Uitspraak
200602296/1.
Datum uitspraak: 13 september 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "CSM Suiker BV", gevestigd te Breda,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2005 heeft de gemeenteraad van Breda, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van Breda, het bestemmingsplan "Emer Zuid, partiële herziening 2004/1" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 31 januari 2006, kenmerk 1115911, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 april 2006.
Voor afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van het gemeentebestuur van Breda. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door ir. A.J. Waterlander en bijgestaan door mr. M.J. Faro en mr. A.M. van der Steeg, advocaten te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad van Breda, vertegenwoordigd door drs. J.A.F. Koning, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan dat mede is opgesteld om te voldoen aan artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt van appellante
2.3. Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 4, lid II, onder 9 en artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften.
In artikel 4, lid II, onder 9, leest appellante dat bestaande bouwwerken, niet zijnde gebouwen, die hoger zijn dan 3 meter slechts worden gedoogd. Dit acht appellante in strijd met de rechtszekerheid.
Voorts voorziet het plan ten onrechte niet in het creëren van reële uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden, aangezien de maximale bouwhoogte voor nieuwe bouwwerken, niet zijnde gebouwen, beperkt blijft tot 3 meter. Dit acht appellante in strijd met een goede ruimtelijke ordening, nu de gemeenteraad voor de duur van de planperiode geen andere invulling voor het aan appellante toebehorende terrein voor ogen heeft.
Verweerder heeft in dit verband ten onrechte geoordeeld dat de overige aangedragen argumenten zouden zien op aspecten die op grond van artikel 30 van Pro de WRO niet herzien hoefden te worden. Deze argumenten vormen een nadere onderbouwing van de ingebrachte bedenkingen. Het bestreden besluit is daarom ook in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Verweerder is voorts ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat met dit besluit bij appellante planschade wordt veroorzaakt die voor vergoeding in aanmerking komt. Dit is een aspect dat bij de beoordeling van de economische uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan meegenomen had dienen te worden.
Het bestreden besluit
2.4. Verweerder heeft geen reden gezien deze planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft deze goedgekeurd. Hij heeft daartoe overwogen dat de enige bedenking die appellante had tegen het bestemmingsplan "Emer Zuid" de regeling omtrent de maximale hoogte van bouwwerken, niet zijnde gebouwen, betrof. Aan de op grond van deze bedenking aan de desbetreffende regeling onthouden goedkeuring wordt tegemoetgekomen met het bestemmingsplan "Emer Zuid, partiële herziening 2004/1".
Door appellante is niet aangevoerd dat verhoging van bestaande bouwwerken, niet zijnde gebouwen, met meer dan de op grond van de algemene vrijstellingsbepaling mogelijke 10% binnen afzienbare tijd noodzakelijk zal zijn.
De overige bedenkingen van appellante richten zich op aspecten die op grond van artikel 30 WRO Pro niet hoefden te worden herzien. Deze heeft hij daarom buiten beschouwing gelaten.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Bij besluit van 21 december 2000 heeft de gemeenteraad van Breda het bestemmingsplan "Emer Zuid" vastgesteld. Appellante heeft zowel bij de gemeenteraad als bij verweerder bezwaren geuit tegen de in artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften opgenomen maximale bouwhoogte voor bouwwerken, niet zijnde gebouwen, van 3 meter, aangezien een groot aantal van de op het terrein van appellante reeds aanwezige bouwwerken hoger was dan 3 meter. Voorts zag appellante deze bouwhoogte als een aanzienlijke beperking van haar uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden, omdat zij dan niet de mogelijkheid had deze bouwwerken aan te passen of uit te breiden, dan wel te verplaatsen. Een hoogte van 20 meter achtte zij voor deze bouwwerken noodzakelijk.
2.5.2. In zijn besluit van 4 september 2001 heeft verweerder goedkeuring onthouden aan artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften. De reden hiervoor was dat verweerder het onaanvaardbaar achtte dat bestaande, legaal aanwezige bouwwerken onder het overgangsrecht zouden worden gebracht.
