Uitspraak
200509371/1.
Datum uitspraak: 16 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "NS Railinfrabeheer B.V.", thans Prorail B.V., gevestigd te Utrecht,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3, wonend te [woonplaats],
4. [appellanten sub 4], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Haren,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2005 heeft verweerder op grond van de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 een revisievergunning, als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een emplacement gelegen aan de Felland 1A te Haren. Dit besluit is op 7 oktober 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 10 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, appellanten sub 2 bij brieven van 9 en 16 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op respectievelijk 15 en 17 november 2005, appellant sub 3 bij brief van 14 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2005, en appellanten sub 4 bij brief van 10 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 15 november 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 12 januari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2006, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en [gemchtigde], appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellanten sub 4, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door W.G.J. van Heerde, ambtenaar van de gemeente, en H. Brinkman en L.H.A. Slangen, beiden ambtenaar van de provincie Groningen, zijn verschenen. Appellant sub 3 is niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Verweerder acht het beroep van appellanten sub 2, voor zover het betreft [appellant sub 2], niet-ontvankelijk, omdat [appellant sub 2] geen bedenkingen heeft ingebracht tegen het ontwerp van het besluit en het beroep daarom niet voldoet aan artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder a, (oud) van de Wet milieubeheer.
2.2.1. [appellant sub 2] stelt dat het niet inbrengen van bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit hem redelijkerwijs niet kan worden verweten en het beroep dan ook in zoverre ontvankelijk is op grond van artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder d, (oud) van de Wet milieubeheer. Daartoe voert hij aan dat hij ten onrechte geen niet op naam gestelde kennisgeving heeft ontvangen, zodat hij niet op de hoogte was van de bedenkingenprocedure.
2.2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
In artikel 13.4, aanhef en onder b, (oud) van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, voor zover hier van belang, is bepaald dat van het ontwerp mededeling wordt gedaan door een niet op naam gestelde kennisgeving aan de gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting of het werk liggen, voor zover zodanige kennisgeving kan dienen om het beoogde doel te bereiken.
2.2.3. De Afdeling maakt uit de totstandkominggeschiedenis van artikel 13.4 (oud) van de Wet milieubeheer op dat een niet op naam gestelde kennisgeving moet worden verspreid onder degenen die er redelijkerwijs belang bij kunnen hebben om te weten dat de aanvraag om vergunning is ingediend en dat het voornemen bestaat de vergunning al dan niet te verlenen. Het bevoegd gezag moet daartoe in het concrete geval nagaan tot hoever de directe omgeving zich uitstrekt en aan welke personen dus een dergelijke kennisgeving moet worden toegezonden. De aard van de inrichting is daarbij een essentiële factor.
2.2.4. Onweersproken is dat de woning van [appellant sub 2] op een afstand van meer dan 520 meter van de inrichting ligt. De woning is niet gelegen binnen het gebied dat verweerder als de directe omgeving van de inrichting beschouwt en waarbinnen door verweerder niet op naam gestelde kennisgevingen zijn verspreid. De Afdeling is van oordeel dat verweerder bij het bepalen van de directe omgeving van de inrichting, gezien de aard van de inrichting, geen onjuiste toepassing aan artikel 13.4, aanhef en onder b, (oud) van de Wet milieubeheer heeft gegeven. Verweerder behoefde aan [appellant sub 2] dan ook niet een niet op naam gestelde kennisgeving van het ontwerp van het besluit te doen toekomen.
Het achterwege blijven van die kennisgeving betekent dan ook niet dat [appellant sub 2] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht. Ook overigens is er geen grond voor dit oordeel. Verder is het bepaalde onder b en c, van artikel 20.6, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer hier niet van toepassing. Gezien het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 2, voor zover het [appellant sub 2] betreft, niet-ontvankelijk.
2.3. Voor zover appellanten sub 4 betogen dat ten onrechte de gebruikers van de bebouwde eigendommen gelegen aan de [locatie], te [plaats] niet een niet op naam gestelde kennisgeving hebben ontvangen, overweegt de Afdeling dat de desbetreffende bebouwde eigendommen zijn gelegen op een afstand van meer dan 1000 meter van de inrichting en daarom niet behoren tot de directe omgeving van de inrichting. Verweerder heeft ook in zoverre niet in strijd met artikel 13.4 (oud) van de Wet milieubeheer gehandeld.
