Uitspraak
200504814/1.
Datum uitspraak: 28 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Behoud Brunssummerheide" en de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Landgraaf respectievelijk te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2004, kenmerk 04/39916, heeft verweerder goedkeuring verleend aan het werkplan 2004-2005 voor de ontgronding en inrichting van de groeve Sigrano te Heerlen.
Bij besluit van 19 april 2005, kenmerk 2004/66461, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en naar aanleiding hiervan het besluit van 4 oktober 2004 aangevuld met de voorwaarde dat Sigrano Nederland B.V. (hierna: vergunninghoudster) de werkzaamheden aan het grote depot voor niet-vermarktbare dekgrond gelegen aan de noordzijde van de ontgronding langs de Kamperheideweg en in het werkplan 2004-2005 aangeduid met 3b, slechts mag doen plaatsvinden gedurende een periode van maximaal 50 werkdagen van maximaal 8 uren buiten het broedseizoen, zijnde in de periode van 5 oktober 2004 tot en met 31 januari 2005. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het besluit van 4 oktober 2004 in zoverre gehandhaafd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 juni 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 juni 2005.
Bij brief van 5 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door drs. A.W.M. Ausems, ing. O.A.M. Zerdoner en drs. J.W.M. Baars, en verweerder, vertegenwoordigd door R.W.P. van Tol, ir. J.L. van der Veer, drs. R.H.J. Pepels en ing. W. Hazenberg, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, en ir. M.E.M. Burkard.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Grondslag en afbakening geschil
2.2. Bij besluit van 7 november 1999 heeft verweerder een ontgrondingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het ontgronden van terreinen in de gemeenten Landgraaf en Heerlen, grenzend aan De Brunssummerheide. Bij besluit van 10 april 2001 heeft verweerder een gewijzigde vergunning afgegeven.
Ingevolge voorschrift 4.7. van de vergunning dient de ontgronding te worden uitgevoerd conform het door verweerder goed te keuren werkplan.
Ingevolge voorschrift 6.3. van de vergunning dient het werkplan jaarlijks te worden bijgesteld door middel van een door de vergunninghoudster in te dienen gedetailleerd werkplan.
2.3. Appellanten hebben hun bezwaar dat het werkplan in strijd is met het provinciaal natuurbeleid ter zitting ingetrokken.
De verhouding van het werkplan tot voorschrift 4.6. van de ontgrondingsvergunning
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen dat het werkplan in strijd is met voorschrift 4.6. van de vergunning. Zij voeren hiertoe aan dat vergunninghoudster inmiddels 80 ha van het gebied aan zijn oorspronkelijke bestemming heeft onttrokken, doordat nog geen sprake is van de vereiste afwerking van een gebied van 10 ha in het zuidwesten van het concessiegebied. Op grond van voorschrift 6.2.2. van de vergunning had dit gebied echter voor 1 november 2004 afgewerkt moeten zijn. Naar de stelling van appellanten kan het gebied niet als afgewerkt worden beschouwd, nu de inrichting van dit gebied als recreatiegebied nog altijd niet heeft plaatsgevonden en de daarvan deel uitmakende waterplas onveilig is. Zij achten de egalisatiewerkzaamheden die in een aangrenzend gebied van 7 ha worden verricht onvoldoende. Zo lang de gebieden niet zijn opengesteld, kan niet van afwerking worden gesproken, aldus appellanten. Appellanten voeren verder aan dat afgraving en afwerking elkaar in een balans van 50% dienen te houden en betogen dat dit werkplan wederom ten onrechte voorziet in nieuwe afgravingen zonder dat sprake is van enige substantiële afwerking. Appellanten bestrijden dat vergunninghoudster een financieel belang heeft bij een snelle afwerking en inrichting van het gebied.
Het standpunt van verweerder
2.4.1. Verweerder heeft het werkplan niet in strijd met voorschrift 4.6. van de vergunning geacht. Hij is van mening dat de vergunninghoudster de planning volgt van het goedgekeurde overall-werkplan en daarmee eveneens voldoet aan de ontgrondingsvergunning. Verweerder stelt dat, anders dan appellanten betogen, van de 95 ha die is vergund, een gebied van 30 ha nog niet in gebruik is genomen en een gebied van 10 ha (de zogenoemde eerste fase) is afgewerkt, zodat 55 ha van het gebied in gebruik is. Voorts heeft grondverzet plaatsgevonden voor de herinrichting van een gebied van 7 ha. Dit terrein, ook wel de tweede fase genoemd, wordt daarmee sneller afgewerkt dan de in het overall-werkplan genoemde termijn van 2008, aldus verweerder.
