenen guldens zou gaan kosten. Bij eerdere voorstellen tot uitplaatsing bleek het draagvlak in de ontvangende locatie (Flevoland) gering, mede gezien het feit dat een groot stuk goede landbouwgrond verloren zou gaan. Wanneer de bestuurlijke inspanningen die voor een uitplaatsing nodig zijn worden afgezet tegen de te behalen winst voor natuur en recreatie, levert uitplaatsing te weinig rendement op.
Inmiddels hebben uitvoerige gesprekken met de gemeente Ede plaatsgevonden over het beheer van de Eder- en Ginkelse heide. Dit heeft geleid tot een gezamenlijk gedragen Beheers- en Inrichtingsplan. De regering ziet daarom definitief af van uitplaatsing van de Luchtmobiele Brigade van de Eder- en Ginkelse heide. Zij gaat ervan uit dat het gevoerde en te voeren beheer voldoende garant staat voor het instandhouden van de waarden van het terrein, zodat ook aan de doelstellingen van de Habitat- en Vogelrichtlijn wordt voldaan.".
2.8.3. In de delen 2 en 3 van het SMT-2 is het kabinet ingegaan op de aanwijzing van de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat de facto geen verschil optreedt met het bestaande gebruik. Het verschil ligt hierin dat bij de partiële herziening van het SMT-1 de Eder- en Ginkelse heide tijdelijk is aangewezen als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade en dat deze aanwijzing nu definitief wordt. Zelfs dit verschil is volgens het kabinet betrekkelijk: definitief betekent in dit verband de geldigheidsduur van het SMT-2 en dat is tien jaar. Het kabinet heeft gemeend duidelijkheid te moeten verschaffen over het voornemen ten aanzien van het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide. Het aanmerken van dit besluit als concrete beleidsbeslissing lijkt de meest geëigende vorm daarvoor, aldus het kabinet.
2.8.4. In de delen 2 en 3 van het SMT-2 gaat het kabinet er verder vanuit dat bestaande activiteiten in richtlijngebieden in beginsel kunnen worden voortgezet: "Het vaak decennialange bestaande gebruik heeft immers niet in de weg gestaan dat de gebieden zich hebben gekwalificeerd. Dit gaat op voor zowel verkeer, agrarisch gebruik, militair gebruik als wonen en recreatie. Bestaande activiteiten worden niet als een plan of project in de zin van artikel 6.3 van de Habitatrichtlijn (HR) beschouwd. De bestaande activiteiten dienen echter wel te voldoen aan art. 6.2 HR. Dit artikel legt een algemene plicht bij de lidstaat om ervoor te waken dat de kwaliteit van de habitats niet verslechtert en verplicht de lidstaat ervoor te zorgen dat er geen storende factoren optreden voorzover deze een significant effect hebben op de te beschermen waarden. Deze toets is impliciet uitgevoerd. Anders dan door het Overlegorgaan Waddeneilanden wordt gesteld, eist artikel 6.2 HR dus niet dat een toetsing moet plaatsvinden wanneer effecten niet zijn uit te sluiten (dat is immers vrijwel nooit het geval), maar wanneer er sprake is van een verslechtering van de kwaliteit of van significant negatieve effecten. Het kabinet beschikt niet over materiaal waaruit blijkt dat significant negatieve effecten als gevolg van militaire activiteiten optreden, evenmin is dit materiaal door insprekers aangeleverd. Het wel beschikbare materiaal geeft geen aanleiding tot een dergelijke conclusie, integendeel. Op grond van de beschikbare gegevens is geconcludeerd dat de kwaliteit van de habitats niet verslechtert ten gevolge van de militaire activiteiten en dat deze activiteiten evenmin significante verstoringen opleveren. Overigens zijn er voor veel activiteiten al maatregelen getroffen om verstoring en dergelijke zoveel mogelijk tegen te gaan, veelal vastgelegd in vergunningen en convenanten. In die zin wordt al op veel plaatsen gehandeld in de geest van art. 6.2. Tenslotte wijst het kabinet op het voornemen om voor militaire terreinen die binnen richtlijngebieden zijn gelegen beheersplannen op te stellen waarin de relatie tussen de militaire activiteiten en de natuurwaarden wordt vastgelegd.
