Uitspraak
200510387/1.
Datum uitspraak: 12 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"Arcadis Regio B.V.", gevestigd te Arnhem,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2005 heeft de gemeenteraad van Heerde, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 4 februari 2005, het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eeuwlandseweg" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 oktober 2005, no. RE2005.30776, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 december 2005, beroep ingesteld.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het gemeentebestuur van Heerde. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de gemeenteraad van Heerde, vertegenwoordigd door J.J. Spronk, ambtenaar van de gemeente, en de Vereniging tot Behoud van het Heerder Landschapsschoon, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen, en [gemachtigden].
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt van appellante
2.3. Appellante stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het bestemmingsplan. Volgens appellante is het bestemmingsplan niet in strijd met provinciaal beleid. Zij voert aan dat de uitbreiding van het bedrijventerrein beoordeeld en goedgekeurd dient te worden op basis van overgangsbeleid en dat derhalve strijdigheid met het Streekplan 2005 niet aan de orde is. Voorts stelt appellante dat de locatievisie voldoende basis biedt om de uitbreiding van de functie "werken" te realiseren en dat de locatievisie ten onrechte niet is geaccordeerd. Zij stelt verder dat sprake is van een hoge urgentie om het bedrijventerrein aan de Eeuwlandseweg met minimaal 5,4 hectare uit te breiden, gelet op de noodzaak tot verplaatsing op korte termijn van bedrijven, die niet naar het intergemeentelijk bedrijventerrein Hattemerbroek kunnen. Ten slotte stelt appellante dat het plan in overeenstemming is met het Streekplan Gelderland 1996. Ter zitting heeft appellante nog aangevoerd dat van de zijde van het provinciebestuur is toegezegd dat er, indien de gemeenteraad zou meewerken aan de realisering van een intergemeentelijk bedrijventerrein, medewerking zou worden verleend aan uitbreiding van het onderhavige bedrijventerrein.
Bestreden besluit
2.4. Verweerder heeft het bestemmingsplan in strijd met het Streekplan Gelderland 2005 "Kansen voor de regio's" (hierna: het streekplan) geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan niet is gebaseerd op een zoekzone voor verstedelijking of op een geaccordeerde locatievisie. Het plan past tevens niet binnen het Streekplan Gelderland 1996, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder overwogen dat geen sprake is van een hoge urgentie, zodat geen aanleiding bestaat om van het streekplan af te wijken.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologische regeling ten behoeve van de uitbreiding van het bedrijventerrein aan de Eeuwlandseweg te Heerde. Het plangebied van ongeveer acht hectare is gelegen aan de noordzijde van de kern Heerde en sluit aan op het bestaande bedrijventerrein aan de Molenweg/Europaweg. Het gebied bestaat voornamelijk uit agrarische gronden in de omgeving van de Veluwe.
2.5.2. Volgens de plantoelichting is de reden voor een nieuw bedrijventerrein gelegen in het feit dat de gemeente Heerde al geruime tijd geen bedrijventerrein beschikbaar heeft. Om te voorkomen dat de economische ontwikkeling in de gemeente stagneert, is een bestemmingsplan vervaardigd dat ziet op de opvang van kleinschalige bedrijvigheid met een lokale binding. Door de ligging van het plangebied in de omgeving van de Veluwe is bijzondere aandacht besteed aan de landschappelijke en ecologische inpassing van het bedrijventerrein.
Volgens de plantoelichting is het uitgangspunt voor de gemeente Heerde primair het voorzien in een bedrijventerrein voor de opvang van lokale bedrijvigheid. Het gaat om bedrijven met een dusdanige binding met de gemeente Heerde dat verplaatsing naar het interlokaal bedrijventerrein in Hattemerbroek niet mogelijk is.
2.5.3. Het Streekplan Gelderland 2005 is vastgesteld op 29 juni 2005 en in werking getreden op 21 september 2005. In het streekplan wordt onder meer het beleid met betrekking tot bedrijventerreinen beschreven. Het beleid voor bedrijventerreinen is gericht op de zorg voor voldoende aanbod van kwalitatief hoogwaardige, op de vraag van het bedrijfsleven afgestemde bedrijventerreinen.