Verder is verweerder van mening dat meerdere graaffronten noodzakelijk zijn teneinde verschillende kwaliteiten mioceenzand te kunnen winnen. De door appellanten gewenste koppeling tussen afgraving en afwerking zal volgens verweerder leiden tot een verstoring van de bedrijfsvoering en is eveneens in strijd met het provinciaal grondstoffenbeleid, dat uitgaat van het zo hoogwaardig mogelijk toepassen van delfstoffen. Verweerder stelt verder dat de vergunninghoudster niet de bedoeling heeft afwerking van de gronden uit te stellen, waarbij hij onder meer in aanmerking neemt dat de vergunninghoudster een bankgarantie heeft gesteld voor het afwerken van gronden. Ten slotte stelt verweerder dat in de ontgrondingsvergunning geen voorschriften zijn opgenomen inzake openstelling en ingebruikname van de gebieden.
De vaststelling van de feiten
2.4.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.3. In de groeve waarop het werkplan betrekking heeft wordt mioceenzand gewonnen.
Met het werkplan wordt onder meer beoogd de bovengrond in vak 1 en 2 op bijlage 4 van het werkplan te ontgraven, deze vakken (op bijlage 5 van het werkplan vakken 4 respectievelijk 1 genoemd) vervolgens te ontgronden en een depot aan te leggen aan de noordoostzijde van het gebied voor de opslag van ongeveer 70.000 m3 niet-vermarktbare specie en teelaarde (hierna: het dekgronddepot 3b).
2.4.4. Ingevolge voorschrift 4.6. van de vergunning moet de ontgronding regelmatig voortgang vinden en zodanig worden uitgevoerd, dat steeds een zo klein mogelijk oppervlak aan de oorspronkelijke bestemming wordt onttrokken, dan wel in onafgewerkte toestand verkeert.
Ingevolge voorschrift 6.2.2. van de vergunning diende uiterlijk op 1 november 2004 het meest zuidwestelijk gelegen terreingedeelte, ter grootte van 10 hectare, te zijn afgewerkt overeenkomstig het plan van de eindtoestand (de zogenoemde eerste fase).
2.4.5. Volgens het "Voorlopige overall werk- en faseringsplan" van februari 2002 zal in de verschillende fasen van de ontgronding in de verschillende delen van het gebied tegelijkertijd worden ontgrond. De reden hiervan is de grote vraag naar een hogere kwaliteit en grotere diversiteit van mioceenzand. Hiervoor dienen verschillende soorten mioceenzand te worden veredeld en opgemengd. Deze verschillende kwaliteiten zand bevinden zich op verschillende plaatsen in de groeve.
Vergunninghoudster dient te beschikken over voldoende vrijgelegen grove zanden, maar nu daaraan in de planperiode een tekort is, worden in de vakken 1 en 4 op bijlage 5 van het werkplan fijne zanden afgegraven, zodat de daaronder gelegen grove zanden vrij komen te liggen.
2.4.6. Op de kaarten met kenmerken B-2352-01A en B-2352-01B van juni 2005 zijn inmetingen van de groeve Sigrano weergegeven. Een nog niet in gebruik genomen gebied met een omvang van ongeveer 30 ha is op kaart B-2352-01B met oranje aangegeven. Verder is het gebied dat op de tweede fase betrekking heeft en waar grondverzet heeft plaatsgevonden op kaart B-2352-01A met groen aangegeven.
2.4.7. In 2002 is de vergunninghoudster begonnen met de afwerking van de zuidwestelijk gelegen gronden (eerste fase). Volgens het deskundigenbericht dat is opgesteld voor het gewijzigde werkplan 2003-2004 waren ter plaatse nieuwe natuurwaarden ontstaan, die door de afwerkingswerkzaamheden dreigden te worden aangetast. Derhalve is op 22 oktober 2004 voor het gebied een nieuw gedetailleerd eindplan voor de eerste fase opgesteld.
Tevens is op 10 november 2004 een eindplan vastgesteld voor de zogenoemde tweede fase van de afwerking en inrichting voor het gebied ten zuiden van de waterplas en ten oosten van het gebied waarop de eerste fase betrekking heeft.
Verder onderzoekt verweerder in overleg met de vergunninghoudster en de gemeentebesturen van Heerlen en Landgraaf welke andere terreinen zo spoedig mogelijk kunnen worden afgewerkt.
Volgens de stukken heeft de vergunninghoudster voor de afwerking van de afgegraven terreinen een bankgarantie van 1 miljoen euro gesteld.
2.4.8. Op kaart B-2352-10 is het gebied waarop de eerste fase betrekking heeft weergegeven. De werkzaamheden ter afwerking van dit gebied zijn afgerond.
Het oordeel van de Afdeling
2.4.9. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 3 augustus 2005, no.
200407393/1, (MenR 2006/3, nr. 26 en JM 2005/109) met betrekking tot de goedkeuring van het gewijzigde werkplan 2003-2004, laat voorschrift 4.6. van de vergunning, gezien de redactie daarvan, het bevoegd gezag een grote mate van beoordelingsvrijheid.
200407393/1, (MenR 2006/3, nr. 26 en JM 2005/109) met betrekking tot de goedkeuring van het gewijzigde werkplan 2003-2004, laat voorschrift 4.6. van de vergunning, gezien de redactie daarvan, het bevoegd gezag een grote mate van beoordelingsvrijheid.