Het kabinet beschikt over voldoende materiaal inzake de natuurwaarden op militaire terreinen en van grotere gebieden waarbinnen zich militaire terreinen bevinden. Met name kan hier het project "Inventarisatie en monitoring van natuurwaarden op Defensieterreinen" worden genoemd, waarbij de natuurwaarden op de belangrijkste defensieterreinen in beeld worden gebracht en gevolgd, zodat duidelijk wordt hoe deze waarden zich onder het militaire gebruik en het gevoerde beheer ontwikkelen. Of er sprake is van significant negatieve effecten kan dan blijken uit deze monitoring. Deze inventarisatie en monitoring dekken voor wat betreft de Vogelrichtlijn alle kwalificerende soorten, maar (nog) niet alle kwalificerende soorten van de Habitatrichtlijn. Met de monitoring kunnen wel de kwalificerende habitats worden gevolgd. Daarnaast zijn er verschillende andere rapportages waaruit ontwikkelingen kunnen worden gesignaleerd.".
2.8.5. In deel 4 van het SMT-2 is onder meer vermeld: "De oefenbehoefte van de krijgsmacht is uitgangspunt voor de ruimtebehoefte in dit SMT-2.
In Nederland bestaat een behoefte aan de volgende ingerichte oefenterreinen: […], een oefenterrein primair voor compagnieën van de Luchtmobiele Brigade (OLB: Eder- en Ginkelse heide), […].
Sommige militaire terreinen kennen een intensief gebruik. Daar wordt scheiding van functies voorgestaan; het intensieve gebruik valt moeilijk te rijmen met de doelstelling van de ecologische hoofdstructuur. […] Defensie conformeert zich aan de vast te stellen natuurdoelen en neemt een inspanningsverplichting op zich deze doelen te realiseren en te handhaven. […] Voor de COT'n en (d)EOT'n (lees: compagniesoefenterreinen en dubbele eenheidsoefenterreinen) die zich wel kwalificeren als Habitat- en/of Vogelrichtlijngebied (het Stroese Zand en de Eder- en Ginkelse heide) zullen beheersplannen in de zin van deze richtlijnen worden opgesteld.".
2.8.6. In deel 4 van de partiële herziening van het SMT-1 uit 1996 is als beslissing waarvan wijziging alleen via de procedure voor een planologische kernbeslissing tot stand kan komen opgenomen, dat de Eder- en Ginkelse heide tijdelijk wordt bestemd als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade. Uit de (inmiddels vervallen) Wet rechtskracht diverse planologische kernbeslissingen uit 1998 volgt dat de partiële herziening van het SMT-1 tot 30 december 2003 als geldend plan als bedoeld in artikel 2a van de WRO is aangemerkt.
2.8.7. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn) treffen de lidstaten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
2.8.8. Bij zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) voor recht verklaard dat ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied meebrengt dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven op basis van de passende beoordeling van de gevolgen […] voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
Voorts heeft het Hof voor recht verklaard dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
2.8.9. Voor de uitlegging van het begrip "plan of project" in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient blijkens het arrest van het Hof aansluiting te worden gezocht bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (hierna: MER-richtlijn). Onder een project in de zin van deze richtlijn wordt verstaan de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken alsmede andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.
