Uitspraak
200507481/1.
Datum uitspraak: 26 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging van Eigenaren Groestzicht" (hierna: de vereniging), gevestigd te Hilversum,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2005, heeft het college van burgemeester en wethouders van Hilversum het uitwerkingsplan "1e Uitwerkingsplan ex artikel 11 WRO Pro Bestemmingsplan Binnenstad, Verleggen oprit parkeergarage Hilvertshof" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 19 juli 2005, kenmerk 2005-25831, beslist over de goedkeuring van het uitwerkingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 14 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 januari 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door R.W. Groenenberg, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat te Utrecht, en H.J. Oostlander en ir. J.C. Jacobs, namens het college van burgemeester en wethouders van Hilversum, verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader van de Afdeling
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een uitwerkingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), voor zover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij de beslissing over de goedkeuring van een uitwerkingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregelen is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.3. Voor zover appellante stelt dat verweerder bij het bestreden besluit tevens de voor het derde parkeerdek verleende bouwvergunning en de al dan niet noodzakelijke milieuvergunning diende te betrekken, overweegt de Afdeling dat deze vergunningen in het kader van deze procedure niet aan de orde kunnen komen. Deze vergunningen kennen een eigen procedure waarin appellante rechtsmiddelen kan aanwenden. De Afdeling acht hierbij tevens van belang dat blijkens de stukken geen onlosmakelijke samenhang bestaat tussen de verlegging van de oprit en de aanleg van een derde parkeerlaag in de parkeergarage. Deze aanleg kan derhalve onafhankelijk van de verlegging van de oprit plaatsvinden terwijl voorts, indien de aanleg van de derde parkeerlaag geen doorgang vindt dit blijkens de stukken geen gevolgen heeft voor de verlegging van de oprit.
2.4. Ter zitting heeft appellante haar argument dat het uitwerkingsplan niet voldoet aan de toetsingscriteria ingetrokken.
Het uitwerkingsplan
2.5. Het uitwerkingsplan voorziet in de verlegging van de oprit van de parkeergarage van de Veerstraat naar de Groest. Appellante verenigt de eigenaren van het appartementencomplex "Groestzicht" dat ligt op de hoek van de Groest en de Prins Bernhardstraat. Met het verleggen van de oprit van de parkeergarage wordt onder meer beoogd de luchtkwaliteit te verbeteren.
Het standpunt van appellante
2.6. Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het uitwerkingsplan. Hiertoe stelt appellante onder meer dat de verkeersaantrekkende werking van de verlegging van de oprit zal leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit en dat het woongenot van de bewoners aan de Groest zal worden aangetast in verband met geluidsoverlast.
Het standpunt van verweerder
2.7. Verweerder heeft het uitwerkingsplan niet in strijd met de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregels, dan wel met een goede ruimtelijke ordening of anderszins met het recht geacht en heeft daaraan goedkeuring verleend. Volgens verweerder zal het geluidsniveau in de woningen de in het Bouwbesluit 2003 opgenomen norm van 35 dB(A) niet overschrijden. Voorts wordt volgens verweerder voldaan aan de eisen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005).
De vaststelling van de feiten
2.8. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.9. Het appartementencomplex "Groestzicht" bestaat uit 32 appartementen en ligt op de hoek van de Groest en de Prins Bernhardstraat.
2.10. Het uitwerkingsplan is gebaseerd op de in het bestemmingsplan "Binnenstad" opgenomen uitwerkingsplicht. De gronden hebben met het oog op de verplaatsing van de oprit van het parkeerdek van de Hilvertshof daarin de bestemming "Centrumgebied 2, nader uit te werken, Cnu 2".
Volgens de plantoelichting is voor het opnemen van deze uitwerkingsplicht gekozen omdat de bestaande oprit aan de Veerstraat niet meer voldoet. De Veerstraat is te smal om de huidige hoeveelheid verkeer die van en naar de oprit gaat te verwerken en de oprit heeft een negatieve uitstraling in het betreffende deel van de binnenstad. Met de provincie is, in het kader van de procedure rondom het instellen van een binnenring op de Brinkweg afgesproken dat de Veerstraat autoluw zou worden. Het verleggen van de oprit van de Veerstraat naar de Groest brengt volgens de toelichting daarnaast met zich dat de rotonde "Gooilandplein" minder belast gaat worden zodat de Langestraat beter kan doorstromen. De verlegging van de oprit is daardoor een maatregel om de luchtkwaliteit ter plaatse te verbeteren.