De noodzaak tot uitbreiding van bestaande bedrijventerreinen of de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen zal moeten worden bezien in relatie tot de mate waarin met inbreiding en/of herstructurering van bestaande terreinen ruimte voor bedrijvigheid kan worden gevonden. Wanneer dit niet het geval is, dient de ontwikkeling van bedrijventerreinen ruimtelijk te worden geconcentreerd en gebundeld op de beste locaties en dus zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaand stedelijk gebied en infrastructuur.
In dit kader geeft het streekplan aan dat gemeenten buiten het rode raamwerk aangespoord worden tot het accommoderen van lokale bedrijvigheid door samen intergemeentelijke bedrijventerreinen te ontwikkelen en hiervoor in regionaal verband zoekzones aan te geven.
Op terreinen voor lokale bedrijvigheid dienen zich bedrijven te kunnen vestigen, welke qua aard, schaal en functie daarbij passend zijn. Of en in welke omvang een bedrijventerrein voor lokale bedrijvigheid nodig is, is afhankelijk van de reeds in deze gemeenten aanwezige bedrijven en van zich nieuw ontwikkelende bedrijvigheid, mits deze voldoet aan de criteria voor aard, schaal en functie.
De uiteindelijke invulling van het streekplan op dit punt wordt neergelegd bij de zogenoemde WGR-regio's. Deze intergemeentelijke samenwerkingsverbanden dienen de benodigde uitbreidingsruimte met begeleiding van de provincie uit te werken in zogenoemde "zoekzones voor stedelijke functies". Gemeentelijke visies voor wonen en werken kunnen hiervoor mede als basis dienen. De regionale uitwerkingen van zoekzones voor stedelijke functies worden als uitwerkingen van dit streekplan vastgesteld. Tot het moment van vaststelling van de zoekzones als streekplanuitwerking moeten de afzonderlijke gemeenten beschikken over locatievisies waaruit de noodzaak blijkt om in de vorm van uitbreiding het programma voor wonen en/of werken te realiseren. Volgens de tekst van het streekplan dient dit te worden aangemerkt als overgangsbeleid tussen het inbreidingsregime van het Streekplan Gelderland 1996 en het zoekzonebeleid in dit streekplan.
Het vorenstaande wordt in het streekplan gekwalificeerd als richtinggevende beleidsuitspraken waar bestemmingsplannen aan worden getoetst. Wanneer zich een ontwikkeling voordoet die niet past binnen deze richtinggevende beleidsuitspraken kan verweerder overwegen een afwijkingsprocedure te volgen.
In het streekplan is voorts de volgende overgangsbepaling neergelegd:
"Voor bestemmingsplannen en aanvragen voor een verklaring van geen bezwaar ex artikel 19 WRO, dan wel onderdelen van dergelijke plannen en aanvragen, die passen binnen het voorheen geldende Streekplan 1996, doch in strijd zijn met dit Streekplan Gelderland 2005 geldt de volgende overgangsregeling. Indien voornoemde plannen en aanvragen dan wel onderdelen hiervan vóór de inwerkingtreding van het Streekplan Gelderland 2005 zijn vastgesteld, blijft het beleid van toepassing dat ten tijde van de vaststelling gold."
2.5.4. In het Streekplan Gelderland 1996 wordt aangegeven dat bedrijventerreinen met een lokale functie een opvangtaak hebben voor lokale initiatieven en voor verplaatsing en uitbreiding van de in de gemeente aanwezige bedrijvigheid. Gemeenten dienen in dit kader hun ruimtelijk beleid ten aanzien van de ontwikkeling van bedrijventerreinen met een lokale functie te baseren op een adequaat aangetoonde ruimtebehoefte van de in de gemeente gevestigde bedrijvigheid. Deze dient te worden onderbouwd op basis van de verplaatsings- en de uitbreidingsbehoefte van aanwezige bedrijven en de nodig geachte reservering ten behoeve van lokale initiatieven.
