Uitspraak
RAAD VAN STATE
200602792/1.
Datum uitspraak: 3 juli 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. A,
2. de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nos. AWB 06/13763 en 06/13766 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Leeuwarden, van 5 april 2006 in het geding tussen:
appellant sub 1
en
appellant sub 2.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2006 heeft appellant sub 2 (hierna: de minister) een aanvraag van appellant sub 1 (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 5 april 2006, verzonden op diezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Leeuwarden (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdeling en de minister bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State binnengekomen op 12 april 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij onderscheiden brieven van 20 april 2006 hebben de vreemdeling en de minister een reactie ingediend.
Bij brief van 11 mei 2006 heeft de vreemdeling nadere stukken ingestuurd.
Bij brief van 15 mei 2006 heeft de minister dat gedaan.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2006, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. H.B. Boogaart, advocaat te Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te 's-Gravenhage, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep van de vreemdeling.
2.2. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 maart 2002 in zaak no. 200105914/1, AB 2002, 132), kan een belanghebbende bij de terzake bevoegde rechter slechts opkomen tegen een besluit, indien hij daardoor in een gunstiger positie zou kunnen geraken.
2.3.1. De aangevallen uitspraak strekt ertoe dat de minister opnieuw zal moeten beoordelen of de vreemdeling in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
Het hoger beroep van de vreemdeling is uitsluitend gericht tegen de overweging dat een aantal door hem terzake van die toelatingsgrond aangevoerde beroepsgronden niet kunnen slagen. Nu deze beroepsgronden onverbrekelijk met het onderdeel van het besluit van 17 maart 2006, waaromtrent de voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het de toetsing in rechte niet kan doorstaan samenhangen, heeft het niet instellen van hoger beroep tegen het oordeel van de voorzieningenrechter over die beroepsgronden niet tot gevolg dat de minister bij de nieuw te nemen beslissing van dat oordeel heeft uit te gaan. Dit geldt evenmin in het geval in rechte opnieuw wordt toegekomen aan beoordeling van die beroepsgronden.
Gelet hierop, kan de vreemdeling door het instellen van hoger beroep niet in een gunstiger positie geraken en heeft hij bij dat hoger beroep geen belang.
2.4. Het hoger beroep van de vreemdeling is niet-ontvankelijk.
2.5. Het hoger beroep van de minister.
2.6. In de enige grief klaagt de minister, voor zover thans van belang, dat de voorzieningenrechter, door te overwegen dat, wanneer de minister op grond van het beleid van andere landen van de Europese Unie (hierna: de EU) afziet van het voeren van een beleid van categoriale bescherming, in ieder geval tot op zekere hoogte, duidelijk zal moeten zijn, wat het beleid in die landen inhoudt, welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen en hoe zich dit feitelijk verhoudt tot het Nederlandse beleid, en de minister zich, nu vooralsnog te onduidelijk is, wat het beleid van de omringende landen inhoudt, niet zonder nader onderzoek, dan wel nadere verduidelijking, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij op voormelde grond afziet van het voeren van een beleid van categoriale bescherming ten aanzien van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak, heeft miskend dat de in rechte aan de beslissing om geen beleid van categoriale bescherming te voeren te stellen motiveringseisen dienen aan te sluiten op het rechterlijk toetsingskader. Nu de beslissing om ten aanzien van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak zodanig beleid niet langer te voeren in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: de Tweede Kamer) is neergelegd, in een overleg met de Tweede Kamer aan de orde is geweest en door die Kamer is gesanctioneerd, dient de rechter deze beslissing in beginsel te accepteren, zoals die is kenbaar gemaakt en daaraan geen nadere motiveringseisen te stellen, aldus de minister.
2.6.1. Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28 van Pro die wet, worden verleend aan een vreemdeling, voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van de minister van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar.
Ingevolge artikel 3.106 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) zijn de indicatoren die in ieder geval zullen worden betrokken in de beoordeling of sprake is van een situatie, als bedoeld in voormeld artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d:
a. de aard van het geweld in het land van herkomst, met name de ernst van de schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht, de mate van willekeur, de mate waarin het geweld voorkomt en de mate van geografische spreiding van het geweld;
b. de activiteiten van internationale organisaties ten aanzien van het land van herkomst indien en voor zover deze een graadmeter vormen voor de positie van de internationale gemeenschap ten aanzien van de situatie in het land van herkomst, en
c. het beleid in andere landen van de EU.
