Uitspraak
200506849/1.
Datum uitspraak: 12 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Instituut voor Koptisch Orthodoxe Studie en Cultuur", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2004 heeft de raad van de gemeente Amsterdam (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van appellante om opneming van twee Koptische basisscholen in het Plan van scholen basisonderwijs 2005-2007 afgewezen.
Bij besluit van 24 juni 2005 heeft verweerder (hierna: de minister) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 september 2005.
Bij brief van 3 oktober 2005 heeft de minister een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 november 2005 heeft de gemeenteraad een reactie ingediend.
Bij brief van 13 januari 2006 heeft appellante nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen gezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A. van der Meer, werkzaam bij het agentschap Centrale Financiën Instellingen van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. M.C.D. van der Herberg en drs. A. Brugman.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), voorzover thans van belang, kan de bekostiging van een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voor zover thans van belang, stelt de gemeenteraad het plan van nieuwe scholen elk jaar voor 1 augustus vast.
Ingevolge artikel 76, eerste lid, van de WPO moet een verzoek om opneming in het plan van een bijzondere school voor 1 februari van het jaar van vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel, voor zover thans van belang, vermeldt het verzoek de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat het vergezeld van een prognose, die gegevens bevat over het belangstellingspercentage. Indien het een school betreft waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven, wordt in de prognose uitgegaan van het belangstellingpercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente. Indien het een school betreft van een richting waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is, wordt in de prognose uitgegaan van het belangstellingspercentage voor de scholen van die richting binnen de gemeente.
Ingevolge artikel 78 van Pro de WPO, voor zover thans van belang, worden bij de berekening van het aantal leerlingen dat een bijzondere school zal bezoeken, niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
2.2. De minister heeft bij besluit van 24 juni 2005 het administratieve beroep van appellante tegen het besluit van 7 juli 2004 van de gemeenteraad ongegrond verklaard, omdat volgens hem geen sprake is van een eigen richting en de twee door appellante gewenste Koptische basisscholen derhalve niet in het plan van scholen kunnen worden opgenomen. Ten behoeve van deze toetsing heeft de minister advies ingewonnen van de Onderwijsraad, het door die raad uitgebrachte advies van 17 maart 2005 overgenomen en dat ten grondslag gelegd aan zijn besluit.
2.3. Appellante betoogt in beroep dat de minister ten onrechte het onderwijs dat zij wil verstrekken niet als een richting als bedoeld in artikel 76, tweede lid, van de WPO heeft aangemerkt. Zij acht dit een ongeoorloofde inbreuk op het grondrecht op vrijheid van onderwijs, neergelegd in artikel 23 van Pro de Grondwet. Verder voert zij in dat verband aan dat het advies van de Onderwijsraad, waarin de conclusie is getrokken dat de koptisch-orthodoxe stroming niet als richting kan worden aangemerkt, ondeugdelijk is, omdat het onvoldoende is gemotiveerd en verder in strijd is met een eerder door die raad gegeven advies.
2.4. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 februari 1997, zaak nummer E04.96.0133, gepubliceerd in AB 1998/28) volgt dat voor de beantwoording van de vraag naar de richting van een bijzondere school in de eerste plaats van belang zijn de statuten en de eventuele toelichting daarop, van de aanvragende stichting of vereniging. Verder is van betekenis dat de geestelijke stroming die aan het op school te geven onderwijs ten grondslag wordt gelegd ook op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt en zich als zodanig openbaart in een binnen Nederland waarneembare beweging of stroming.
2.4.1. Blijkens haar statuten, zoals die luidden ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op administratief beroep, stelt appellante zich ten doel: "ten behoeve van de leden van de Koptisch Orthodoxe gemeenschap in Nederland en daarbuiten en een ieder die dat wenst:
- gelegenheid te bieden tot het volgen van basisonderwijs, en beroepsonderwijs in algemene zin gelegenheid te bieden tot post-academisch onderwijs in de Koptische taal en cultuur;
- een reisbureau alsmede winkels op het gebied van de Koptische Cultuur te exploiteren;
- gelegenheid te bieden tot kinderopvang, tot ontspanning en sport en gezondheidszorg te verlenen,
en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords".
2.4.2. In het advies van de Onderwijsraad is het standpunt ingenomen dat de statuten op zichzelf geen aanleiding geven om te veronderstellen dat de school die appellante in het plan van scholen opgenomen wenst te zien, uitgaat van een richting, nu daarin geen rechtstreeks verband wordt gelegd met een religie of levensbeschouwing. Uit de overige bij de aanvraag gevoegde stukken heeft de raad verder ook niet kunnen opmaken dat sprake is van een binnen Nederland waarneembare beweging op godsdienstig terrein die ook op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt. De raad acht de koptisch-orthodoxe stroming in Nederland daarvoor getalsmatig en wat betreft landelijke spreiding te smal en de bij de aanvraag vermelde contacten met andere plaatselijke kerken en sociaal-culturele instellingen, alsmede de door de koptische gemeenschap geëxploiteerde reisbureaus en winkels met onder andere materiaal over de koptische levensbeschouwing, onvoldoende.
