Uitspraak
200600217/1.
Datum uitspraak: 19 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2005 heeft de gemeenteraad van Dalfsen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 12 april 2005, het bestemmingsplan "De Gerner Marke" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 29 november 2005, kenmerk RWB/2005/1648, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief van 5 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 9 januari 2006, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij brief van 19 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 30 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek is een reactie op het beroepschrift ontvangen van de gemeenteraad van Dalfsen. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad van Dalfsen, van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [partij], die als partij tot het geding is toegelaten. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2006, waar [appellante sub 1] in persoon, [appellant sub 2A] in persoon, tevens als vertegenwoordiger van [appellant sub 2B], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Haan, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van Dalfsen, vertegenwoordigd door A.C.D. Spies, ambtenaar van de gemeente, en [partij].
2. Overwegingen
Ter zitting van 1 juni 2006 heeft [appellant sub 2A], mede namens [appellant sub 2B], de beroepsgrond, dat een deugdelijke financiële onderbouwing in het licht van de uitvoerbaarheid van het plan ontbreekt, ingetrokken.
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.3. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben in hun beroepschrift gesteld dat het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden" aan het Slingerlaantje, kadastraal bekend gemeente Dalfsen, sectie […], no. [X] (hierna: het perceel [partij]) ten onrechte na de inspraakprocedure aan het plan is toegevoegd.
2.3.1. De Afdeling overweegt dat er geen wettelijke beletselen zijn voor de gemeenteraad om bij het in procedure brengen van het ontwerpplan af te wijken van het voorontwerp dat aan de inspraak onderworpen is geweest. Hierbij acht zij van belang dat een ieder zijn zienswijze omtrent het ontwerp bij de gemeenteraad kenbaar kan maken. Dit neemt niet weg dat, indien de afwijkingen ten opzichte van het voorontwerp, naar aard en omvang zodanig zijn dat een geheel ander plan is ontstaan, zulks aanleiding kan zijn de wettelijke procedure opnieuw een aanvang te laten nemen. Een dergelijke situatie doet zich in dit geval niet voor.
Inhoudelijke aspecten
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden" betreffende het perceel [partij].
Ten onrechte is naar de stelling van appellanten voor de inpassing van dit perceel geen ruimtelijke en stedenbouwkundige onderbouwing gegeven, terwijl het onlosmakelijk deel uitmaakt van het bestemmingsplan "De Gerner Es 1972". Voorts is van een goede inpassing van het perceel [partij] in de bebouwingsstructuur geen sprake, omdat de omvang van het bouwvlak op het perceel aanmerkelijk groter is dan de woningen op de omliggende percelen. Ook heeft verweerder met de gemeenteraad onvoldoende gemotiveerd dat van een harmonieuze overgang sprake is.
Verder wijzen appellanten erop dat in het verleden gelijksoortige verzoeken om percelen te splitsen herhaaldelijk zijn afgewezen in verband met de ruimtelijke kenmerken van het woongebied en het daarop afgestemde beleid dat een verdere verdichting van het woongebied als onaanvaardbaar wordt beschouwd. Voorts is het algemeen belang niet gediend met het feit dat de gemeente over gronden beschikt die zij anders niet zou kunnen verkrijgen.
Ook is aan de bestemming ten onrechte een contractuele verplichting van de gemeente ten grondslag gelegd, waardoor aan de belangen van omwonenden is voorbijgegaan. Bovendien is aan het perceel [partij] een groter bouwvlak toegekend dan waartoe de gemeente op grond van de koopovereenkomst met de betrokkene een inspanningsverplichting had.
2.4.1. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben voorts bezwaar tegen het toegelaten gebruik van de voorziene woning ten behoeve van een aan-huis-verbonden beroep. De ontsluiting op de zandweg is naar hun stelling niet geschikt voor gemotoriseerd verkeer.