In die uitspraak is voorts geoordeeld dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de marktbehoefte aan mioceenzand heeft kunnen betrekken en dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vraag naar meer divers en hoogwaardiger mioceenzand meerdere graaffronten tegelijkertijd en dus een groter ruimtebeslag vereist, aangezien de eigenschap van het mioceenzand afhankelijk is van de winplaats. Bij dit oordeel heeft de Afdeling betrokken dat reeds in het "Voorlopige overall werk- en faseringsplan" wordt uitgegaan van meerdere graaffronten. In hetgeen appellanten in deze procedure hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond hierover thans anders te oordelen. Voor de door appellanten gewenste balans tussen afgraving en afwerking van 50% biedt het voorschrift geen aanknopingspunt, terwijl bovendien aannemelijk is dat de toepassing van een dergelijke norm een noodzakelijk geachte voortgang van delfstoffenwinning kan verstoren. Gelet op de gebleken behoefte aan grof mioceenzand en de aanwezigheid daarvan in de vakken 1 en 4 zoals aangegeven op bijlage 5 van het werkplan, heeft verweerder bij het nemen van het thans bestreden besluit de noodzaak tot uitbreiding van de ontgronding in deze vakken aanwezig kunnen achten.
Gelet op 2.4.6. en 2.4.8. is niet aannemelijk geworden dat momenteel een gebied van 80 ha in gebruik is, zoals appellanten betogen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de werkzaamheden ter afwerking van het gebied waarop de eerste fase betrekking heeft zijn afgerond en thans werkzaamheden plaatsvinden die zijn gericht op afwerking van de tweede fase. Weliswaar zijn de gronden die betrekking hebben op de eerste fase nog niet opengesteld voor recreatie, maar de vergunning bevat hieromtrent ook geen voorschrift. Ter zitting is gebleken dat over het definitieve eindplan, inclusief de mogelijk afwerking van andere terreingedeelten overleg met de betrokken overheden word gevoerd, waarbij ook het aspect van de veiligheid voor het publiek een rol speelt. Voor het uiteindelijke gebruik zal het betreffende bestemmingsplan bepalend zijn. Gelet hierop en nu de gronden niet in een onafgewerkte toestand worden gelaten, heeft verweerder, gelet ook op het financiële belang dat de vergunninghoudster heeft bij afwerking van de gronden, in zoverre niet wegens strijd met voorschrift 4.6 van de vergunning goedkeuring aan het werkplan behoeven te onthouden.
De verhouding van het werkplan tot voorschrift 6 van de ontgrondingsvergunning
Het standpunt van appellanten
2.5. Het werkplan voldoet volgens appellanten niet aan een aantal eisen, zoals opgenomen in voorschrift 6 van de vergunning. Appellanten voeren hiertoe aan dat het werkplan geen informatie bevat omtrent de tijdvakken waarbinnen de in het werkplan opgenomen terreingedeelten worden ontgraven en afgewerkt. Verder bevat het werkplan onvoldoende informatie omtrent de diepte van de ontgronding, de hoeveelheden te ontgraven specie, de hoeveelheid, aard en herkomst van de voor aanvulling gebruikte specie en de tijdvakken gedurende welke depots zullen worden gehandhaafd, aldus appellanten.
Het standpunt van verweerder
2.5.1. Verweerder heeft het werkplan niet in strijd met voorschrift 6 van de vergunning geacht.
Wat betreft voorschrift 6.2.2. stelt verweerder dat de activiteiten plaatsvinden gedurende de geldigheid van het werkplan.
Ten aanzien van voorschrift 6.2.3. merkt hij op dat het werkplan bepaalt dat de diepte maximaal 75 meter +NAP zal bedragen; voor vak 4 op bijlage 5 van het werkplan is overigens een diepte van 90 meter +NAP toegestaan op grond van vergunningsvoorschriften.
Voorschrift 6.2.4. acht verweerder voldoende concreet. In het werkplan is aangegeven dat de totale winning 600.000 ton zal bedragen, waarvan 60% fijn zand en 40% grof zand. Een exacte opgave is onmogelijk, maar na afloop zal conform hetgeen in de ontgrondingsvergunning is gesteld een inventarisatieformulier aan verweerder worden gezonden met de daadwerkelijk gewonnen hoeveelheden.
Wat betreft voorschrift 6.2.5. stelt verweerder dat op bijlage 3 van het werkplan de omvang van de in de groeve aanwezige dekgronddepots is aangegeven. De hoeveelheid van elders aangevoerde specie voor aanvulling bedraagt 150.000 m3 en is op bijlage 3 van het werkplan aangegeven als "depot 1". Deze specie ligt thans wegens gebrek aan opslagruimte buiten het concessiegebied. Vóór deze aanvulling zal de geschiktheid van de grond door de provincie worden beoordeeld, omdat het niet mogelijk is om vooraf onderscheid naar aard en herkomst te maken, aldus verweerder.