De verkeersintensiteit en de daarmee gepaard gaande geluidsbelasting op de Groest en de Prins Bernhardstraat zal door de verplaatsing van de oprit en de te verwachten uitbreiding van de parkeergarage op termijn toenemen. Bij de bouw van de woningen op de hoek van de Groest en de Prins Bernhardstraat is rekening gehouden met de komst van de nieuwe oprit. Volgens de plantoelichting behoeven daarom geen aanvullende gevelmaatregelen te worden getroffen.
2.11. Het gemeentebestuur heeft een aantal onderzoeksrapporten overgelegd inzake de luchtkwaliteit. Dit betreft het onderzoek "Gevolgen voor de luchtkwaliteit door het verleggen van de oprit van garage Hilvertshof" van 12 januari 2005, een aanvulling hierop met dezelfde titel van 14 juni 2005, het onderzoek "Aanpassing garage Hilvertshof, Beoordeling conform Besluit luchtkwaliteit 2005", uitgevoerd door Grontmij van 20 december 2005, opgesteld naar aanleiding van de inwerkingtreding van het Besluit luchtkwaliteit 2005 en een memo "Herberekening luchtkwaliteit verlegging oprit Hilvertshof n.a.v. herziening verkeersdata" van Grontmij gedateerd 13 april 2006.
In het eerste rapport en de aanvulling hierop zijn de concentraties van onder meer NO2 en PM10 berekend. Volgens deze berekeningen vonden in het peiljaar 2003 overschrijdingen plaats van de normen voor deze twee stoffen. Volgens dit rapport worden de normen voor NO2 overschreden doordat het verkeer stagneert op de kruispunten met de Groest en bij de krappe bocht van de oprit en is ook het feit dat de Veerstraat een krappe straat is nadelig voor de concentratie NO2 en PM10. In verband met deze overschrijdingen wordt in het rapport een aantal maatregelen voorgesteld waarvan, naast verkeersmaatregelen, de verplaatsing van de oprit van de Veerstraat naar de Groest er één is. Volgens de berekeningen zal ook in de prognosejaren 2005 en 2010 nog sprake zijn van een overschrijding van de normen voor PM10.
In het tweede rapport zijn aanvullende berekeningen uitgevoerd om een beoordeling in het licht van het Besluit luchtkwaliteit 2005 mogelijk te maken. In dit rapport zijn verschillende mogelijke toekomstvarianten, waaronder het uitsluitend verleggen van de oprit, vergeleken met de autonome ontwikkeling. Volgens dit rapport wordt bij deze vergelijking de jaargemiddelde grenswaarde voor NO2 en de vierentwintig-uurgemiddelde waarde voor PM10 aan de Prins Bernhardstraat zowel in 2005 als in 2010 overschreden. De verlegging van de oprit is hierop niet van invloed. Aan de Groest worden volgens dit rapport op geen enkele plaats de grenswaarden overschreden. Het verleggen van de oprit brengt hier een verbetering met zich. Verder nemen de concentraties luchtverontreiniging langs de Veerstraat als gevolg van de verlegging van de oprit af waardoor de overschrijding van de vierentwintig-uurgemiddelde waarde voor PM10 ter hoogte van de oude oprit wordt opgelost.
In de memo van 13 april 2006 zijn de concentraties herberekend naar aanleiding van een herziening van de verkeersdata. Volgens het gemeentebestuur waren de eerder gebruikte verkeersintensiteiten op onderdelen onjuist. In het rapport staat vermeld dat als gevolg van de verplaatsing van de oprit in enkele straten een verdergaande normoverschrijding optreedt, terwijl in andere straten als gevolg van de verplaatsing een verbetering van de luchtkwaliteit optreedt.
Verder zijn in het rapport gegevens opgenomen over de toe- en afnamen gerelateerd aan de weglengte.
In de rapporten is uitgegaan van een bepaald gebied bestaande uit straten in de directe omgeving van de parkeergarage, waarvoor de verplaatsing van de oprit negatieve dan wel positieve gevolgen kan hebben (verder: het invloedsgebied).