Het beroep van appellanten sub 4 treft in zoverre geen doel.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten sub 1 en sub 4 hebben gronden aangevoerd met betrekking tot de reikwijdte van voorschrift B2. In dit verband hebben appellanten sub 4 onder meer betoogd dat het onduidelijk is wanneer het voor de procesvoering strikt noodzakelijk is dat een locomotief tot stilstand wordt gebracht.
2.5.1. Voorschrift B2 van de vergunning bepaalt dat het niet is toegestaan locomotieven, al dan niet met aangekoppelde wagons, binnen een straal van 100 meter van woningen tot stilstand te brengen, tenzij dit voor de procesvoering strikt noodzakelijk is.
2.5.2. Verweerder heeft gesteld dat, naast het overstaan van treinen, binnen een straal van 100 meter van woningen ook rangerende treinen in beginsel niet tot stilstand mogen worden gebracht. Slechts in het geval van een calamiteit kan daarvan worden afgeweken. Van een calamiteit is zijns inziens bijvoorbeeld sprake wanneer het een stilstand betreft om beveiligingstechnische redenen.
In weerwil van hetgeen verweerder kennelijk heeft beoogd, is een dergelijk strikte beperking van de gevallen waarin een locomotief tot stilstand mag worden gebracht, niet in voorschrift B2 van de vergunning neergelegd. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Het beroep van appellante sub 1 en de beroepsgrond van appellanten sub 4 treffen doel.
2.6. Appellant sub 3 stelt dat het (piek)geluid dat door het doorgaand treinverkeer op het baanvak Assen-Groningen, waaronder het treinverkeer naar de inrichting, vanwege in de spoorweg gelegen wissels wordt veroorzaakt, door verweerder ten onrechte niet aan de inrichting is toegerekend.
2.6.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat doorgaand treinverkeer niet aan de inrichting kan worden toegerekend, maar moet worden beoordeeld aan de hand van het Besluit geluidhinder spoorwegen.
2.6.2. Op de geluidemissie van het treinverkeer waarop appellant sub 3 doelt, is het Besluit geluidhinder spoorwegen van toepassing. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat deze geluidemissie niet aan de inrichting behoort te worden toegerekend.
Het beroep van appellant sub 3 treft geen doel.
2.7. Appellanten sub 2 vrezen geluidoverlast vanwege de activiteiten op het terrein van de inrichting. De Afdeling begrijpt dat zij van mening zijn dat verweerder niet tot verlening van de vergunning had mogen overgaan, omdat de geluidbelasting vanwege het industrieterrein waarop de inrichting is gelegen, de gestelde grenswaarde van 50 dB(A) op de zonegrens en ook de voor de woning van [appellanten sub 2], gelegen op het perceel [locatie], vastgestelde hogere geluidgrenswaarde overschrijdt en dat die overschrijding zowel voor als na 1 januari 2010 niet door de bij het bestreden besluit verleende vergunning wordt weggenomen.
Appellanten sub 4 hebben ook bezwaren aangevoerd met betrekking tot de naleefbaarheid van de gestelde geluidgrenswaarden. Zij betogen dat een aantal geluidaspecten niet in het akoestisch onderzoek is meegenomen. Daartoe stellen zij dat de rangeeractiviteiten aan de noordzijde van de spoorwegovergang "Onnerweg" - die huns inziens op het terrein van de inrichting plaatsvinden - ten onrechte niet bij dit onderzoek zijn betrokken.
2.7.1. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de grenswaarden in acht die gelden voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan voortvloeit uit onder meer de artikelen 47 en 53 van de Wet geluidhinder.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen.