2.5.5. Voor de gemeente Heerde, die buiten het in het streekplan bedoelde rode raamwerk ligt, is thans geen zoekzone voor stedelijke functies bepaald. De gemeenteraad heeft de locatievisie "Visie op het wonen en werken in de gemeente Heerde tot 2015" vastgesteld. In deze visie, die het toekomstig gemeentelijk beleid op hoofdlijnen weergeeft, heeft de gemeenteraad op basis van stedenbouwkundige gronden aangegeven dat hij van plan is aan de noordzijde van de kern Heerde in aansluiting op het bestaande bedrijventerrein te komen tot een nieuw bedrijventerrein.
In dit kader is een lijst van bedrijven opgesteld voor bedrijven die wegens hoge urgentie naar dit terrein verplaatst dienen te worden.
2.5.6. In het kader van het overleg als bedoeld in artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 hebben de provinciale diensten, die deel uitmaken van de provinciale commissie voor de fysieke leefomgeving, bij brief 27 juni 2002 aangegeven dat in plaats van uitbreiding van het bedrijventerrein bij de kern Heerde een gezamenlijk bedrijventerrein bij de kern Wezep de voorkeur heeft en dat in zoverre met deze locatievisie niet kan worden ingestemd. Hierbij is aangegeven dat erg terughoudend moet worden omgegaan met de ontwikkeling van lokale bedrijventerreinen. Een zekere mate van terughoudendheid is in dit specifieke geval op zijn plaats, aangezien een eventuele wildgroei van kleinere lokale bedrijventerreinen bij de afzonderlijke kernen van de gemeenten Heerde, Hattum en Oldebroek de ontwikkeling van het gezamenlijke intergemeentelijke bedrijventerrein Hattemerbroek sterk ondermijnt. Op laatstgenoemd bedrijventerrein zal voldoende ruimte voor lokale bedrijven worden geboden.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Zoals uit overweging 2.3 blijkt heeft appellante ter zitting aangevoerd dat er van de zijde van het provinciebestuur een toezegging is gedaan aangaande de uitbreiding van het bedrijventerrein. Niet gebleken is dat zij dit al in een eerder stadium naar voren heeft gebracht. Nu appellante dit eerst ter zitting heeft aangevoerd, dient het met het oog op een goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten. Dit zou slechts anders zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van appellante redelijkerwijs niet kon worden verlangd dat zij dit eerder naar voren had gebracht. Van dergelijke omstandigheden is echter niet gebleken. Dit bezwaar kan derhalve niet bij de beoordeling van het bestreden besluit worden betrokken.
2.6.1. Niet in geschil is dat de in dit bestemmingsplan neergelegde uitbreiding van het bedrijventerrein dient te worden getoetst aan het Streekplan Gelderland 2005. Het uitgangspunt van het streekplanbeleid voor lokale bedrijventerreinen in gemeenten buiten het rode raamwerk is dat deze gemeenten worden aangespoord gezamenlijk intergemeentelijke bedrijventerreinen te ontwikkelen en hiervoor in regionaal verband zoekzones aan te geven.
Uit overweging 2.5.5 blijkt dat de gemeente Heerde buiten het rode raamwerk ligt en dat voor deze gemeente nog geen zoekzone voor stedelijke functies is vastgesteld en neergelegd in een streekplanuitwerking. Dit betekent dat het in het streekplan neergelegde overgangsbeleid van toepassing is, waarbij een gemeentelijke visie voor wonen en werken voorhanden dient te zijn, waaruit de noodzaak tot uitbreiding van een lokaal bedrijventerrein blijkt. In dat verband heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat een geaccordeerde locatievisie ontbreekt. De Afdeling acht dit standpunt niet onjuist.
Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit overweging 2.5.6 blijkt dat reeds in een eerder stadium van de zijde van het provinciebestuur is aangegeven dat met de "Visie op het wonen en werken in de gemeente Heerde tot 2015" niet kan worden ingestemd, voor zover daarin de onderhavige uitbreiding van het bedrijventerrein aan de Eeuwlandsweg is neergelegd. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder, overeenkomstig het streekplan, inzet op de ontwikkeling van intergemeentelijke bedrijventerreinen, geconcentreerd op de in ruimtelijk opzicht beste locaties. Dat brengt in dit geval mee dat lokale bedrijven uit de kernen Heerde, Hattem en Oldebroek zich dienen te vestigen op het intergemeentelijke bedrijventerrein bij Hattemerbroek. Uitbreiding van bestaande lokale bedrijventerreinen bij deze kernen is niet aan de orde. In dit verband heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit de genoemde locatievisie van de gemeente Heerde niet de noodzaak blijkt van uitbreiding van het bestaande lokale bedrijventerrein.