Wat betreft voorschrift 6.2.8. stelt verweerder dat informatie ontbreekt over tijdvakken gedurende welke de diverse depots zullen worden gehandhaafd, omdat deze tijdvakken in overgrote meerderheid de duur van het werkplan overschrijden. Op dit moment kan niet exact inzichtelijk worden gemaakt wanneer de depots zullen worden afgebouwd, maar het overall-werkplan is voor verweerder leidend voor wat betreft de uiterste inrichtingstermijnen.
De vaststelling van de feiten
2.5.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.3. Ingevolge voorschrift 6.2.2. van de vergunning dienen in het werkplan de tijdvakken te worden aangegeven waarbinnen ter plaatse van de diverse terreingedeelten wordt gegraven, ingericht en/of afgewerkt.
In het werkplan 2004-2005 wordt wat betreft voorschrift 6.2.2. verwezen naar de bijlagen 3, 4, 5, 6 en naar hetgeen in het werkplan wordt opgemerkt ten aanzien van voorschrift 6.2.1. van de vergunning. In bijlage 3 worden de locaties van de depots weergegeven, in bijlage 4 de locaties waar bovengrond wordt ontgraven en in depot geplaatst, in bijlage 5 de winning van gronden ten behoeve van verwerking in de fabriek, in bijlage 6 de locaties waar zal worden heringericht. Ten aanzien van voorschrift 6.2.2. worden in het werkplan de volgorde en tijdvakken van de bovengenoemde activiteiten in een tabel weergegeven.
Ingevolge voorschrift 6.2.3. dient in het werkplan de diepte van de ontgronding te worden aangegeven.
In het werkplan 2004-2005 wordt ten aanzien van dit voorschrift vermeld dat de diepte van de ontgronding ongeveer 75 meter +NAP is.
Ingevolge voorschrift 6.2.4. dienen in het werkplan de hoeveelheden te ontgraven specie, onderverdeeld naar soort, te worden aangegeven.
In het werkplan 2004-2005 wordt wat betreft voorschrift 6.2.4. vermeld dat naar verwachting gemiddeld 600.000 ton voornamelijk mioceenzand wordt gewonnen. Tevens wordt vermeld dat er ongeveer 80.000 tot 110.000 m3 bovengrond zal worden verzet.
Ingevolge voorschrift 6.2.5. dienen in het werkplan de hoeveelheden voor aanvulling te gebruiken specie en de aard en herkomst daarvan te worden aangegeven.
In het werkplan 2004-2005 wordt ten aanzien van dit voorschrift vermeld dat de aanvullingen worden verricht met in de groeve aanwezige dekgrond en specie van elders waarvoor telkenmale vóór aanvoer goedkeuring door verweerder wordt gegeven.
Ingevolge voorschrift 6.2.8. dient in het werkplan de plaats van de diverse depots en de tijdvakken gedurende welke deze worden gehandhaafd te worden aangegeven.
Wat betreft voorschrift 6.2.8. wordt in het werkplan 2004-2005 vermeld dat het project meerdere depots kent, waaronder dekgronddepots, depots voor vermarktbaar zand zijnde geen productiezand en productiezanddepots. De locaties van alle depots, onderverdeeld naar soort, zijn weergegeven op bijlage 3 van het werkplan.
Het oordeel van de Afdeling
2.5.4. De Afdeling overweegt dat verweerder wat betreft voorschrift 6.2.2. aannemelijk heeft gemaakt dat de in het werkplan genoemde graaf,- inrichtings- en afwerkingsactiviteiten gedurende de geldigheidsduur van het werkplan 2004-2005 zullen plaatsvinden.
Wat betreft voorschrift 6.2.3. overweegt de Afdeling dat ter zitting is bevestigd en niet is weersproken dat de ontgrondingswerkzaamheden een maximale diepte van ongeveer 75 meter +N.A.P. hebben bereikt. Gelet hierop heeft verweerder kunnen stellen dat het werkplan in zoverre in overeenstemming is met voorschrift 6 van de ontgrondingsvergunning.
Ten aanzien van voorschrift 6.2.4. overweegt de Afdeling dat verweerder hetgeen in het werkplan hieromtrent is opgenomen voldoende concreet heeft kunnen achten.
Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat gedurende de looptijd van dit werkplan geen toepassing is gegeven aan voorschrift 6.2.5.. Derhalve is de Afdeling van oordeel dat niet is gehandeld in strijd met dit voorschrift.
Ten aanzien van voorschrift 6.2.8. overweegt de Afdeling dat is gebleken dat de handhaving van de depots in overgrote meerderheid de geldigheidsduur van het werkplan zal overschrijden. Op de kaart van het "Overall werk- en faseringsplan" is echter aangegeven gedurende welke tijdvakken de depots kunnen worden gehandhaafd. Bij de onderhavige bijstelling is deze periode niet gewijzigd.
Gelet op het vorengaande heeft verweerder de jaarlijkse bijstelling in dit werkplan in zoverre terecht niet in strijd met voorschrift 6 van de vergunning geacht.