2.8.10. De Eder- en Ginkelse heide is gelegen binnen het gebied van de Veluwe dat bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/305, is aangewezen als speciale beschermingszone (hierna: sbz) als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn). Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn geldt voor deze sbz het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
In de Nota van Toelichting bij het aanwijzingsbesluit van 24 maart 2000 is onder meer vermeld: "In het aangewezen gebied zijn diverse bestaande functies aanwezig, zoals natuur, bewoning, recreatie, militair gebruik, landbouw, waterwinning. […] Voor deze functies geldt dat het huidig gebruik de in het gebied aanwezige vogelkundige waarden niet in de weg heeft gestaan en dus in beginsel, binnen het kader van de vigerende wet- en regelgeving, kan worden voortgezet. Daar waar beheer en regulier onderhoud worden uitgevoerd mede gericht op de instandhouding en ontwikkeling van vogelkundige waarden, heeft dit beheer daaraan een positieve bijdrage geleverd. Een aanwijzing als sbz is derhalve nu geen reden om na aanwijzing anders tegen het zodanig gebruik aan te kijken. Een en ander komt anders te liggen, indien op enig moment mocht blijken dat in (een deel van) de sbz toch een vorm van gebruik bestaat die significant nadelige effecten heeft op de op grond van de Vogelrichtlijn te beschermen vogelkundige waarden. In dat geval is de Nederlandse regering conform het gestelde in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn gehouden passende maatregelen te nemen.".
Over het militaire gebruik wordt in de Nota van Toelichting gesteld: "Naast de buiten de begrenzing gelaten kazerneterreinen, zijn er oefenterreinen met een hoge natuurwaarde. Er wordt gestreefd naar vermindering van het militair gebruik van de Veluwe, zowel naar oppervlakte als naar intensiteit. Kazernes en zo'n tweeduizend hectare oefenterrein zijn afgestoten. Het kabinet heeft besloten de aanwijzing tot compagniesoefenterrein (COT) van de Eder- en Ginkelse heide te laten vervallen. In plaats ervan zijn ze aangewezen als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade (LMB).".
2.8.11. De Eder- en Ginkelse heide maakt verder deel uit van het gebied Veluwe dat op de Nederlandse lijst van Habitatrichtlijngebieden is geplaatst. Bij beschikking van 7 december 2004 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen is het natuurgebied Veluwe geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Zodra een gebied op deze lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.8.12. In opdracht van het ministerie van Defensie is door een aantal onderzoeks- en adviesbureaus en instituten, waaronder LB&P, Bureau voor landschaps-ecologisch onderzoek B.V. als projectleider, onderzoek uitgevoerd, hetgeen heeft geresulteerd in het "Natuur- en geluidsaspectenonderzoek Eder- en Ginkelse Heide" van 13 december 1993.
Hoofddoel van het onderzoek is het beschrijven en voorspellen van de natuur- en geluidseffecten als gevolg van het inrichten en het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide voor respectievelijk door de Luchtmobiele Brigade. Deze effecten zijn in het onderzoek vergeleken met de effecten van het toenmalige gebruik van het oefenterrein. Vanwege de ligging van het terrein binnen de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) en de belangrijke aanwezige waarden op het gebied van natuur, geomorfologie en cultuurhistorie bevat het onderzoek tevens een beschrijving van de situatie die zou ontstaan zonder militair terreingebruik in het gebied met ontwikkeling van de potentiële mogelijkheden in het kader van de EHS. Deze situatie kan dienen als referentie voor de vergelijking van milieueffecten als gevolg van het oefenen van eenheden van de Luchtmobiele Brigade en het toenmalige gebruik in de bestaande situatie. Voor het beschrijven en vergelijken van milieueffecten zijn drie scenario's ontwikkeld, te weten huidig militair gebruik, toekomstig militair gebruik en geen militair gebruik.