2.5.3. Mede om te voldoen aan artikel 30 WRO Pro heeft de gemeenteraad het plan vastgesteld. Daarmee is aan artikel 4, lid II, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Emer Zuid" een onderdeel 9 toegevoegd, dat luidt: "Indien de bestaande maatvoering afwijkt van hetgeen in lid III is aangegeven mag deze afwijkende maatvoering worden gehandhaafd.". Voorts is artikel 4, lid III, onder 2, opnieuw in de planvoorschriften opgenomen. In dit artikellid is bepaald dat de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op percelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" maximaal 3 meter mag zijn, met uitzondering van terreinafscheidingen en lichtmasten, waarvan de hoogte respectievelijk 2 en 15 meter mag bedragen.
2.5.4. Ingevolge artikel 4, lid III, onder 1, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Emer Zuid" is de voor bedrijfsgebouwen toegestane bouwhoogte op percelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" gesteld op 20 meter voor de zones die zijn aangeduid met "B1", "B3" en "B4". Het bedrijfsterrein van appellante ligt in de zone "B1".
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 23 november 2005, (
200503947/1), bestaat er voor verweerder geen grond aan het plan goedkeuring te onthouden wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening indien en voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan het eerdere besluit omtrent goedkeuring in acht heeft genomen. Dit kan slechts anders zijn indien en voor zover de feiten en omstandigheden sedert dat besluit zodanig zijn gewijzigd dat aan dat besluit geen betekenis meer kan worden toegekend.
200503947/1), bestaat er voor verweerder geen grond aan het plan goedkeuring te onthouden wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening indien en voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan het eerdere besluit omtrent goedkeuring in acht heeft genomen. Dit kan slechts anders zijn indien en voor zover de feiten en omstandigheden sedert dat besluit zodanig zijn gewijzigd dat aan dat besluit geen betekenis meer kan worden toegekend.
2.6.1. Verweerder heeft opgemerkt dat hij voorbij gaat aan een deel van de door appellante aangedragen bedenkingen. Nu deze argumenten een ondersteuning vormen voor het betoog dat aan appellante onvoldoende uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden zijn geboden, was hiervoor geen reden. Het gaat immers niet om bezwaren tegen planvoorschriften die reeds onherroepelijk zijn. Hoewel verweerder deze bedenkingen dus ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten, is in het bestreden besluit genoegzaam ingegaan op de door appellante aangevoerde onderwerpen. Derhalve is er geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit in zoverre.
2.6.2. Over de uitleg van artikel 4, lid II, onder 9 blijkt op verschillende punten onduidelijkheid te bestaan. Volgens mededelingen van de zijde van de gemeenteraad ter zitting is het de bedoeling dat de bestaande installaties op het terrein, die onder het begrip "bouwwerken, geen gebouwen zijnde" vallen, mogen blijven staan en dat eventuele vervanging mogelijk is. Tevens is meegedeeld dat, hoewel het gaat om een conserverend plan, de gemeenteraad van mening is dat het bedrijf mogelijkheden voor aanpassing van de bebouwing moet hebben. Hoever deze mogelijkheden reiken, is niet aangegeven en is ook niet uit de bepaling, in samenhang met art 4, lid III, onder 2, af te leiden. Niet duidelijk is bijvoorbeeld of bij de vervanging van een installatie van dezelfde plaats op het terrein en dezelfde maximale hoogte moet worden uitgegaan, behoudens de afwijkingsmogelijkheid die artikel 9 van Pro de planvoorschriften biedt.
Afgezien van deze onduidelijkheid bij de uitleg laat het begrip "bestaande maatvoering" meer interpretaties toe. Volgens de gemeenteraad en verweerder wordt hiermee de bestaande bebouwing bedoeld. De bepaling kan echter ook zo worden gelezen, dat de maten van bestaande installaties voor nieuwe installaties als maximale maten gelden, maar dat er geen beperking wordt opgelegd aan het aantal installaties en de plaats waar ze op het terrein mogen worden opgericht.
Voorts leidt het gebruik van de term "gehandhaafd" in dit artikellid tot onzekerheid over de status van de aanwezige bouwwerken. Het gebruik van deze term lijkt op een overgangsrechtelijke situatie te duiden. Deze opvatting wordt versterkt door de reactie van de gemeenteraad op de door appellante ingediende zienswijze. In deze reactie is immers gesteld dat bestaande installaties ook met toepassing van artikel 12 van Pro de planvoorschriften, de overgangsbepaling, onder bepaalde voorwaarden geheel of gedeeltelijk kunnen worden vernieuwd. Het onder het overgangsrecht brengen van bestaande, legaal aanwezige bouwwerken was echter juist de reden voor de onthouding van goedkeuring aan artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Emer Zuid".