Ingevolge artikel 53, eerste lid, van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, stelt de gemeenteraad binnen twee jaar na het tijdstip van in werking treden van dit hoofdstuk voor elk binnen zijn gemeente gelegen terrein dat op dat tijdstip reeds een bestemming heeft, die de mogelijkheid van vestiging van inrichtingen, behorende tot een krachtens artikel 41 aangewezen Pro categorie, insluit, een rond dat terrein gelegen zone vast, waarbuiten de geluidbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Wet geluidhinder kunnen gedeputeerde staten in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen en volgens daarbij te stellen regels, op verzoek van degenen die daartoe bij de maatregel zijn aangewezen en - ingeval de zone door hen wordt vastgesteld - uit eigen beweging, voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidbelasting als bedoeld in artikel 46 een Pro hogere dan de in dat artikel genoemde waarde vaststellen, met dien verstande dat deze waarde 55 dB(A) en voor wat aanwezige of in aanbouw zijnde woningen betreft 60 dB(A) niet te boven mag gaan.
2.7.2. Ingevolge voorschrift B3 van de vergunning mag, voor zover hier van belang, het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor geluid ter hoogte van immissiepunt 6 veroorzaakt door deze inrichting, de in dit voorschrift genoemde grenswaarden van 49, 46 en 48 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode niet overschrijden.
Ingevolge voorschrift B5 van de vergunning dient aan de in voorschrift B3 vastgelegde geluidgrenswaarden uiterlijk 1 januari 2010 te worden voldaan. Tot deze datum mag, voor zover hier van belang, het geluidniveau op immissiepunt 6 de in voorschrift B5 genoemde grenswaarden van 54, 49 en 53 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode niet overschrijden.
Voorschrift B8 van de vergunning bepaalt dat ten aanzien van de te nemen maatregelen ter vermindering van de geluidemissie van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor 1 april 2006 een plan van aanpak dient te worden opgesteld. Hierin dient concreet te worden aangegeven welke maatregelen worden getroffen en binnen welke termijn deze zullen zijn gerealiseerd; daarbij dient expliciet aandacht te worden gegeven aan welke maatregelen op korte termijn kunnen worden gerealiseerd en wat wordt beoogd op langere termijn (tot 1 januari 2010).
2.7.3. Vaststaat dat de inrichting is gelegen op een industrieterrein waar rondom een zone is gelegen waarbuiten de geluidbelasting vanwege dit terrein de waarde van 50 dB(A) etmaalwaarde niet te boven mag gaan. Verweerder heeft voor een aantal woningen hogere waarden voor de geluidbelasting vanwege dit industrieterrein vastgesteld.
2.7.4. Verweerder behoort bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 8.10, tweede lid, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer de zonegrenswaarde en de voor woningen vastgestelde hogere waarden voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein in acht te nemen.
2.7.5. Met het bepaalde in de voorschriften B3 en B5 in samenhang gelezen met voorschrift B8 van de vergunning heeft verweerder appellante sub 1 een termijn gegund waarbinnen door middel van het treffen van geluidbeperkende maatregelen tot een lagere geluidemissie dient te worden gekomen. Gedurende deze periode zal volgens de considerans van het bestreden besluit de bijdrage van de inrichting aan de geluidbelasting vanwege het industrieterrein leiden tot een overschrijding van zowel de zonegrenswaarde van 50 dB(A) als de voor verscheidene woningen vastgestelde hogere waarden voor de geluidbelasting vanwege dit industrieterrein.
Ook nadat op uiterlijk 1 januari 2010 geluidbeperkende maatregelen zijn getroffen, zal volgens de considerans van het bestreden besluit de bijdrage van de inrichting aan de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de zonegrens aan de westzijde van de inrichting de etmaalwaarde van 50 dB(A) met 1 tot 2 dB(A) overschrijden. Eveneens zal deze bijdrage van de inrichting ertoe leiden dat de etmaalwaarde van 55 dB(A) die is vastgesteld voor de woning op het perceel [locatie] die gelegen is aan de westzijde van de inrichting ter hoogte van immissiepunt 6, met 3 dB(A) wordt overschreden.
Verlening van de vergunning is daarom niet in overstemming met de in artikel 53, eerste lid, van de Wet geluidhinder gestelde geluidgrenswaarde en evenmin met de op grond van artikel 47 van Pro deze wet voor de woning op het perceel [locatie] vastgestelde hogere waarde voor de ten hoogst toelaatbare geluidbelasting vanwege het industrieterrein.