In het onderzoeksrapport zijn in hoofdstuk 8 de leemten in kennis weergegeven. Daaruit blijkt dat van de Eder- en Ginkelse heide een - destijds - recente vegetatiekaart beschikbaar is welke in het onderzoek is gebruikt. Daarnaast is voor de Ginkelse heide de verspreiding van een aantal hogere plantensoorten, mossen en korstmossen bekend. Deze laatste gegevens ontbreken voor de Eder heide. Op basis van de genoemde vegetatiekaart en de informatie over abiotische omstandigheden is voor de Eder heide een voor het onderzoek toereikend inzicht verkregen in de aanwezigheid van de aan de vegetatie verbonden natuurwaarden. De verspreiding van diersoorten op de Eder heide is slechts globaal bekend. Alleen voor vogels zijn zeer gedetailleerde gegevens beschikbaar. Wel kan op basis van globale gegevens het belang van specifieke delen van het gebied als leefgebied voor soorten worden aangegeven.
Als conclusie voor de flora en fauna op de Eder- en Ginkelse heide van het inrichten en gebruik voor respectievelijk door de Luchtmobiele Brigade, wordt in het onderzoeksrapport aangegeven dat de effecten op vegetatie en met name de fauna in een aantal gevallen, als gevolg van het ontbreken van toepasbare dosis-effectrelaties, slechts in kwalitatieve zin of onder voorbehoud kunnen worden aangegeven. Het betreft hierbij met name de eventuele effecten als gevolg van geluid, helikopterlandingen, betreding en berijding, en visuele of rustverstoring. Bij het - toekomstige - militaire gebruik nemen de effecten op de vegetatie ten opzichte van het toenmalige gebruik toe als gevolg van graven, (lokaal intensieve) berijding en betreding en mogelijk door helikopterlandingen (downwash: neerwaartse luchtverplaatsing van stijgende en landende helikopters) en toegenomen recreatieve druk. Als gevolg van een extensievere betreding kunnen positieve effecten op de vegetatie optreden. De effecten treden in alle gevallen op lokale schaal op. Het toekomstige militaire gebruik heeft ten opzichte van het huidige gebruik verschillende effecten op de fauna. De effecten op fauna als gevolg van graven, eventuele downwash en betreding nemen toe. Door het verminderde gebruik kunnen negatieve effecten op de fauna als gevolg van aanwezigheid van en activiteiten door mensen en materieel echter afnemen. Het toegenomen gebruik van oefenmunitie en de toename van de recreatieve druk kunnen daarentegen een toename van effecten op de fauna veroorzaken. Deze effecten hebben in alle gevallen een lokaal karakter. Een toekomstige situatie zonder militair gebruik leidt, ten opzichte van het huidige gebruik tot overwegend positieve en/of gelijkblijvende effecten op flora en fauna.
2.8.13. Ingevolge artikel 8 van de Ffw is het verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.
Ingevolge artikel 9 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van de Ffw is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Van de voornoemde verboden kan ingevolge artikel 75, derde lid, van de Ffw ontheffing worden verleend.
Het oordeel van de Afdeling
2.9. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade, zoals neergelegd in de concrete beleidsbeslissing, als een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te worden aangemerkt waarvoor verweerder had dienen te bezien of een passende beoordeling noodzakelijk was. Zoals in 2.8.9. is aangegeven, dient in dat verband aansluiting te worden gezocht bij de MER-richtlijn.
De Afdeling stelt voorop dat onder omstandigheden ook de voortzetting van bestaand gebruik als plan of project in vorenbedoelde zin dient te worden aangemerkt. In de enkele omstandigheid dat de Eder- en Ginkelse heide vóór vaststelling van de concrete beleidsbeslissing al als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade in gebruik was en de concrete beleidsbeslissing erin voorziet dit gebruik te continueren, ziet zij daarom onvoldoende aanleiding om het gebruik als vastgelegd in de concrete beleidsbeslissing niet als plan of project aan te merken.
Vastgesteld wordt dat de rechtskracht aan de tijdelijke aanwijzing tot oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade op 30 december 2003 is vervallen. Het gaat thans om een gebruik dat in tegenstelling tot de voorgaande aanwijzing als definitief is bedoeld, waardoor over een langere periode dan voorheen met gevolgen voor de beschermenswaardige kenmerken van de Veluwe rekening dient te worden gehouden. Voorts is een wijziging in aard en omvang van het gebruik ter plaatse, hoewel niet beoogd, niet in de tekst van de concrete beleidsbeslissing uitgesloten.
