Uitspraak
200507938/1.
Datum uitspraak: 12 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/409 van de rechtbank
Zwolle-Lelystad van 3 augustus 2005 in het geding tussen:
1. [wederpartij sub 1],
2. [wederpartij sub 2],
3. [wederpartij sub 3],
4. [wederpartij sub 4],
5. [wederpartij sub 5],
6. [wederpartij sub 6],
7. [wederpartij sub 7],
8. [wederpartij sub 8],
allen wonend te [woonplaats],
en
de minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2004 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van appellante om verlening van een vergunning voor het vernieuwen van oeverbescherming in de Koeluchterhank, aan de linkeroever van de IJssel, door middel van het verwijderen van een houten damwand en perkoenpalen en het plaatsen van een stalen damwandconstructie en twee meerpalen, ingewilligd.
Bij besluit van 16 februari 2005 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 augustus 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 12 januari 2006 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
Belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen.
Bij brief van 3 januari 2006 heeft [wederpartij sub 1] een reactie ingediend.
Bij brief van 14 april 2006 hebben [wederpartij sub 3] en [wederpartij sub 4] een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2006, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.E. van der Voort-Cleyndert, mr. J.A.M. Sprinkhuizen, en mr. ing. N.H. Huntelaar, ambtenaren bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [wederpartij sub 1], bijgestaan door mr. M.C. Spil, advocaat te Arnhem, en [wederpartij sub 3].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: de Wbr) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder waterstaatswerken verstaan: bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wbr is het verboden om zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
2.1.1. De 'Beleidslijn ruimte voor de rivier april 1997' (Stcrt. 1997, nr. 87) (hierna: de beleidslijn) behelst rijksbeleid en wordt onder meer gehanteerd bij vergunningverlening als bedoeld in artikel 2 van de Wbr. De beleidslijn is van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren.
De 'hoofdlijn' houdt in dat in het winterbed van de grote rivieren ingrepen worden getoetst, die zouden kunnen leiden tot waterstandverhoging in de huidige situatie en/of, feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of; potentiële schade bij hoogwater.
Het zal bij de toepassing van deze beleidslijn doorgaans gaan om ingrepen die een ophoging, bouwwerk of ander obstakel met zich meebrengen.
Voor nieuwe ingrepen die tot bovengenoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (vermeld in paragraaf 'Ja-mits') en overige activiteiten (vermeld in paragraaf 'Nee-tenzij').
2.1.2. Blijkens hoofdstuk IX van de Toelichting op de beleidslijn (hierna: de Toelichting), voor zover thans van belang, worden bestaande bebouwing en bedrijvigheid gerespecteerd en vallen deze buiten de beleidslijn. Uitbreiding van bestaande bebouwing valt niet onder de beleidslijn indien het gaat om kleine aanpassingen van bestaande bebouwing die vallen onder de kruimelgevallen als bedoeld in artikel 18a Wet op de Ruimtelijke Ordening, artikel 21 Besluit Ruimtelijke Ordening, bouwwerken als bedoeld in het Besluit meldingplichtige bouwwerken, alsmede om kleine ingrepen in de morfologie (ophogingen) gerelateerd aan bestaande activiteiten. Het gaat hier om zaken als schuurtjes, straatmeubilair en erfafscheidingen. Overige uitbreiding van bestaande bebouwing en bedrijvigheid (inclusief herbouw met voortzetting van de bestaande activiteit) valt wel onder toetsing aan de beleidslijn.
2.2. Bij besluit van 16 februari 2005 heeft de minister, onder ongegrondverklaring van het gemaakte bezwaar, zijn standpunt gehandhaafd dat aan appellante een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wbr wordt verleend voor het vernieuwen van oeverbescherming in de Koeluchterhank, in het rivierbed aan de linkeroever van de IJssel, door middel van het verwijderen van een houten damwand en perkoenpalen en het plaatsen van een stalen damwandconstructie en twee meerpalen.
2.3. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigd.
2.4. Appellante klaagt dat de rechtbank de indieners van het beroepschrift ten onrechte heeft aangemerkt als belanghebbenden, als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. Appellante klaagt dat een aantal indieners van het beroepschrift vanuit hun woning geen uitzicht hebben op de damwand en de meerpalen. Verder is de damwand, zodra de bouw ervan is voltooid en de grond daarachter is aangevuld, voor geen van de indieners langer zichtbaar.