2.7.6. Verweerder heeft dit in de considerans van het bestreden besluit onderkend. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege bijzondere omstandigheden van het geval, ondanks het bepaalde in artikel 8.10, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer, toch tot vergunningverlening kan worden overgegaan. Als bijzondere omstandigheden merkt hij het volgende aan. De overschrijding van de in het kader van de Wet geluidhinder gestelde grenswaarden is minimaal. De geluidbelasting vanwege het doorgaand treinverkeer op de binnen de zone gelegen woningen is hoger dan die vanwege de inrichting. De huidige geluidzone is op grond van een achterhaalde berekeningsmethode tot stand gekomen. Thans bestaat er een reëler beeld van de daadwerkelijke geluidbelasting. De maatregelen om te komen tot vermindering van de geluidbelasting zijn daarop afgestemd. Verder zal aan het college van gedeputeerde staten van Groningen worden verzocht de zonering van het industrieterrein op zo'n wijze aan te passen dat deze in overeenstemming is met de ook na 2010 benodigde geluidruimte.
2.7.7. De Afdeling overweegt dat, anders dan verweerder meent, artikel 8.10, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer geen ruimte biedt om al dan niet tijdelijk geluidgrenswaarden, die leiden tot een overschrijding van de zonegrenswaarde en van de voor de woning op het perceel [locatie] vastgestelde hogere geluidgrenswaarde, aan de vergunning te verbinden. Artikel 8.10, tweede lid, (oud) van deze wet bevat de verplichting om de vergunning te weigeren indien verlening niet in overeenstemming is met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, van de Wet milieubeheer door het bevoegde gezag in acht moet worden genomen. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 8.10, tweede lid, (oud), gelezen in samenhang met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van deze wet.
2.8. De beroepen van appellante sub 1, appellanten sub 2, voor zover ontvankelijk, en appellanten sub 4 zijn gegrond. Het beroep van appellant sub 3 is ongegrond. Aangezien het geluidaspect van essentieel belang is voor de vraag of de inrichting in werking kan zijn binnen de grenzen, zoals in de Wet milieubeheer gesteld, dient het gehele bestreden besluit te worden vernietigd.
Gelet hierop behoeft hetgeen overigens nog door appellanten naar voren is gebracht geen bespreking meer.
Gezien het in rechtsoverweging 2.7.7. overwogene is er geen plaats om in te gaan op de verzoeken van appellante sub 1 en verweerder om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten en de voorschriften B3 en B4 van de vergunning zelf voorziend aan te passen.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub1, appellanten sub 2 en appellanten sub 4 te worden veroordeeld. Het door appellanten sub 2 ingediende verzoek tot vergoeding van de kosten voor een door een deskundige uitgebracht rapport komt niet voor inwilliging in aanmerking, aangezien appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het voorliggende beroep geen stukken hebben overgelegd die als een deskundigenrapport kunnen worden aangemerkt. Hun brief van 17 mei 2006 kan niet als zodanig worden beschouwd, nu dit geen verslag is dat door een deskundige is opgesteld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 2, voor zover het betreft [appellant sub 2], niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van appellante sub1, appellanten sub 2, voor zover ontvankelijk, en appellanten sub 4 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haren van 27 september 2005;
IV. verklaart het beroep van appellant sub 3 ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haren tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Haren aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haren tot vergoeding van bij appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 135,60 (zegge: honderdvijfendertig euro en zestig cent); het dient door de gemeente Haren aan appellanten sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haren tot vergoeding van bij appellanten sub 4 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro); het dient door de gemeente Haren aan appellanten sub 4 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Haren aan appellante sub 1, appellanten sub 2 en appellanten sub 4 het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van totaal € 552,00 (zegge: vijfhonderdtweeënvijftig euro), te weten voor appellante sub 1 € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro), appellanten sub 2 € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) en voor appellanten sub 4 € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro), vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Kreveld w.g. Drouen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2006
375.