2.4.3. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich, in aanmerking genomen de statuten van appellante en gelet op het advies van de Onderwijsraad, terecht op het standpunt heeft gesteld dat ter zake van de koptisch-orthodoxe stroming geen sprake is van een richting in de zin van artikel 76, tweede lid, van de WPO. Daaraan kan niet afdoen dat volgens de Onderwijsraad blijkens het advies niet uitgesloten is dat de stroming zich door een haar kenmerkende dogmatiek, kerkstructuur en spiritualiteit voldoende onderscheidt van de andere godsdiensten en levensbeschouwingen respectievelijk van de huidige als richting erkende stromingen. Er dient daarbij immers sprake te zijn van een stroming die in Nederland waarneembaar is en als zodanig ook op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt. De minister heeft van betekenis geacht de bevindingen van de Onderwijsraad inhoudende dat de koptisch-orthodoxe gemeenschap in Nederland ten tijde van de aanvraag ongeveer 5.000 personen telde, waaronder 1.855 jongeren in de leeftijd van 0-28 jaar, geconcentreerd in enkele plaatsen. Van een stroming die ook op andere terreinen van het leven doorwerkt en die zich als zodanig openbaart in een binnen Nederland waarneembare beweging of stroming is, zo heeft de minister terecht geconcludeerd, onvoldoende gebleken. Anders dan appellante heeft gesteld, kan van een met de wel als richting aangemerkte evangelische levensbeschouwing gelijke situatie niet worden gesproken. Blijkens de uitspraak van 11 februari 1997, zaak nummer E04.96.0133, gepubliceerd in AB 1998/28, heeft de Afdeling ter zake van die stroming van betekenis geacht dat de omvang ervan moet worden geschat op enige honderdduizenden personen en dat uit de beweging op het terrein van de media de Evangelische Omroep is ontstaan, terwijl op politiek gebied - destijds - de Reformatorische Politieke Federatie de vertegenwoordiger van de Evangelischen vormt. Dat van een met deze beweging vergelijkbare ontwikkeling in Nederland kan worden gesproken, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Ontwikkelingen die zich in het buitenland voordoen - appellante heeft gewezen op in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten van Amerika opgerichte scholen - heeft de minister met juistheid buiten beschouwing gelaten. Dat de toepassing die de minister heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 76, tweede lid, van de WPO, zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 23 van Pro de Grondwet, ziet de Afdeling niet in. De vrijheid van onderwijs als zodanig en de vrijheid van richting, zoals uitgewerkt in artikel 76, tweede lid, van de WPO, zijn niet in het geding waar de minister, uitsluitend met het oog op de bekostiging, op grond van een beoordeling van een concreet geval aan de hand van de hiervoor weergegeven criteria terecht tot de slotsom is gekomen dat van een richting in de zin van artikel 23 van Pro de Grondwet geen sprake is.
2.4.4. Dat de minister zich bij het nemen van de beslissing op het administratieve beroep niet heeft kunnen verlaten op het advies van de Onderwijsraad ziet de Afdeling niet in. Voor zover appellante meent dat de door de raad geraadpleegde hoogleraar Oosters Christendom en directeur van het Instituut voor Oosters Christendom van de Radboud Universiteit, prof.dr. H.G.B. Teule (hierna: Teule), niet als deskundige kan worden aangemerkt, merkt de Afdeling op dat Teule blijkens het advies informatie heeft verstrekt waarop de beschrijving in het advies van de koptisch-orthodoxe stroming (mede) is gebaseerd. Deze beschrijving heeft appellante op zichzelf niet betwist. Niet valt dan ook in te zien dat de Onderwijsraad daarvan niet kon uitgaan bij het geven van zijn advies aan de minister. Ter zake van beweerdelijk tegenstrijdige advisering door de Onderwijsraad heeft de minister er met juistheid op gewezen dat het in 1996 door de Onderwijsraad in verband met toekomstige wetgeving gegeven advies omtrent het loslaten van het richtingbegrip van geheel andere aard is dan het onderhavige dat ziet op een individueel verzoek waarbij toepassing moet worden gegeven aan de tot stand gekomen wetgeving. Van een ondeugdelijk advies kan in dat licht bezien dan ook niet worden gesproken.
2.5. Uit het voorgaande volgt dat het verzoek van appellante om twee Koptische basisscholen in het Plan van scholen basisonderwijs 2005-2007 van de gemeente reeds kon/diende te worden afgewezen op de grond dat appellante geen richting in de zin van artikel 76, tweede lid, van de WPO vertegenwoordigt. De minister heeft dan ook bij zijn beslissing op het administratief beroep kunnen volstaan de weigering van de gemeenteraad om twee Koptische basisscholen in het genoemde plan van scholen op te nemen te handhaven op de grond dat van een richting als hiervoor bedoeld, geen sprake is. Aan de beroepsgronden gericht tegen de door de gemeenteraad overigens nog aan zijn besluit van 4 juli 2004 tot afwijzing van het verzoek van appellante ten grondslag heeft gelegd, komt de Afdeling om die reden niet toe.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Van Meurs-Heuvel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
47-435.