Voor zover appellante stelt dat in het streekplan niet de eis is neergelegd dat het moet gaan om een geaccordeerde locatievisie, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het vanzelfsprekend moet gaan om een locatievisie waarmee van provinciezijde is ingestemd, aangezien het overgangsbeleid niet de bedoeling heeft dat een uitbreiding van een lokaal bedrijventerrein op een willekeurige locatievisie kan worden gebaseerd. Het dient immers te worden voorkomen dat op grond van het overgangsbeleid uitbreidingen worden toegestaan die strijdig zijn met het uitgangspunt van het streekplan dat intergemeentelijke lokale bedrijventerreinen worden ontwikkeld. Een andere lezing zou meebrengen dat het streekplan wordt uitgewerkt op basis van een locatievisie die afbreuk doet aan het streekplanbeleid. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan in strijd is met het streekplan.
2.6.2. Aangezien het bestemmingsplan vóór de inwerkingtreding van het streekplan is vastgesteld dient vervolgens, op grond van de in overweging 2.5.3 weergegeven overgangsbepaling uit het streekplan, te worden bezien of het bestemmingsplan past binnen het ten tijde van de vaststelling geldende Streekplan Gelderland 1996. Zoals in overweging 2.5.4 is weergegeven is in het Streekplan Gelderland 1996 neergelegd dat gemeenten de ontwikkeling van bedrijventerreinen met een lokale functie dienen te baseren op een adequaat aangetoonde ruimtebehoefte van de in de gemeenten gevestigde bedrijvigheid. In aanmerking genomen hetgeen in overweging 2.6.1 is overwogen met betrekking tot het ontbreken van een geaccordeerde locatievisie, waarin de noodzaak van de uitbreiding van het onderhavige bedrijventerrein is aangetoond, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan eveneens in strijd is met het Streekplan Gelderland 1996.
2.6.3. Voorts heeft verweerder bezien of er bijzondere omstandigheden zijn die hem aanleiding geven om, met toepassing van de in het streekplan neergelegde afwijkingsprocedure, van het streekplan af te wijken. In dit verband blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder, omdat ten tijde van het bestreden besluit nog geen uitgeefbare gronden op het intergemeentelijke bedrijventerrein te Hattermerbroek beschikbaar waren, aan de gemeenteraad heeft medegedeeld dat voor enkele zeer urgente gevallen de uitbreiding op de Eeuwlandseweg te billijken zou zijn, zij het beperkt tot het gebied ten zuiden van de Eeuwlandseweg. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat dit heeft geleid tot bestuurlijk overleg, waarbij door verweerder is verzocht om duidelijk te maken welke bedrijven vallen onder het criterium "hoge urgentie".
Uit de door het gemeentebestuur aangeleverde lijst van augustus 2005 heeft verweerder afgeleid dat voor geen van de genoemde bedrijven sprake is van hoge urgentie. Hierbij heeft verweerder tevens betrokken dat de eerst uitgeefbare gronden op het intergemeentelijke bedrijventerrein naar verwachting in 2006 vrijkomen. Hoewel appellante het standpunt van verweerder heeft bestreden, heeft zij haar stelling dat uitbreiding van het bedrijventerrein aan de Eeuwlandseweg noodzakelijk is voor de op de genoemde lijst vermelde bedrijven niet aannemelijk gemaakt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de bedoelde lijst van bedrijven onvoldoende kan worden opgemaakt welke bedrijven daadwerkelijk in verband met hoge urgentie voor verplaatsing in aanmerking komen en of verplaatsing van deze bedrijven naar het intergemeentelijke lokale bedrijventerrein onmogelijk is.
Ten aanzien van de door appellante gemaakte vergelijking met het bedrijventerrein De Lindebroek bij de kern Lichtenvoorde, overweegt de Afdeling dat niet gebleken is dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden van het streekplan had moeten afwijken. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding bestaat om van het streekplan af te wijken.
2.6.4. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Verbeek
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
357-522.