Natuurwaarden
Het standpunt van appellanten
2.6. Appellanten stellen dat de aanleg van het dekgronddepot 3b en het ontgraven en ontgronden van de vakken 1 en 4 zoals op bijlage 5 van het werkplan aangegeven onnodig schadelijk zijn voor het aangrenzende natuurmonument en Habitatrichtlijngebied De Brunssummerheide. Zij stellen dat de in het besluit opgenomen restricties ten aanzien van de opbouw van het depot onvoldoende zijn en dat ten aanzien van de ontgrondingen zelfs iedere maatregel ontbreekt ter voorkoming of beperking van schadelijke effecten. Voorts is geen onderzoek verricht naar de gevolgen van geluid, stof en trillingen op de Brunssummerheide.
Ten onrechte is niet ingegaan op het door appellanten aangevoerde alternatief van een lagere, maar langere zichtwal. Het dekgronddepot met een hoogte van 14 meter achten appellanten voorts een aantasting van het natuurschoon.
Daarnaast stellen appellanten dat de interne transportroute niet is aangelegd conform hetgeen in het werkplan is bepaald en dat niet is onderbouwd dat de natuurwaarden door de in het werkplan gekozen ligging van de transportweg worden beschermd.
Appellanten stellen verder dat ten onrechte geen integraal hydrologisch onderzoek is verricht naar de effecten van de activiteiten op de Brunsummerheide. De notitie van Royal Haskoning kan volgens appellanten niet als een dergelijk integraal onderzoek worden aangemerkt. Deze heeft bovendien alleen betrekking op de aanvulling van het werkplan 2004-2005. Daarbij zijn appellanten van mening dat verweerder hun bezwaren ten aanzien van de hydrologie onvoldoende en onjuist heeft weerlegd.
Het door Groen-planning B.V. verrichte onderzoek naar de natuurwaarden is onvoldoende, waarbij appellanten verwijzen naar de gebreken in dit onderzoek die zijn geconstateerd door diverse op het gebied van flora en fauna deskundige organisaties. Appellanten stellen daarnaast dat Groen-planning B.V. niet kan worden aangemerkt als een onafhankelijk onderzoeksbureau en zij achten het noodzakelijk dat verweerder zelf onafhankelijk onderzoek zal (doen) verrichten.
Het standpunt van verweerder
2.6.1. Verweerder stelt voorop dat de verkennende berekening naar de hydrologische effecten door Royal Haskoning van 13 september 2005 en het onderzoek naar de effecten op de natuurwaarden door Groen-planning B.V. van 30 augustus 2005 het standpunt van verweerder onderschrijven en als nadere onderbouwing hiervan dienen te worden aangemerkt.
Verweerder stelt verder dat de geplande activiteiten niet leiden tot significante gevolgen voor de habitattypen waarvoor De Brunsummerheide is aangemeld, zodat een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn niet is vereist. Weliswaar komt op een afstand van 50 meter van de te ontgronden vakken 1 en 4 het habitattype "droge Europese heide" voor, maar het enig mogelijke negatieve effect zou stuifzand zijn, en droge Europese heide is niet gevoelig voor stuifzand, aldus verweerder. Bovendien is van belang dat in de directe omgeving van de vakken 1 en 4 een gedeeltelijk verruigd loof- en naaldbos ligt waar zich geen bijzondere vegetatie en flora en fauna kunnen ontwikkelen. Voorts wijst hij op het feit dat de groeve en het bos een buffer vormen voor het eventueel optreden van zandverstuiving. Het habitattype "Open grasland met buntgras en struisgrassoorten op landduinen" komt volgens verweerder overeen met het natuurtype stuifzand, waarbij hij gebruik heeft gemaakt van de "Beheervisie 2003-2014" van de Vereniging Natuurmonumenten. Ook dit habitattype is bestand tegen eventueel optredende zandverstuiving. De overige habitattypen waarvoor De Brunsummerheide is aangemeld, liggen op een afstand van minimaal 600 meter van de uit te voeren werkzaamheden, zodat ook hier geen significante effecten te verwachten zijn.
De aanleg van het dekgronddepot 3b en de ontgrondingen in vakken 1 en 4 tasten volgens verweerder de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument De Brunssummerheide niet aan, zodat ook een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet niet aan de orde is. Daartoe voert verweerder aan dat uit de inventarisatiegegevens van flora en vegetatie van de provincie Limburg blijkt dat met uitzondering van de droge Europese heide alle natuurwaarden op minimaal 250 meter afstand van de geplande activiteiten liggen. Wat betreft het soortenarm loof- en naaldbos stelt verweerder zich op het standpunt dat dit reeds aanwezig was voordat met de ontgrondingen werd begonnen, hetgeen bevestigd wordt door de Vegetatiekartering van de provincie Limburg. De grote ornithologische betekenis van De Brunsummerheide wordt niet aangetast omdat het dekgronddepot buiten het broedseizoen wordt aangelegd. Buiten het broedseizoen en in de winterperiode zijn de eventuele negatieve effecten tot een minimum beperkt, omdat de soortengroepen in deze periode het minst gevoelig zijn voor verstoring, aldus verweerder. Bovendien is de tijdelijke verstoring niet zodanig dat het duurzaam voortbestaan van de populaties in het gebied in gevaar komt. Wat betreft geluid, stof en trillingen hebben de werkzaamheden volgens verweerder geen significante effecten op de ornithologische kernmerken, omdat de activiteiten in vakken 1 en 4 deels verdiept plaatsvinden en de groeve aldus als geluidswal fungeert. De overige wezenlijke kenmerken van het natuurmonument liggen op een zodanige afstand dat deze niet worden aangetast, of zijn minder kwetsbaar voor de effecten van de geplande activiteiten.