2.6.2. In een brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 20 januari 2006 (TK 2005-2006, 19 637, nr. 1003) over het asielbeleid inzake Irak is, voor zover thans van belang, het volgende gesteld:
"Mij is gebleken dat Duitsland geen speciaal beleid meer voert ten aanzien van Iraakse asielzoekers. Dit land is enige tijd geleden aangevangen met het heroverwegen van alle statussen verleend aan Iraakse asielzoekers; de effecten van de intrekkingen van statussen naar aanleiding van deze heroverweging zijn nu merkbaar. Verder voeren de ons omringende landen België, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland geen speciaal beleid ten aanzien van Irak. Alle asielaanvragen worden er op individuele merites beoordeeld. Voorts vindt gedwongen terugkeer plaats vanuit het Verenigd Koninkrijk. Vanuit de andere landen wordt vrijwillige terugkeer waargenomen.
Naast deze informatie is er nieuwe informatie verschenen van de minister van Buitenlandse Zaken, neergelegd in een algemeen ambtsbericht inzake de algehele situatie in Irak verschenen op 15 december 2005 (hierna: het ambtsbericht). (…).
Blijkens de inhoud van het ambtsbericht is er nog immer sprake van een aanhoudend zorgwekkende veiligheidssituatie in grote delen van Centraal-Irak. (…).
Ik hecht bijzonder aan het afstemmen van het Nederlandse beleid aan het beleid in andere Europese landen. Dit is ook een van de indicatoren voor het al dan niet voeren van een categoriaal beschermingsbeleid zoals genoemd in het Vreemdelingenbesluit 2000. De hierboven genoemde landen voeren geen speciaal beleid voor asielzoekers van Iraakse nationaliteit. Terugkeer vindt plaats, in Duitsland worden statussen ingetrokken. Het geheel overziend heb ik besloten het categoriaal beschermingsbeleid voor Centraal-Irak te beëindigen."
2.6.3. Voormelde brief is op 1 februari 2006 voorwerp geweest van een algemeen overleg tussen de minister en de Tweede Kamer. Volgens het verslag van dat overleg (TK 2005-2006, 19 637, nr. 1022, p. 7 en 8) heeft de minister bij die gelegenheid, voor zover thans van belang, het volgende naar voren gebracht:
"In 2005 zijn 140 Irakezen vrijwillig teruggekeerd. Gedwongen terugkeer naar geheel Irak is mogelijk, en de praktische uitvoering daarvan wordt nu voorbereid. Voor terugkeer via Bagdad worden nu voorbereidingen getroffen door de IND. Het negatieve advies van de UNHCR ten aanzien van gedwongen terugkeer naar Centraal- en Zuid-Irak volgt de minister niet, want het ministerie toetst individueel en daarbij wordt rekening gehouden met delen van Irak waar de veiligheidssituatie zorgwekkend is. In de Nederlandse Vreemdelingenwet staat dat de minister rekening dient te houden met het beleid van andere Europese landen. Duitsland maakt een andere inschatting van de situatie in Irak dan Nederland, want daar worden momenteel op grote schaal verleende statussen ingetrokken. Dat heeft grote effecten voor Nederland, want het aantal Irakezen dat asiel aanvraagt, is sterk toegenomen en een flink deel van hen heeft eerder in Duitsland asiel aangevraagd. (…). De minister wijst erop dat andere landen geen vormen van categoriaal beschermingsbeleid kennen. Het Verenigd Koninkrijk voert op dit moment al uitzettingen uit naar Irak, en ook met het Verenigd Koninkrijk heeft Nederland contact om te zien hoe men dit daar organiseert."
2.6.4. Op 7 februari 2006 is tijdens het debat naar aanleiding van voormeld algemeen overleg een motie ingediend met het verzoek de heroverweging die in Duitsland plaatsvindt ten aanzien van Iraakse asielzoekers niet doorslaggevend te laten zijn en het categoriaal beschermingsbeleid ten aanzien van Irak, gelet op de aanhoudende zorgwekkende veiligheidssituatie in grote delen van dat land, te handhaven (TK 2005-2006, 19 637, nr. 1008).
Volgens het verslag van dit debat (Handelingen 2005-2006, nr. 46, p. 3089) heeft de minister het aannemen van deze motie ontraden en daartoe, voor zover thans van belang, het volgende naar voren gebracht:
"Welnu, ik heb de beëindiging van het categoriaal beschermingsbeleid ten aanzien van Centraal-Irak eerder uiteengezet. De basis is het ambtsbericht, en doorslaggevend is voor mij in dit geval het beleid in andere Europese landen. Geen van de andere landen voert een categoriaal beschermingsbeleid voor Irakese asielzoekers. Duitsland trekt verleende statussen in, en de effecten daarvan zijn merkbaar. (…) Er is ook sprake van vrijwillige terugkeer naar Irak. Het Verenigd Koninkrijk zet gedwongen uit. Ook ik zal gedwongen uitzettingen gaan voorbereiden."