2.12. Het gemeentebestuur heeft voorts het rapport "Akoestische gevolgen verleggen oprit Hilvertshof" van 18 december 2003 overgelegd. Volgens het rapport is geen sprake van een reconstructie in de zin van de Wet geluidhinder en is het treffen van aanvullende maatregelen niet nodig.
2.12.1. Uit artikel 37 van Pro het Blk 2005 volgt dat het Blk 2005 op dit geschil van toepassing is.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
2.13. Ingevolge artikel 15, eerste lid, onder b, van het Blk 2005 geldt voor stikstofdioxide (NO2) een grenswaarde van 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010, en een grenswaarde van 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Blk 2005 geldt voor zwevende deeltjes (PM10) een grenswaarde van 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en een grenswaarde van 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie.
Het oordeel van de Afdeling
2.14. Voorop staat dat uitsluitend de aanvaardbaarheid van de goedkeuring van het uitwerkingsplan en hetgeen daarin mogelijk wordt gemaakt aan de orde is. Wat betreft de geluidhinder is van belang dat bij de bouw in 1992 van het appartementencomplex "Groestzicht" reeds rekening is gehouden met de komst van de oprit en de daarmee gepaard gaande toename van het verkeer. Onweersproken is dat de woningen in het complex "Groestzicht" voldoen aan de geluidsnormen. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat ten opzichte van de geluidssituatie waarvan in het bestemmingsplan "Binnenstad" is uitgegaan en van hetgeen door het plan maximaal mogelijk wordt gemaakt, zich ten gevolge van het uitwerkingsplan een verslechtering voordoet. Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geluidsbelasting ter hoogte van de woningen van appellante als gevolg van de verlegging van de oprit niet in de weg staat aan de aanvaardbaarheid van het plan.
2.15. Vaststaat dat zich zowel in de autonome ontwikkeling als in de situatie na verlegging van de oprit op een aantal plaatsen binnen het invloedsgebied overschrijdingen voordoen van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie NO2 respectievelijk de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10). Derhalve worden de in artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 genoemde grenswaarden overschreden.
Het standpunt van de gemeenteraad dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 omdat de concentraties in het invloedsgebied als geheel niet toenemen, kan niet worden gevolgd. Dit standpunt is gebaseerd op de onjuiste opvatting dat voor het bepalen of de concentratie van de betreffende stof verbetert of ten minste gelijk blijft een toename van deze concentratie in het ene deel van het invloedsgebied kan worden weggestreept tegen een afname van de concentratie elders binnen het invloedsgebied. Nu in dit geval een aantal straten is betrokken waar een situatie waarin de grenswaarde al wordt overschreden verder wordt belast en de bestaande overschrijding van de norm derhalve groter wordt, wordt reeds daarom niet voldaan aan artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005.
Voor een beoordeling of zich een situatie voordoet als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 is het volgende van belang. In het memo van 13 april 2006 zijn de toe- en afnames van concentraties gerelateerd aan de lengte van de wegvakken waar deze zich voordoen en is de uitkomst daarvan gesaldeerd. Hierbij zijn verslechteringen van situaties waarin de norm reeds wordt overschreden gesaldeerd met verbeteringen van situaties waarin al aan de norm wordt voldaan. Naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke wijze van salderen niet in overeenstemming met het doel en strekking van het Besluit luchtkwaliteit 2005 in het algemeen en artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 in het bijzonder. Centraal staat hierbij dat in Nederland aan de gestelde grenswaarden wordt voldaan. Het verminderen van de concentratie verontreinigende stoffen op een plaats waar reeds aan de grenswaarde wordt voldaan als saldering van verhoging van de concentratie op een plaats waar de grenswaarde reeds wordt overschreden voldoet niet aan deze centrale doelstelling.
2.16. Gelet op het voorgaande is het besluit genomen in strijd met de bij de voorbereiding in acht te nemen zorgvuldigheid.
Het beroep is gegrond en het besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
2.17. Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van appellante.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 19 juli 2005, 2005-25831;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 51,81 (zegge: éénenvijftig euro en éénentachtig cent); het dient door de provincie Noord-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 juli 2006
317.