Wat betreft de hydrologische gevolgen stelt verweerder primair dat appellanten dit punt niet eerder in de procedure naar aanleiding van dit werkplan naar voren hebben gebracht. Evenwel is verweerder ingegaan op de hydrologische gevolgen van dit werkplan. Hij stelt dat er geen water uit de plas wordt onttrokken en dat uit rapportages van Van Rooijen Adviezen B.V. blijkt dat de totale verdamping in de groeve niet of nauwelijks zal wijzigen. Voor De Brunsummerheide en het dal van de Roode Beek is geen verlagende invloed te verwachten als gevolg van de werkzaamheden in de groeve. Verweerder stelt overigens dat hij ervan is uitgegaan dat de hydrologische afweging die is gemaakt voorafgaand aan de ontgrondingsvergunning in 2001 in eerste instantie niet nogmaals bij de afzonderlijke werkplannen aan de orde behoefde te komen. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2005, no.
200407393/1is wel aanvullend hydrologisch onderzoek verricht door Royal Haskoning.
200407393/1is wel aanvullend hydrologisch onderzoek verricht door Royal Haskoning.
De vaststelling van de feiten
2.6.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.3. De Brunssummerheide staat op de lijst van habitatgebieden die de Nederlandse regering aan de Europese Commissie heeft toegezonden op grond van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna Habitatrichtlijn).
De Commissie heeft de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bij besluit van 7 december 2004 vastgesteld.
Reden voor de aanmelding is dat De Brunssummerheide behoort tot de vijf belangrijkste gebieden voor het habitattype "droge Europese heide". Verder is het gebied aangemeld vanwege het voorkomen van de habitattypen "Open grasland met Buntgras en Struisgrassoorten op landduinen", "Noord-Atlantische vochtige heide met Dophei" en "Veenbossen: berkenbos met veenmos".
Tevens is De Brunssummerheide bij besluit van 15 december 1995 aangewezen als natuurmonument in het kader van de Natuurbeschermingswet. Het gebied wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van actief hoogveen, verschillende hellingveldjes, droge en natte heide, bron- en broekbos, een open zandvlakte, vochtige hooilanden, droge schraalgraslanden en een beek die haar natuurlijke karakter heeft behouden. Verder is volgens het besluit sprake van bijzondere geo-hydrologische omstandigheden, een bijzondere gradiëntsituatie en een grote variëteit aan minder algemene en zeldzame plantensoorten en plantengemeenschappen. Het gebied behoort tot de rijkste sieralgengebieden, heeft een grote ornithologische betekenis, vooral voor broedvogels, en herbergt diverse soorten amfibieën en reptielen en is ook vanuit een oogpunt van natuurschoon van belang.
Verder behoren ook de bodemkundige en hydrologische gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust tot de wezenlijke kenmerken van het gebied.
2.6.4. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 7 september 2004 in zaak C-127/02 (AB 2004, 365) geoordeeld dat de eerste volzin van het derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor dat gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied.
2.6.5. Het werkplan 2004-2005 voorziet onder meer in de aanleg van een dekgronddepot (nr. 3b) van 70.000 m3 en het ontgraven en ontgronden van vakken 1 en 4. Zowel het dekgronddepot 3b als de vakken 1 en 4 grenzen in het noorden direct aan het natuurgebied De Brunsummerheide. De interne transportroute ligt in de nabijheid van het genoemde natuurgebied.
Bij het bestreden besluit is naar aanleiding van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften provincie Limburg bepaald dat werkzaamheden aan het dekgronddepot 3b slechts mogen plaatsvinden gedurende een periode van maximaal 50 werkdagen van maximaal 8 uren buiten het broedseizoen, zijnde in de periode van 5 oktober 2004 tot en met 31 januari 2005.
2.6.6. Van Rooijen Adviezen B.V. heeft diverse onderzoeken verricht naar de hydrologische gevolgen van de ontgronding in de Sigrano-groeve. Op 19 december 1997 en 20 maart 2000 zijn rapporten verschenen waarin de hydrologische gevolgen met betrekking tot een wijziging in de ontgrondingsvergunning als verleend in 1999 alsmede een aanpassing van het plan van de eindtoestand aan de orde komen. Op 19 juni 2003 is een rapport uitgebracht waarin de hydrologische relatie tussen de ontgronding en de Brunssummerheide en de Roode Beek nader is onderzocht.