Tevens achten zij de vrijstellingsbepalingen in artikel 3.4.1, aanhef en onder c, e en f, van de planvoorschriften niet aanvaardbaar, nu met toepassing daarvan een goothoogte van zes meter, een oppervlakte van 80 m² voor aan-, uit- en bijgebouwen en een afstand van nul meter van de woning tot de perceelsgrens op het perceel [partij] kan worden toegestaan.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft geen aanleiding gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan goedgekeurd.
Hij stelt dat het beleid van de gemeente met betrekking tot het splitsen van kavels niet ter beoordeling van verweerder staat. Voorts heeft de gemeenteraad wel degelijk een ruimtelijke onderbouwing gegeven voor de toegevoegde bouwmogelijkheid op het perceel [partij]. Gelet op de stedenbouwkundige structuur van de omgeving acht hij de bestemming van het perceel aanvaardbaar. De situering en omvang van het bouwvlak sluiten naar zijn stelling aan bij het bestemmingsplan "De Gernes Es 1972", waarin zelfs grotere bouwvlakken dan het onderhavige zijn opgenomen. Daarnaast vormt het bosperceel ten westen van het perceel [partij] een forse groene buffer.
2.5.1. Het toestaan van een aan-huis-verbonden beroep acht verweerder gebruikelijk. Hij merkt op dat de uitoefening van een dergelijk beroep ondergeschikt is aan de woonfunctie en nagenoeg geen impact heeft op de omgeving en de verkeersbewegingen ter plaatse.
Voorts acht verweerder de vrijstellingsbevoegdheden in het plan aanvaardbaar, omdat de voorwaarden voor toepassing ervan naar zijn stelling voldoende waarborgen bieden voor het behoud van het groene karakter van de wijk en ter voorkoming van hinder voor omwonenden.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Het plan voorziet hoofdzakelijk in de bouw van de nieuwe woonwijk "De Gerner Marke" in de kern Dalfsen. Het plangebied is gelegen ten oosten van de rondweg (Koesteeg) tussen De Gerner Es aan de noordzijde en de Kampmansweg aan de zuidzijde. Het perceel [partij] ligt op een afstand van ongeveer 5 meter ten oosten van de rand van de nieuwe woonwijk.
2.6.2. Blijkens de plankaart is aan het perceel [partij] de bestemming "Woondoeleinden" toegekend.
Ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften zijn de gronden aangewezen voor "Woondoeleinden" bestemd voor woonhuizen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep, met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven (…).
Ingevolge artikel 3.2.1, sub f, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, bedraagt de afstand van een woonhuis of een woningblok tot de zijdelingse perceelsgrens ten minste drie meter.
Ingevolge artikel 3.2.2 van de planvoorschriften gelden voor aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen de volgende bepalingen: (…)
b de gezamenlijke oppervlakte van de aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen bij een hoofdgebouw mag niet meer bedragen dan:
- 50 m², bij een in een rij aaneengebouwd woonhuis (rijenwoning)
- 70 m², bij vrijstaand en halfvrijstaand woonhuis;
met inachtneming van de volgende bepalingen:
1 de gezamenlijke oppervlakte van aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 50% van de oppervlakte van het achter de voorgevel van het woonhuis en het verlengde daarvan gelegen bouwperceel; (…)
d aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen mogen in de perceelsgrens gebouwd worden (…), in welk geval voor aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen een afstand van ten minste drie meter tot de zijdelingse perceelsgrens in acht wordt genomen; (…)
2.6.3. Ingevolge artikel 3.4.1 van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in :
c lid 3.2.1, sub d, ten behoeve van een verhoging van de goothoogte van ten hoogste 50% van een hoofdgebouw tot ten hoogste 6 meter.
e lid 3.2.2, sub b, voor vermeerdering van de toegestane oppervlakte en toestaan dat deze ten behoeve van een aan-huis-verbonden beroep wordt vergroot, met dien verstande dat:
1 de gezamenlijke oppervlakte van de aan-,uit-, en bijgebouwen ten hoogste 80 m² bedraagt, mits deze gezamenlijke oppervlakte niet meer bedraagt dan 50% van het achter de voorgevel van het woonhuis en het verlengde daarvan gelegen bouwperceel;
2 de belangen van eigenaren en/of gebruikers van de aangrenzende percelen niet onevenredig worden geschaad.
f lid 3.2.2 sub d, voor vermindering van de voorgeschreven afstand tot 0 meter.
