Uitspraak
200507025/1.
Datum uitspraak: 28 juni 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2005 heeft verweerder de geluidvoorschriften T1, T2, T3, T4, T5 en T6, die zijn verbonden aan de bij besluit van 18 mei 1999 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "HKS Scrap Metals B.V." (hierna: HKS) verleende revisievergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor een metaalbewerkingsbedrijf aan de Havenweg 1 te 's-Gravendeel, gewijzigd. Dit besluit is op 4 juli 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 10 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2005, en appellante sub 2 bij brief van 9 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 januari 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten, verweerder en HKS. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2006, waar appellant sub 1 in persoon, appellante sub 2, vertegenwoordigd door J.F. Cleij, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ir. H.C.A.M. Vermeulen, ing. L.P.M. Hertsig en J.E. te Pas, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord HKS, vertegenwoordigd door ing. H. Wijnmalen.
2. Overwegingen
2.1. De inrichting bevindt zich op het niet-gezoneerde industrieterrein "Dordtse Kil" te 's-Gravendeel. De dichtstbijzijnde (bedrijfs)woningen van derden, waaronder de woning [locatie] die tot het bedrijf van appellante sub 2 behoort, liggen op minder dan 100 meter ten westen van de inrichting op het aangrenzende bedrijventerrein "Mijlpolder".
2.2. HKS heeft verweerder verzocht om met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer voorschrift T2, verbonden aan de aan haar op 18 mei 1999 verleende revisievergunning, te wijzigen. De reden hiervoor is dat is gebleken dat bij het verrichten van de bedrijfsactiviteiten niet kan worden voldaan aan de in dit voorschrift opgenomen maximale geluidniveaus bij de dichtstbijzijnde woningen op het bedrijventerrein "Mijlpolder". Verweerder heeft bij het bestreden besluit voorschrift T2 overeenkomstig de aanvraag van HKS gewijzigd en in aanvulling daarop, met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer, de vigerende geluidvoorschriften T1 en T3 tot en met T6 gewijzigd.
De wijzigingen heeft verweerder doorgevoerd in nieuwe voorschriften, die de voorschriften T1 tot en met T6 van de vergunning van 18 mei 1999 vervangen.
2.3. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.4. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, en artikel 8.24, tweede lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten vrezen geluidhinder en betogen in dit verband dat de gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau onaanvaardbaar hoog zijn. Volgens appellante sub 2 had verweerder geen aansluiting mogen zoeken bij paragraaf 3.2 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking), aangezien er nog geen gemeentelijk beleid ten aanzien van industrielawaai is vastgesteld. Appellante sub 2 meent verder dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het treffen van nadere geluidbeperkende maatregelen conform het ALARA-beginsel.
2.5.1. In voorschrift T2, verbonden aan de op 18 mei 1999 verleende revisievergunning, zijn voor het maximale geluidniveau ter plaatse van de in de tabel aangegeven locaties grenswaarden opgenomen van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
In voorschrift T3, verbonden aan de op 18 mei 1999 verleende revisievergunning, is bepaald dat ten hoogste twaalf perioden per jaar het maximale geluidniveau tot 5 dB(A) meer mag bedragen dan in voorschrift T2 aangegeven. Voor de nachtperiode geldt in dat geval een grenswaarde van ten hoogste 65 dB(A).
In het bestreden besluit zijn de grenswaarden voor het maximale geluidniveau op enkele locaties verruimd. Deze waarden zijn opgenomen in de nieuwe voorschriften T3, wat de dag- en avondperiode betreft, en T4, wat de nachtperiode betreft.
Ingevolge het nieuwe voorschrift T3 zijn, voor zover hier van belang, ter plaatse van de bedrijfswoning [locatie], zijnde immissiepunt 15, grenswaarden voor het maximale geluidniveau gesteld van 75 dB(A) voor de dagperiode en 70 dB(A) voor de avondperiode. Ter plaatse van andere bedrijfswoningen van derden zijn voor de avondperiode grenswaarden gesteld van 70 dB(A) op immissiepunt 5, 68 dB(A) op immissiepunt 12 en 67 dB(A) op de immissiepunten 13 en 14.
Ingevolge het nieuwe voorschrift T4 mag het maximale geluidniveau tijdens het laden en lossen van schepen in de nachtperiode, ten hoogste twaalf nachten per kalenderjaar, ter plaatse van de bedrijfswoning [locatie] maximaal 70 dB(A) bedragen.
2.5.2. De Afdeling leidt uit de stukken af dat verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid, wat de vaststelling van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau van 75 dB(A) in de dagperiode bij de woning [locatie] betreft, paragraaf 3.2 van de Handreiking tot uitgangspunt heeft genomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 december 2001 in zaak no. 200100369/1 acht zij dit in een situatie waarin er geen gemeentelijk beleid ten aanzien van industrielawaai is vastgesteld, niet in strijd met het recht. Het beroep van appellante sub 2 treft in zoverre geen doel.