Onder deze omstandigheden dient het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein voor en door de Luchtmobiele Brigade, zoals neergelegd in de concrete beleidsbeslissing, te worden aangemerkt als een andere ingreep in natuurlijk milieu of landschap in de zin van de MER-richtlijn. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat het in dit geval daarmee tevens om een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gaat. Verder is niet in geding dat het daarbij niet om een plan of project gaat dat direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het natuurgebied Veluwe.
2.9.1. Gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgt uit het voorgaande dat, behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor het gebied Veluwe, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling moet onderwerpen.
Gelet op het arrest van het Hof moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
Verweerder heeft blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting aan zijn besluit voornoemd onderzoeksrapport uit 1993 ten grondslag gelegd. Niet is gebleken dat nadien nog nadere onderzoeken zijn uitgevoerd naar de gevolgen van het militaire gebruik van de Eder- en Ginkelse heide voor de natuurwaarden van het gebied. In het gedane onderzoek is onder meer een relatie gelegd met de ligging van het oefenterrein in de EHS. Voorts is een vergelijking gemaakt van de toenmalige bestaande situatie, de voorgestane situatie en de situatie zonder militair gebruik. Hieruit kan, zoals appellante terecht stelt, niet worden afgeleid dat is bezien welke gevolgen de aanwijzing van het gebied heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied Veluwe. Daarbij komt dat destijds niet alle gevolgen van het gebruik van de Eder- en Ginkelse heide als oefenterrein konden worden overzien.
Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat verweerder niet op grond van objectieve gegevens heeft beoordeeld of kan worden uitgesloten dat het voornoemde gebruik van de Eder- en Ginkelse heide afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor het gebied Veluwe, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Derhalve kan niet worden vastgesteld of verweerder al dan niet terecht heeft afgezien van het maken van een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.9.2. Voor zover het beroep ziet op de soortenbescherming overweegt de Afdeling het volgende.
De vragen of voor de uitvoering van de concrete beleidsbeslissing een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in de procedure op grond van die wet. Dat doet er niet aan af dat verweerder niet tot vaststelling van de concrete beleidsbeslissing had mogen overgaan, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid daarvan in de weg staat.
Het vorenstaande brengt mee dat, als er een redelijk vermoeden bestaat dat beschermde planten- en diersoorten in het plangebied kunnen voorkomen, in het kader van de vaststelling van de concrete beleidsbeslissing onderzoek dient te zijn gedaan naar de aanwezigheid van deze soorten. Voorts dient, als is vast komen te staan dat in het gebied beschermde soorten voorkomen, aan de hand van onderzoeksgegevens te worden bezien in hoeverre er op voorhand van mag worden uitgegaan dat een ontheffing op grond van de Ffw, indien vereist, kan worden verleend. Bij deze afweging dient verweerder de relevante ontheffingscriteria te betrekken. Uit het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende stukken volgt niet dat verweerder vorenbedoeld onderzoek heeft gedaan dan wel voornoemde afweging heeft gemaakt.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.9.3. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen de concrete beleidsbeslissing voor de Eder- en Ginkelse heide gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Proceskostenveroordeling
2.10. Niet is gebleken van proceskosten aan de zijde van appellante die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd van het beroep kennis te nemen voor zover dat ziet op andere delen van het SMT-2 dan de daarin opgenomen concrete beleidsbeslissing;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Ministerraad tot vaststelling van het SMT-2 voor zover het betreft de concrete beleidsbeslissing: "De Eder- en Ginkelse heide wordt definitief het oefenterrein voor de Luchtmobiele Brigade.";
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Ettekoven w.g. Bechinka
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2006
371.