Ten slotte is in artikel 4, lid II, onder 9, geen peilmoment opgenomen om te kunnen vaststellen op welk moment de bebouwing aanwezig moet zijn om als bestaande bebouwing te kunnen worden aangemerkt.
Vanwege alle hierboven genoemde redenen leidt de redactie van artikel 4, lid II, onder 9, tot rechtsonzekerheid.
2.6.3. Bij het bezwaar van appellante dat het plan ten onrechte niet voorziet in voldoende uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden is aan de orde of de gemeenteraad het eerdere besluit omtrent de gedeeltelijke onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan "Emer Zuid" in acht heeft genomen.
Ook in de procedure die leidde tot dit besluit heeft appellante aangevoerd dat door de beperking van de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, haar onvoldoende uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden worden geboden. Met het onderhavige plan wordt niet tegemoet gekomen aan dit bezwaar van appellante, omdat artikel 4, lid III, onder 2, ongewijzigd opnieuw is opgenomen.
In de eerdere procedure heeft de gemeenteraad meegedeeld dat een adequate regeling zou worden opgenomen. Verder valt uit die eerdere procedure af te leiden dat het college van burgemeester en wethouders meende dat appellante voldoende uitbreidingsmogelijkheden werden geboden, mede vanuit de veronderstelling dat de maximum hoogte voor bouwwerken, geen gebouwen zijnde, was verhoogd tot 20 meter. Gezien ook de hiervoor weergegeven opvatting van de gemeenteraad dat het bedrijf mogelijkheden voor aanpassing van de bebouwing moet hebben, had de gemeenteraad kunnen besluiten tot een andere regeling dan de huidige. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het appellante niet zozeer gaat om een uitbreiding van de installaties, maar vooral om flexibiliteit bij het vernieuwen of op een andere plaats bouwen van installaties. Dit vanwege noodzakelijke aanpassingen aan nieuwe ontwikkelingen en nieuwe technologische eisen. De gemeenteraad acht daarvoor de vrijstellingsprocedure van artikel 19 van Pro de WRO de aangewezen weg. Nu echter vaststaat dat de bedrijfsvoering niet binnen de planperiode zal worden beëindigd en er dus uitbreidings- en ontwikkelingsmogelijkheden behoren te blijven, moet worden geoordeeld dat het beperken van de hoogte van alle bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot 3 meter onvoldoende rekening houdt met de belangen van appellante. Bovendien is het in strijd met een goede ruimtelijke ordening dat het gemeentebestuur de belangen van appellante op dit punt niet bij de totstandkoming van het plan heeft afgewogen, maar deze belangenafweging uitstelt tot een eventuele vrijstellingsprocedure. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat indien een installatie in een gebouw wordt geplaatst, de beperking tot 3 meter niet geldt, nu gebouwen op het bedrijfsterrein een hoogte van 20 meter mogen hebben.
2.6.4. Gelet op het vorenstaande is het plan in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel voor zover het betreft artikel 4, lid II, onder 9, van de planvoorschriften. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Tevens heeft, gelet op het vorenstaande, verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening wat betreft artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 4, lid II, onder 9 en artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften.
2.6.5. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om tevens goedkeuring te onthouden aan de genoemde artikelen.
2.6.6. De beroepsgrond ten aanzien van het niet in aanmerking nemen van eventuele planschade door verweerder behoeft, gelet op het voorgaande, geen behandeling meer.
Proceskosten
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 31 januari 2006, kenmerk 1115911, voor zover het betreft de goedkeuring van artikel 4, lid II, onder 9 en artikel 4, lid III, onder 2, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. genoemde planonderdelen;
IV. bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd;
V. veroordeelt de provincie Noord-Brabant in de bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 678,37 (zegge: zeshonderdachtenzeventig euro en zevenendertig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van haar beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Troost
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2006
234-528.