In paragraaf 3.2 van de Handreiking wordt, voor zover hier van belang, voor het maximale geluidniveau een grenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode als ten hoogste aanvaardbaar aangemerkt. Voorts biedt paragraaf 3.2 van de Handreiking de mogelijkheid om, in gevallen waarin niet aan deze grenswaarde kan worden voldaan in een onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het maximale geluidniveau te beperken, de grenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode met ten hoogste 5 dB(A) te overschrijden. Deze uitzonderlijke situatie dient in de vergunning te worden aangegeven.
2.5.3. De in het nieuwe voorschrift T3 gestelde grenswaarde voor het maximale geluidniveau bij de woning [locatie] gedurende de dagperiode overschrijdt de grenswaarde van 70 dB(A) die in de Handreiking voor deze periode als maximaal aanvaardbaar is aangemerkt, met 5 dB(A). Uit de stukken blijkt dat deze overschrijding het gevolg is van het plaatsen van lege stalen containers op een harde ondergrond.
In opdracht van HKS heeft WNP raadgevende ingenieurs, in aanvulling op het bij de aanvraag behorende geluidrapport van 25 februari 2005, onderzocht in hoeverre deze overschrijding kan worden weggenomen met een maatregel in de vorm van een (inmiddels in de inrichting) aanwezige schermwand, bestaande uit tot drie hoog gestapelde zeecontainers, die als voorraad handelswaar dienen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een nader geluidrapport van 1 november 2005.
In dit rapport wordt geconcludeerd dat het maximale geluidniveau ter plaatse van de woning [locatie] door de afscherming van een containerwand in de dagperiode met 2 dB wordt gereduceerd. Daarnaast blijkt uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, dat deze reductie op bepaalde beoordelingslocaties bij specifieke bronlocaties zelfs groter zou kunnen zijn dan berekend in het rapport van 1 november 2005, nu in het rekenmodel de aanwezige containerwand als een rij van losse elementen in plaats van een gesloten wand is gemodelleerd. Aangenomen moet derhalve worden dat, anders dan verweerder in het bestreden besluit stelt, een verlaging van de grenswaarde voor het maximale geluidniveau van 75 dB(A) ter plaatse van de woning [locatie] door redelijkerwijs te treffen (en in dit geval reeds getroffen) maatregelen mogelijk moet worden geacht.
Gelet hierop komt de Afdeling tot het oordeel dat niet is komen vast te staan dat zich in de dagperiode een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie voordoet, waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het geluidniveau te beperken. Het bestreden besluit is op dit punt onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd, zodat verweerder in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld.
2.5.4. De in het nieuwe voorschrift T3 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau gedurende de avondperiode ter plaatse van de immissiepunten 5, 12, 13, 14 en 15, zijnde bedrijfwoningen van derden, overschrijden de grenswaarde van 65 dB(A), die in de Handreiking voor deze periode als maximale waarde wordt aanbevolen. Deze overschrijding is het gevolg van het vallen van schroot uit de kranen.
Verweerder acht deze overschrijding aanvaardbaar. Hij stelt zich op het standpunt dat, nu de Handreiking niet voorziet in de mogelijkheid van een ruimere normstelling voor het maximale geluidniveau dan 65 dB(A) in de avondperiode, hij op basis van een bestuurlijke afweging voor de gevels van woningen op een bedrijventerrein, gezien het slechtere akoestisch klimaat op een bedrijventerrein, maximale geluidniveaus in de avondperiode van ten hoogste 70 dB(A) heeft kunnen stellen. In dit verband voert hij aan dat hij in zijn bestuurlijk afwegingsproces heeft betrokken dat de activiteiten in de inrichting gedurende de avondperiode, waaronder het gebruik van de schrootschaar en de shredderinstallatie, feitelijk bestaande en voor de bedrijfsvoering noodzakelijke activiteiten zijn, dat een niveau van 50 dB(A) binnen geluidgevoelige ruimten is gewaarborgd en dat alle redelijkerwijs te nemen maatregelen zijn getroffen. Hiertoe brengt hij nog naar voren dat de maximale geluidniveaus weliswaar kunnen worden verminderd door een omvangrijk geluidscherm langs de terreingrens te plaatsen, maar dat deze aanvullende geluidbeperkende maatregel naar zijn mening, gelet op de kosten ervan (€ 2.500.00,00) in verhouding tot de daarmee te bereiken verlaging van de maximale geluidniveaus (5 dB), in redelijkheid niet van HKS kan worden gevergd.
De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de op het bedrijventerrein gelegen bedrijfswoningen (immissiepunten 5, 12, 13, 14 en 15) een geringere mate van bescherming behoeven dan de buiten het bedrijventerrein gelegen burgerwoningen en dat een geluidbeperkende maatregel in de vorm van een scherm langs de terreingrens van de inrichting een investering verlangt die in redelijkheid niet van vergunninghoudster kan worden gevergd. Gelet op het deskundigenbericht heeft verweerder er verder van uit kunnen gaan dat er anderszins geen reële maatregelen ter terugdringing van de geluidemissie vanwege het vallen van schroot uit de kranen in de avondperiode te treffen zijn.
Gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerder zich, gezien de door hem gemaakte bestuurlijke afweging, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift T3 neergelegde grenswaarden voor het maximale geluidniveau bij de desbetreffende bedrijfswoningen van derden op het bedrijventerrein aanvaardbaar zijn. De beroepen treffen in zoverre geen doel.
2.5.5. Ten aanzien van het betoog van appellante sub 2 dat de werkelijk optredende maximale geluidniveaus in de avondperiode hoger zullen zijn dan de vergunde waarden omdat in het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport van 25 februari 2005 is uitgegaan van gemiddelde bronsterkteniveaus, overweegt de Afdeling dat dit betoog geen doel treft. Gelet op het nader opgestelde geluidrapport van 1 november 2005, waarbij rekening is gehouden met hogere bronsterkteniveaus dan gehanteerd in het rapport van 25 februari 2005 en op het deskundigenbericht, is aannemelijk geworden dat de inrichting binnen de in voorschrift T3 gestelde grenswaarden in werking kan zijn.
2.5.6. Ten aanzien van de incidentele bedrijfssituatie - in dit geval het laden en lossen van schepen gedurende de nachtperiode waarvan ingevolge het nieuwe voorschrift T4 ten hoogste twaalf nachten per kalenderjaar sprake mag zijn - kan volgens verweerder een waarde worden gesteld die 5 dB hoger ligt dan voor de representatieve bedrijfssituatie. Gegeven dit uitgangspunt acht hij bij de woning [locatie] een maximaal geluidniveau van ten hoogste 70 dB(A) aanvaardbaar.
De Afdeling leidt uit de stukken af dat verweerder op dit punt ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid paragraaf 5.3 van de Handreiking heeft gehanteerd.
Paragraaf 5.3 van de Handreiking houdt onder meer in dat volgens vaste jurisprudentie een ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 maal per jaar (uitgangspunt is dat het per keer steeds gaat om één, aaneengesloten, periode van maximaal een etmaal) activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie. Dat wil niet zeggen dat daaraan geen limiet kan worden gesteld: jurisprudentie en ALARA-beginsel vereisen dat in deze gevallen wordt nagegaan in hoeverre de hinder kan worden beperkt.
Uit de stukken blijkt niet dat verweerder heeft beoordeeld in hoeverre door het treffen van maatregelen de geluidbelasting vanwege het laden en lossen van schepen in de nachtperiode kan worden beperkt. Dit in aanmerking genomen, alsmede gelet op de omstandigheid dat uit het eerdergenoemde geluidrapport van 1 november 2005 en het deskundigenbericht blijkt dat met een maatregel in de vorm van een containerwand de noodzakelijke geluidsruimte bij de woning [locatie] kan worden teruggebracht tot 66 dB(A), acht de Afdeling de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende voorbereiding niet zorgvuldig en de daarin neergelegde motivering ter rechtvaardiging van de gestelde grenswaarde van 70 dB(A) voor het maximale geluidniveau in de nachtperiode niet deugdelijk. Verweerder heeft in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht gehandeld.
2.6. Appellante sub 2 kan zich verder niet verenigen met de ambtshalve aanpassing van de voorschriften T1 en T3 tot en met T6. Naar haar mening is het toepassen van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer in dit geval niet in het belang van de bescherming van het milieu.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de wijzigingen van de voorschriften T1 en T3 tot en met T6 ten onrechte heeft gegrond op artikel 8.23 van de Wet milieubeheer. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn de ambtshalve wijzigingen doorgevoerd met het oog op een verduidelijking en betere handhaafbaarheid van de vergunning. Zij houden geen versoepeling in ten opzichte van de oude voorschriften, zodat verweerder op goede gronden heeft gesteld dat de nieuwe voorschriften in zoverre in het belang van de bescherming van het milieu zijn. De beroepsgrond faalt.
2.7. De beroepen van appellanten zijn gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het gaat om de voorschriften T3 en T4, wat betreft de hierin opgenomen grenswaarden van 75 dB(A) voor de dagperiode respectievelijk 70 dB(A) voor de nachtperiode ter plaatse van de woning [locatie]. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.8. Van door appellanten gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 22 juni 2005, DGWM/2005/8649, voor zover het gaat om de voorschriften T3 en T4, wat betreft de hierin opgenomen grenswaarden van 75 dB(A) voor de dagperiode respectievelijk 70 dB(A) voor de nachtperiode ter plaatse van de woning [locatie];
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart de beroepen van appellanten voor het overige ongegrond;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor appellant sub 1 en € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor appellante sub 2 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.G. van Dam, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van Dam
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2006
334.