Tijdens de stemmingen op 14 februari 2006 is de motie verworpen (Handelingen TK 2005-2006, nr. 49, p. 3245).
2.6.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 november 2005 in zaak no. 200505401/1, ter voorlichting van partijen aangehecht), moet de vraag of een vreemdeling voor verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 in aanmerking komt, worden beantwoord aan de hand van een beoordeling van de algehele situatie in het land van herkomst. Daarbij komt de minister een ruime beoordelingsmarge toe, waarvan de aanwending de toetsing in rechte slechts dan niet kan doorstaan, indien geoordeeld moet worden dat het besluit niet strookt met wettelijke voorschriften, dan wel de minister bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen en gegeven de feitelijke grondslag ervan, niet in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
Het is de taak van de rechter de beoordeling door de minister, in overleg met de Tweede Kamer, van de algehele situatie van het land van herkomst aan die maatstaven te toetsen, niet om een eigen oordeel omtrent de algehele - en veiligheidssituatie aldaar in de plaats van dat van de minister te stellen. De in rechte te stellen motiveringseisen dienen aan te sluiten op evenbedoeld toetsingskader; daarbuiten dient de rechter de beoordeling van de minister te respecteren.
2.6.6. In artikel 3.106, aanhef en onder c, van het Vb 2000 wordt de wijze waarop het beleid van andere landen van de EU bij de beoordeling of sprake is van een situatie, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, dient te worden betrokken, niet nader ingevuld. Gelet op evenbedoelde ruime beoordelingsmarge bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij voldoende geïnformeerd was over het beleid van die andere landen. In voormelde brief van 20 januari 2006 heeft de minister gemotiveerd uiteengezet dat en waarom hij er van afziet nog langer een categoriaal beschermingsbeleid ten aanzien van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak te voeren. Onder die omstandigheden heeft de voorzieningenrechter, door aan die beslissing nadere motiveringseisen te stellen omtrent de aanwending van de in artikel 3.106, aanhef en onder c, van het Vb 2000 genoemde indicator, het toe te passen toetsingskader miskend.
De grief slaagt.
2.7. Het hoger beroep van de minister is gegrond. Hetgeen deze voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 17 maart 2006 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven.
2.8. Aan de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden omtrent verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van de Vw 2000 komt de Afdeling niet toe. Over die gronden heeft de voorzieningenrechter uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin doet zich de situatie voor dat het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop ze betrekking hebben, onverbrekelijk samenhangen met hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
2.9. De minister heeft zich in het besluit van 17 maart 2006 op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000. Daartoe heeft hij verwezen naar voormelde brief van 20 januari 2006 en zich voorts op het standpunt gesteld dat er geen redenen zijn dit beleid aan te passen en niet is gebleken dat de Tweede Kamer op haar beslissing wil terugkomen.
2.10. In beroep heeft de vreemdeling betoogd dat de minister niet in redelijkheid op grond van de onder c vermelde indicator van artikel 3.106 van het Vb 2000 tot de beslissing heeft kunnen komen geen categoriaal beschermingsbeleid ten aanzien van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak te voeren.
Daartoe heeft hij aangevoerd dat de onder c in artikel 3.106 van het Vb 2000 vermelde indicator blijkens de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling accessoir is ten opzichte van de andere twee indicatoren en de algehele veiligheidssituatie in Centraal-Irak, die in het ambtsbericht reeds als aanhoudend zorgwekkend is aangemerkt en sinds het uitbrengen daarvan verder is verslechterd, voorts zo slecht is, dat in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend aan het beleid van andere EU-landen. Voorts heeft hij aangevoerd dat de Tweede Kamer weliswaar met evenbedoelde beleidsbeslissing heeft ingestemd, doch daarbij is afgegaan op door de minister verstrekte deels onjuiste, dan wel onvolledige, informatie. In dit verband stelt de vreemdeling dat uit het ambtsbericht en de door hem overgelegde stukken, waaronder een brief van Vluchtelingenwerk Nederland van 27 januari 2006 en een brief van de United Nations High Commissioner for Refugees, afdeling Benelux, van 19 april 2006 blijkt dat België en Denemarken gedwongen terugkeer thans niet mogelijk achten, vanuit het Verenigd Koninkrijk, anders dan de minister de Tweede Kamer heeft bericht, enkel gedwongen uitzetting heeft plaatsgevonden naar Noord-Irak, en Duitsland, hoewel dat land is overgegaan tot het intrekken van verleende vergunningen, asielzoekers, afkomstig uit Centraal-Irak, evenmin gedwongen uitzet en aan hen een zogenoemde "Duldung" verstrekt.