Ingevolge artikel 3.4.2 van de planvoorschriften worden de in lid 3.4.1 genoemde vrijstellingen slechts verleend, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
a het straat- en bebouwingsbeeld;
b woonsituatie;
c de verkeersveiligheid;
d de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken:
alsmede de ruimtelijke en/of stedenbouwkundige inpasbaarheid is aangetoond.
2.6.4. In het besluit tot vaststelling van het plan wijst de gemeenteraad er op dat tussen de woningen en bouwvlakken langs het Slingerlaantje en De Gerner Es zeer verschillende afstanden worden aangehouden. Het bouwvlak op het perceel [partij] heeft een afmeting van 20 bij 25 meter en is mede naar aanleiding van de zienswijzen verlegd naar een afstand van 20 meter tot de woning Slingerlaantje 13. In het bestemmingsplan "De Gerner Es 1972" zijn bouwvlakken van 30 bij 30 meter toegekend. Mitsdien wordt goed aangesloten op dat bestemmingsplan, aldus de gemeenteraad.
2.6.5. Tussen de gemeente Dalfsen als koper en [partij] als verkoper is in 2004 een koopovereenkomst gesloten, waarin tevens in artikel 10 de gemeente Dalfsen de inspanningsverplichting op zich neemt om jegens [partij] al het mogelijke te doen om een bouwkavel (voor de bouw van een woning) te realiseren op dat gedeelte van het perceel, kadastraal bekend als gemeente Dalfsen, sectie […], nummer [Y] (eigendom [partij]) (…).
2.6.6. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Voor zover het beroep is gericht tegen het opnemen van het perceel [partij] in het onderhavige plan, wordt het beroep geacht te zijn gericht tegen de begrenzing van het plan en overweegt de Afdeling hieromtrent als volgt. Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening komt de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.
Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, alsmede het gegeven dat het perceel [partij] op een korte afstand van de nieuwe woonwijk is gelegen en op dit perceel eveneens is voorzien in de bouw van een nieuwe woning, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hij deze ook overigens terecht heeft goedgekeurd.
2.7.1. In de stukken en tijdens het verhandelde ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de toegekende bouwkavel op het perceel [partij], gezien de ruimtelijke kernmerken van de omgeving, aanvaardbaar is. Daarbij heeft hij tevens verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing van het plan door de gemeenteraad in de beantwoording van de ingediende zienswijzen. Gezien hetgeen verweerder en de gemeenteraad hebben aangevoerd, zoals hiervoor overwogen in 2.5. en 2.6.4., acht de Afdeling het standpunt van appellanten, dat een ruimtelijke onderbouwing van het plandeel betreffende het perceel [partij] ontbreekt, niet juist.
Voorts kan de aanleiding voor het opnemen van het perceel [partij] in het plan, gelegen in een daartoe gesloten overeenkomst, op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat een ruimtelijke onderbouwing van het plandeel ontbreekt, nu verweerder en de gemeenteraad reeds blijkens het bovengenoemde niet slechts die overeenkomst aan de bestemming van het perceel en de omvang van het bouwvlak ten grondslag hebben gelegd.
2.7.2. Ten aanzien van de stelling van appellanten dat van een goede inpassing van het perceel in de omgeving geen sprake is, overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op de omvang van het perceel [partij] en het bouwvlak daarop en de omvang van de omliggende percelen en de afmetingen van de bouwvlakken daarop, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het perceel [partij] goed kan worden ingepast in de bestaande bebouwingsstructuur. Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een harmonieuze overgang, nu het perceel [partij] slechts op 5 meter ligt van de nieuw te bouwen woonwijk, die een dichtere bebouwingsstructuur kent dan de percelen van het bestemmingsplan "De Gerner Es 1972". Tenslotte kan het feit dat het plandeel voorheen was ondergebracht in een ander bestemmingsplan op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing voor het opnemen van het perceel onvoldoende is.