Ten slotte is op 24 februari 2005 een rapport verschenen waarin de hydrologische effecten van het gewijzigde werkplan 2003-2004 zijn beoordeeld.
Royal Haskoning heeft op 13 september 2005 de notitie "Verkennende berekeningen grondwatereffecten aanvulling werkplan 2004-2005 Sigranogroeve" uitgebracht.
2.6.7. Op 30 augustus 2005 heeft Groen-planning B.V. het rapport "Effecten op de natuurwaarden van het werkplan 2004-2005 en de aanvulling" uitgebracht. Het rapport geeft een beschrijving van de natuurwaarden ter plaatse van deelgebied B waar nieuwe ontgrondingsactiviteiten worden gestart, van de natuurwaarden van De Brunsummerheide en in het bijzonder ter plaatse van deelgebied A dat grenst aan de ontgronding, alsmede van de effecten van de ontgrondingsactiviteiten op de natuurwaarden in en buiten de groeve in het kader van het werkplan 2004-2005 én de aanvulling. Tevens zijn de effecten van geluid als gevolg van de geplande werkzaamheden in beeld gebracht.
Toepasselijke wet- en regelgeving
2.6.8. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, gelden zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
2.6.9. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (oud) is het verboden zonder vergunning van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt worden handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Ook voor handelingen buiten het beschermd natuurmonument kan een vergunningplicht gelden; de zogenoemde externe werking van artikel 12.
2.6.10. Ingevolge artikel 8 van de Flora- en faunawet is het verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.
Ingevolge artikel 10 van deze wet is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van deze wet is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 75, vierde lid, van de Flora- en faunawet, voor zover hier van belang, worden vrijstellingen en ontheffingen slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
Het oordeel van de Afdeling
2.6.11. Aan de orde is de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het werkplan significante gevolgen heeft voor de als habitatgebied aangewezen Brunsummerheide en of het werkplan activiteiten mogelijk maakt waardoor de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de Brunsummerheide als beschermd natuurmonument in het gedrang dreigt te komen.
Onderzoek naar aanleiding van deze vraag is van belang voor het antwoord op de vraag of voor de uitvoering van het werkplan een passende beoordeling op grond van artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn gemaakt had moeten worden voor het gebied, en/of een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (oud) en/of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet in verband met de bescherming van de in het natuurmonument voorkomende planten- en diersoorten nodig is en zo ja, of deze vergunning en/of ontheffing kan/kunnen worden verleend. Deze twee laatstgenoemde vragen komen in beginsel pas aan de orde in de procedure op grond van de Natuurbeschermingswet, dan wel de Flora- en faunawet.
Dit doet er echter niet aan af dat verweerder geen goedkeuring aan het werkplan had mogen verlenen, indien en voor zover hij op voorhand had moeten inzien dat de Natuurbeschermingswet, dan wel de Flora- en faunawet een vergunning respectievelijk een ontheffing vereisen, maar deze niet kan, dan wel kunnen worden verleend.
2.6.12. Wat betreft de interne transportroute is ter zitting komen vast te staan dat deze niet conform het werkplan is aangelegd. Hieruit volgt dat vergunninghoudster op dit punt heeft gehandeld in strijd met het werkplan en dat verweerder ter zake handhavend kan optreden.
Naar voorts ter zitting is gebleken, heeft verweerder vergunninghoudster reeds op de geconstateerde strijdigheid met het werkplan gewezen en bepaald dat van deze weg geen gebruik mag worden gemaakt.
2.6.13. Het standpunt van verweerder dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het de hydrologische bezwaren betreft die niet reeds in bezwaar werden aangevoerd, vindt geen steun in het recht, in het bijzonder artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Ook overigens vloeit niet uit de wet of uit enig rechtsbeginsel voort dat gronden die niet expliciet in bezwaar zijn aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven.
Ten aanzien van de hydrologische effecten van het werkplan overweegt de Afdeling dat de in 2.6.6. genoemde onderzoeken niet zien op de werkzaamheden die dit werkplan mogelijk maakt. Verder is niet gebleken van een integraal onderzoek naar de hydrologische effecten van de nadere invulling van de ontgrondingsvergunning. De onderzoeken die reeds zijn verricht kunnen daartoe niet dienen. Het voorgaande brengt mee dat aan het bestreden besluit niet meer onderzoek ten grondslag ligt dan aan het besluit tot goedkeuring van het gewijzigde werkplan 2003-2004 waarover de Afdeling in de uitspraak van 3 augustus 2005, no.