2.4.1. Dat betoog slaagt niet. De indieners van het beroepschrift wonen aan het rivierbed en zijn als belanghebbenden bij ontwikkelingen met betrekking tot het rivierbed ter plaatse aan te merken. Gelet op de situering van hun percelen en woningen op een afstand van minder dan 80 meter ten opzichte van de damwand en de meerpalen, hebben zij een rechtstreeks belang bij het besluit tot vergunningverlening. Dat zij vanuit hun woning, na voltooiing van de werkzaamheden, geen zicht zullen hebben op de damwand, maakt dat niet anders. De rechtbank heeft hen terecht als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb aangemerkt.
2.5. Appellante klaagt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag betrekking heeft op 'bestaande bebouwing' dan wel 'uitbreiding van bestaande bebouwing' als bedoeld in hoofdstuk IX van de Toelichting, zodat de minister zich in het besluit van 16 februari 2005 terecht op het standpunt heeft gesteld dat toetsing aan de beleidslijn derhalve niet aan de orde is.
2.5.1. Dat betoog slaagt evenmin. Anders dan appellante kennelijk betoogt, ziet de aanvraag niet op 'bestaande bebouwing' dan wel 'uitbreiding van bestaande bebouwing', als bedoeld in artikel IX van de Toelichting, nu de aanvraag ziet op de oprichting van een nieuwe damwand en nieuwe meerpalen, waarbij de bestaande 'bebouwing' (houten damwand en perkoenpalen) wordt verwijderd. De rechtbank heeft reeds daarom terecht overwogen dat de minister zich in het bestreden besluit niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de oprichting van een damwand en twee meerpalen is aan te merken als 'morfologisch' dan wel als een 'kruimelgeval' of een 'kleine ingreep', als bedoeld in hoofdstuk IX van de Toelichting op de beleidslijn.
2.6. Appellante betoogt subsidiair dat de rechtbank heeft miskend dat toetsing aan de beleidslijn evenmin aan de orde is, omdat de plaatsing van de nieuwe damwand en meerpalen niet tot één van de in de hoofdlijn van de beleidslijn genoemde effecten zal leiden. Appellante wijst daartoe op de verklaringen van de staatssecretaris ter zitting bij de rechtbank dat de damwand noch de meerpalen stroombelemmerend zijn en geen invloed hebben op de waterstand. Gelet hierop heeft de rechtbank, aldus appellante, ten onrechte nagelaten om het door haar geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
2.6.1. In zijn brief van 12 januari 2006 heeft de staatssecretaris bevestigd dat de ingrepen geen voor de rivier negatieve effecten opleveren, als bedoeld in de hoofdlijn van de beleidslijn. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het effect op de waterstand van de nieuwe damwand, voor zover deze hoger is uitgevoerd dan de oude damwand, en het effect van de nieuwe meerpalen, voor zover deze groter zijn dan de voorheen aanwezige meerpalen, dermate minimaal zijn, dat deze met de beschikbare berekeningsmodellen niet te berekenen zijn. Het effect op de waterstand wordt daarom op nul gesteld.
2.6.2. [wederpartij sub 1] heeft in zijn reactie van 3 januari 2006, voor zover thans van belang, opgemerkt dat onderzoek naar de mogelijke effecten van de ingrepen op de waterstandverhoging ontbreekt. Voorts wijst [wederpartij sub 1] op de hoofdlijn van de beleidslijn, waarin staat vermeld dat ook ingrepen die 'zouden kunnen leiden' tot waterstandverhoging, aan de beleidslijn moeten worden getoetst.
2.6.3. Het ontbreken van een deugdelijke motivering in het besluit van 16 februari 2005 kan niet worden aangemerkt als een vormvoorschrift, als bedoeld in artikel 6:22 van de Awb, op grond waarvan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt, ondanks schending daarvan, in stand kan worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet in hun belangen zijn geschaad. Het gebrek kon ook niet ter zitting bij de rechtbank worden hersteld. Het betoog slaagt derhalve niet.
2.6.4. Voor zover het betoog aldus moet worden begrepen, dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het bij haar vernietigde besluit in stand te laten, slaagt dat evenmin, reeds nu onderzoek naar de mogelijke effecten van de ingrepen op de waterstandverhoging ontbreekt.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
344.