Uitspraak
200505749/1.
Datum uitspraak: 24 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2005 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "NV Nederlandse Gasunie" (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een onbemand gascompressorstation, gelegen aan de Grasweg te Anna Paulowna. Dit besluit is op 2 juni 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 19 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 november 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. F. Frank, advocaat te Amsterdam, en ir. L.H.H.M. Meijlink, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F.W.J. van der Steen, advocaat te Den Haag, en ing. M.H.C. Reijntjes en ing. J.M. van der Putte, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag, en [partijen], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527) (hierna: het Ivb) , in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Appellant betoogt dat verweerder de aanvraag om verlening van de vergunning in strijd met artikel 13.7 van de Wet milieubeheer niet heeft aangehouden totdat een geluidzone als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder is vastgesteld.
2.2.1. In artikel 13.7 van de Wet milieubeheer is, voor zover hier van belang, bepaald dat het bevoegd gezag in afwijking van artikel 3:28 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de beslissing op de aanvraag moet aanhouden indien deze betrekking heeft op een inrichting, behorende tot een krachtens artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder aangewezen categorie, die is gelegen op een terrein als bedoeld in dat artikel, waaromheen nog geen zone is vastgesteld.
Ingevolge artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder moet, indien bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan aan gronden een bestemming wordt gegeven, die de mogelijkheid van vestiging van inrichtingen, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie van inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, insluit, daarbij tevens een rond het betrokken terrein gelegen zone worden vastgesteld, waarbuiten de geluidbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.
In artikel 2.4 van het Ivb worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder, die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, onder meer aangewezen inrichtingen die zijn genoemd in bijlage I, categorie I, onderdeel 1.3, onder a.
Ingevolge categorie I, onderdeel 1.3, aanhef en onder a, van bijlage I van het Ivb zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen waar een of meer elektromotoren of verbrandingsmotoren aanwezig zijn met een totaal geïnstalleerd motorisch vermogen van 15 MW of meer.
2.2.2. Niet in geschil is dat sprake is van een inrichting als bedoeld in categorie I, onderdeel 1.3, aanhef en onder a, van bijlage I van het Ivb. De Afdeling stelt dan ook vast dat de inrichting behoort tot de zogenoemde grote lawaaimakers als bedoeld in artikel 2.4 van het Ivb.
2.2.3. De Afdeling stelt voorts vast dat de inrichting zal worden gerealiseerd op een aantal naast elkaar gelegen percelen, gelegen tussen met name landerijen, aan de Grasweg te Anna Paulowna. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting was aan die percelen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet een bestemming gegeven die de mogelijkheid van vestiging van inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, insluit. Evenmin was om die percelen een geluidzone vastgesteld.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 maart 2005 in zaak no.
200402102/1brengt een redelijke wetsuitleg van artikel 13.7 van de Wet milieubeheer mee dat de aanvraag ook dient te worden aangehouden in geval het een zogeheten grote lawaaimaker betreft die is voorzien op een terrein waaraan niet een bestemming is gegeven die de mogelijkheid van vestiging van een dergelijke inrichting insluit en waaromheen dientengevolge geen geluidzone is vastgesteld. Daarbij heeft de Afdeling voorts overwogen dat het stelsel van de Wet geluidhinder en de daarin in artikel 41 opgenomen Pro verplichting inhoudt dat inrichtingen die behoren tot de in artikel 2.4 van het Ivb genoemde categorieën slechts gevestigd kunnen worden op industrieterreinen met een daartoe passende bestemming en die met het oog daarop volgens de regels van de Wet geluidhinder zijn gezoneerd. Bij het verlenen van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor deze inrichtingen dient de op de zonegrens geldende geluidsbelasting vanwege het industrieterrein van 50 dB(A) in acht te worden genomen.
200402102/1brengt een redelijke wetsuitleg van artikel 13.7 van de Wet milieubeheer mee dat de aanvraag ook dient te worden aangehouden in geval het een zogeheten grote lawaaimaker betreft die is voorzien op een terrein waaraan niet een bestemming is gegeven die de mogelijkheid van vestiging van een dergelijke inrichting insluit en waaromheen dientengevolge geen geluidzone is vastgesteld. Daarbij heeft de Afdeling voorts overwogen dat het stelsel van de Wet geluidhinder en de daarin in artikel 41 opgenomen Pro verplichting inhoudt dat inrichtingen die behoren tot de in artikel 2.4 van het Ivb genoemde categorieën slechts gevestigd kunnen worden op industrieterreinen met een daartoe passende bestemming en die met het oog daarop volgens de regels van de Wet geluidhinder zijn gezoneerd. Bij het verlenen van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor deze inrichtingen dient de op de zonegrens geldende geluidsbelasting vanwege het industrieterrein van 50 dB(A) in acht te worden genomen.