200407393/1, heeft geoordeeld. Gelet hierop ziet de Afdeling geen reden anders te oordelen dan in bovengenoemde zaak. De Afdeling overweegt dan ook dat niet is gebleken van een integraal hydrologisch onderzoek waarin de nadere invulling van de vergunning, zoals opgenomen in de onderhavige jaarlijkse bijstelling, is betrokken. In zoverre is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
200407393/1, heeft geoordeeld. Gelet hierop ziet de Afdeling geen reden anders te oordelen dan in bovengenoemde zaak. De Afdeling overweegt dan ook dat niet is gebleken van een integraal hydrologisch onderzoek waarin de nadere invulling van de vergunning, zoals opgenomen in de onderhavige jaarlijkse bijstelling, is betrokken. In zoverre is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6.14. In de uitspraak van 3 augustus 2005, no. 200407393/1, is tevens geoordeeld dat aan het gewijzigde werkplan 2003-2004 ook geen toereikend onderzoek naar de effecten op de natuurwaarden ten grondslag heeft gelegen. Naar aanleiding van deze uitspraak is ten behoeve van het onderhavige werkplan alsnog onderzoek uitgevoerd naar de effecten daarvan op de Brunsummerheide, hetgeen heeft geresulteerd in het onder 2.6.7. genoemde onderzoek van 30 augustus 2005. Dit onderzoek is derhalve eerst uitgebracht nadat het thans bestreden besluit was genomen. Dit laatste hangt samen met het door verweerder gekozen stelsel, waarbij het werkplan jaarlijks moet worden goedgekeurd en tegen het goedkeuringsbesluit jaarlijks rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Het ex-tunc karakter van de beoordeling door de Afdeling brengt met zich dat bij het inbrengen van onderzoeken door verweerder ter nadere onderbouwing van een eerder genomen besluit dient te worden beoordeeld of deze onderzoeken kunnen worden beschouwd als een nadere aanvulling in aansluiting op en voortvloeiend uit aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken of als een geheel nieuw onderzoek met betrekking tot de effecten van het werkplan op de natuurwaarden.
In dit geval is het bestreden besluit niet onderbouwd met bedoelde onderzoeksgegevens. Hieruit volgt reeds dat het natuurwaardenonderzoek van 30 augustus 2005 niet kan gelden als een nadere aanvulling in aansluiting op en voortvloeiend uit aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoeken. Het ex-tunc karakter van de door de Afdeling te verrichten toets verzet zich ertegen dat dit geheel nieuwe onderzoek alsnog in de procedure wordt betrokken als onderbouwing van het bestreden besluit.
Het voorgaande brengt mee dat aan het bestreden besluit niet meer onderzoek ten grondslag ligt dan aan het besluit tot goedkeuring van het gewijzigde werkplan 2003-2004 waarover de Afdeling in de uitspraak van 3 augustus 2005 heeft geoordeeld. Gelet hierop ziet de Afdeling geen reden anders te oordelen dan in bovengenoemde zaak. De Afdeling overweegt dan ook dat het ten tijde van het bestreden besluit beschikbare onderzoek ontoereikend is voor de beantwoording van de vraag of kan worden uitgesloten dat het werkplan significante gevolgen heeft voor de als habitatgebied aangewezen Brunsummerheide en of het werkplan activiteiten mogelijk maakt waardoor de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de Brunsummerheide als natuurmonument in het gedrang dreigt te komen. Nu deze afweging ook van belang is voor de beantwoording van de vraag of een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (oud) nodig is en zo ja, of deze vergunning kan worden verleend, is het bestreden besluit zowel gelet op het onderzoek in het kader van de Habitatrichtlijn als in het kader van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (oud) genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.6.15. Gezien de aanwijzing van het gebied als natuurmonument bestaat een redelijk vermoeden dat beschermde planten- en diersoorten in de nabijheid van de groeve voorkomen. Evenwel heeft gezien overweging 2.6.13. ten behoeve van dit werkplan geen inventarisatie plaatsgevonden van de in het natuurgebied in de nabijheid van de groeve aanwezige beschermde soorten. Bovendien blijkt niet dat verweerder op basis van onderzoeksgegevens heeft afgewogen of op voorhand redelijkerwijs te verwachten was dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, zou kunnen worden verleend.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit ook in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.6.16. Gelet op overwegingen 2.6.13., 2.6.14. en 2.6.15. is het beroep gegrond, zodat het bestreden besluit voor zover daarbij de goedkeuring van het werkplan ten aanzien van de aanleg van een dekgronddepot (nr. 3b) van 70.000 m3, het ontgraven en ontgronden van vakken 1 en 4 en de ligging van de interne transportroute is gehandhaafd, wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Voor de toepassing van artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ziet de Afdeling geen aanleiding.
Gelet op het voorgaande behoeven de overige door appellanten aangevoerde bezwaren geen verdere bespreking.
Proceskostenveroordeling
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 19 april 2005, kenmerk 2004/66461, voor zover daarbij de goedkeuring van het werkplan ten aanzien van de aanleg van een dekgronddepot (nr. 3b) van 70.000 m3, het ontgraven en ontgronden van vakken 1 en 4 en de ligging van de interne transportroute is gehandhaafd;
III. gelast dat de provincie Limburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Soede
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2006
270-461.