2.10.1. In het ambtsbericht is in paragraaf 4.4 ("Beleid andere Europese landen"), voor zover thans van belang, het volgende opgenomen:
"België
Iraakse aanvragen worden in behandeling genomen. België maakt geen onderscheid naar speciale categorieën aanvragen en past evenmin een vorm van aanvullende bescherming toe. Vanuit België vindt momenteel geen gedwongen terugkeer plaats, vanwege de onveilige situatie in Irak in het algemeen. Wel is sprake van vrijwillige terugkeer, gefaciliteerd door IOM. (…)
Denemarken
Iraakse aanvragen worden in behandeling genomen. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar speciale categorieën van aanvragen. Denemarken acht Irak veilig genoeg voor vrijwillige terugkeer, maar acht gedwongen terugkeer thans niet mogelijk. (…)
Verenigd Koninkrijk
Aanvragen uit Irak worden in behandeling genomen. (…) Het VK acht Irak veilig genoeg voor gedwongen terugkeer, mede gezien het feit dat vrijwillige terugkeer reeds plaats vindt. In januari 2005 hebben het VK en de Iraakse interim-minister voor Ontheemden en Migratie Mw. Isho, ondanks haar openlijk geuite bezwaren tegen gedwongen terugkeer, een Memorandum of Understanding getekend inzake terugkeer, waaronder gedwongen terugkeer. Het VK heeft het voornemen geuit spoedig te starten met gedwongen terugkeer. De media berichten dat het VK op 20 november een eerste groep uitgeprocedeerde asielzoekers zou hebben uitgezet naar KRG-gebied."
2.10.2. Het betoog van de vreemdeling dat de minister ten onrechte het beleid in andere landen van de EU als belangrijkste reden heeft aangevoerd om geen beleid van categoriale bescherming te voeren, faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 april 2005 in zaak no. 200500646/1, JV 2005/210), is niet voorgeschreven, welk relatief gewicht aan de in artikel 3.106 van het Vb 2000 neergelegde indicatoren moet worden toegekend. Gelet voorts op de ruime beoordelingsmarge die de minister bij de aanwending van zijn uitsluitend door het nationale recht beheerste bevoegdheid tot het voeren van een beleid van categoriale bescherming toekomt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid aan de afstemming van zijn beleid met het in de omringende landen van de EU gevoerde beleid doorslaggevende betekenis heeft kunnen toekennen.
2.10.3. Het betoog dat de Tweede Kamer op basis van deels onjuiste, dan wel onvolledige informatie met de beslissing van de minister om geen beleid van categoriale bescherming ten aanzien van asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak te voeren heeft ingestemd faalt, nog daargelaten wat het gevolg daarvan zou kunnen zijn voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit, reeds omdat het aan de Tweede Kamer is te beoordelen of zij voldoende is geïnformeerd om te oordelen over een beslissing van de minister om ten aanzien van asielzoekers afkomstig uit een bepaald land geen beleid van categoriale bescherming te voeren en het niet de taak van de rechter is te onderzoeken of de Tweede Kamer zich op adequate wijze van haar taak heeft gekweten.
2.10.4. Het in beroep aangevoerde levert voorts geen grond op voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat andere Europese landen geen met een beleid van categoriale bescherming vergelijkbaar beleid voeren voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak. Volgens het ambtsbericht acht het Verenigd Koninkrijk Irak veilig genoeg voor gedwongen terugkeer. Dat tot op heden vanuit het Verenigd Koninkrijk geen gedwongen terugkeer naar Centraal-Irak heeft plaatsgevonden, laat onverlet dat het beleid van dat land gericht is op terugkeer van afgewezen asielzoekers naar Irak. Voorts achten België en Denemarken volgens het ambtsbericht gedwongen terugkeer naar Irak thans weliswaar niet mogelijk, doch nu uit het ambtsbericht, noch de door de vreemdeling overgelegde stukken, is gebleken dat in deze landen aan Iraakse asielzoekers een verblijfsvergunning wordt verleend, is van een met een beleid van categoriale bescherming vergelijkbaar beleid geen sprake. In Duitsland is daarvan evenmin sprake, aangezien een "Duldung" geen verblijfsvergunning is.
2.10.5. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, leveren de voorgedragen beroepsgronden geen grond op voor het oordeel dat de minister zich mede in het licht van het in andere EU-landen terzake gevoerde beleid niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de algehele situatie in Centraal-Irak niet zodanig is, dat een beleid van categoriale bescherming dient te worden gevoerd.
2.11. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 17 maart 2006 alsnog ongegrond verklaren.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de vreemdeling niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Leeuwarden, van 5 april 2006 in zaak no. AWB 06/13763;
IV. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.J.W. Dreessen, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb
Voorzitter
w.g. Dreessen
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2006
359