2.7.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten aanzien van het perceel [partij] sprake is van een splitsing van het oorspronkelijke perceel, waarna op het afgesplitste deel door het toekennen van een woonbestemming en een bouwvlak een woning kan worden gebouwd. Verder is ter zitting namens de gemeenteraad gesteld dat het beleid voor de wijk De Gerner Es is gericht op het handhaven van de ruimte en openheid in deze wijk en dat met de kavelsplitsing van het perceel [partij] een uitzondering is gemaakt op dit onverkort geldende beleid. Voorts is niet bestreden dat ten behoeve van [partij] in planologische kavelsplitsing is voorzien in ruil voor gronden van [partij] die de gemeente Dalfsen nodig heeft voor het realiseren de voorziene woonwijk De Gerner Marke. De in 2.6.5. genoemde overeenkomst bevat een inspanningsverplichting. In de daarop volgende procedures vindt een verdere afweging en onderbouwing plaats. Met het oog daarop dwingt de omstandigheid dat de inspanningsverplichting is aangegaan en als basis heeft gediend voor het plandeel betreffende het perceel [partij] op zichzelf niet tot de conclusie dat de gemeenteraad heeft gehandeld met vooringenomenheid in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Awb.
Nu de inspanningsverplichting echter leidt tot een afwijking van het geldende anti-verdichtingsbeleid, was het aan verweerder hieromtrent gericht onderzoek te doen teneinde ook de schijn van vooringenomenheid weg te nemen. In dit geval rustte naar het oordeel van de Afdeling op verweerder de taak om nader te onderzoeken of en in welke mate aan de vaststelling van het plandeel betreffende het perceel [partij] niet-planologische argumenten ten grondslag hebben gelegen en of dit consequenties heeft voor de vraag of het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Nu verweerder zich echter in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het beleid van de gemeente met betrekking tot het splitsen van kavels niet tot zijn beoordeling staat, is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit ten aanzien van het perceel [partij] wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd.
2.7.4. Wat betreft de bezwaren van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] tegen het toegelaten gebruik van de woning op het perceel [partij] ten behoeve van een aan-huis-verbonden beroep, overweegt de Afdeling dat ingevolge de planvoorschriften deze functie ondergeschikt dient te zijn aan de woonfunctie, nu het alleen in combinatie met de woonfunctie kan worden uitgeoefend. Verweerder behoefde mitsdien geen onaanvaardbare toename van het aantal verkeersbewegingen ter plaatse te verwachten en heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de omgeving.
2.7.5. Ten aanzien van de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bestreden vrijstellingsbepalingen in het plan, overweegt de Afdeling nog het volgende.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2001, no. E01.98.0533 (BR 2001, p. 875), wordt blijkens de wetsgeschiedenis met dit artikel beoogd het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken.
Nu met toepassing van de vrijstellingsbepaling van artikel 3.4.1, aanhef en onder c, van de planvoorschriften een verdubbeling van de toegestane goothoogte van 3 naar 6 meter kan worden toegestaan, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd dat ten aanzien van het perceel [partij] een dergelijke verhoging van de goothoogte een afwijking van ondergeschikte aard is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat blijkens het verhandelde ter zitting meerdere woningen van de wijk De Gerner Es in de directe nabijheid van het perceel [partij]l slechts uit één bouwlaag bestaan. Het besluit berust in zoverre op een ondeugdelijke motivering en dient in zoverre tevens wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
Ten aanzien van de overige bestreden vrijstellingsbevoegdheden in de planvoorschriften, overweegt de Afdeling dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze bevoegdheden planologisch aanvaardbaar zijn, nu blijkens de planvoorschriften de vrijstellingen slechts worden verleend na een nadere ruimtelijke afweging.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 29 november 2005, RWB/2005/1648, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel betreffende het perceel [partij];
III. gelast dat provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellante sub 1] en € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Rop, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Rop
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
270-516.