Nu verweerder de aanvraag ondanks het ontbreken van een geluidzone rondom het terrein waarop de inrichting zal worden opgericht in behandeling heeft genomen, heeft hij gehandeld in strijd met artikel13.7 van de Wet milieubeheer. Het betoog van verweerder dat met toepassing van artikel 19 Wet Pro ruimtelijke ordening de bouw van de inrichting in afwijking van het vigerende bestemmingsplan mogelijk is gemaakt, leidt niet tot een ander oordeel nu niet een geluidzone als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder is vastgesteld. Het besluit dient wegens strijd met artikel 13.7 van de Wet milieubeheer te worden vernietigd.
2.2.4. De Afdeling stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat op 27 juni 2005 de raad van de gemeente Anna Paulowna een bestemmingsplan inzake het gascompressorstation heeft vastgesteld met een daarbij behorende geluidzone. Dit bestemmingsplan en die geluidzone zijn door verweerder goedgekeurd op 17 januari 2006. De aldus vastgestelde geluidzone is gebaseerd op het akoestisch rapport van 27 september 2004 dat door vergunninghoudster is overgelegd bij de onderhavige aanvraag. Daarin zijn onder meer de resultaten opgenomen van het onderzoek naar de contour waarbinnen de geluidhinder vanwege de inrichting niet meer dan 50 dB(A) zal bedragen. Deze contour komt overeen met de zone zoals die is vastgesteld in het kader van voormeld bestemmingsplan. Nu binnen de geluidzone niet meer inrichtingen zijn gelegen, overweegt de Afdeling dat, gelet op het akoestisch rapport, aannemelijk is geworden dat de geldende geluidbelasting vanwege het terrein van 50 dB(A) op de zonegrens in acht kan worden genomen.
Gezien het voorgaande overweegt de Afdeling dat thans geen aanhoudingsplicht als bedoeld in artikel 13.7 van de Wet milieubeheer meer zou gelden. Voorts ziet de Afdeling in het voorgaande aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten.
2.3. Appellant betoogt dat niet op zorgvuldige wijze onderzoek heeft plaatsgevonden naar de risico's vanwege de inrichting. Daartoe voert hij onder meer aan dat bij dat onderzoek niet alle mogelijke risico's zijn betrokken en van onjuiste bevolkingsgegevens is uitgegaan.
2.3.1. Niet in geschil is dat gelet op het Besluit externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (hierna: Bevi) voor de beoordeling van de aanvraag van onderhavige vergunning het plaatsgebonden risico en het groepsrisico moet worden vastgesteld.
2.3.2. Vergunninghoudster heeft bij de aanvraag het rapport "Kwantitatieve risicoanalyse compressorstation Noord-Holland", van september 2004, uitgevoerd door Det Norske Veritas, gevoegd. Daarin zijn de resultaten van het onderzoek naar de plaatsgebonden risicocontour opgenomen. In een aanvulling van december 2004 is een berekening van het groepsrisico opgenomen. Vervolgens is in maart 2005 een gewijzigde kwantitatieve risicoanalyse opgesteld, waarin onder meer een aanpassing van de ligging van leidingen, aangepaste aanwezigheidsgegevens van personen in de directe omgeving en aanpassing van de faalfrequenties in een aantal ongevalrisico's is opgenomen. Deze rapporten zijn ter advisering voorgelegd aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM), dat bij brief van 11 mei 2005 een aantal opmerkingen en kanttekeningen heeft geplaatst bij de onderbouwing van die rapporten en het daarin geboden inzicht in de risico's vanwege de inrichting. Na verlening van de vergunning is, in een Addendum van juni 2005, op die punten gereageerd en zijn voorts resultaten van aanvullende berekeningen opgenomen. Naar aanleiding van aanvullende vragen van het RIVM is in juli 2005 een aanvullend Addendum opgesteld.
2.3.3. De Afdeling stelt vast dat in de risicoanalyse van september 2004 en de daaropvolgende aanvullingen de mogelijke risico's als gevolg van het falen, breken of lekken van leidingen en apparaten in de inrichting zijn berekend in overeenstemming met de "Richtlijn voor kwantitatieve risicoanalyses" (hierna: CPR-18) , behoudens een enkele uitzondering. Zo zijn in afwijking van de CPR-18 de gehanteerde faalfrequenties voor ondergrondse leidingen ook toegepast voor berekening van de risico's van de bovengrondse leidingen. Deze werkwijze is door het RIVM acceptabel geacht onder meer omdat de onderhavige situatie van de inrichting zodanig is dat de faalfrequentie van bovengrondse leidingen vergelijkbaar kan worden geacht met die van ondergrondse leidingen. Volgens het deskundigenbericht zijn ook overigens faalfrequenties gehanteerd die representatief zijn te achten voor onderhavige inrichting. Daarnaast is in het deskundigenbericht opgemerkt dat veelal van conservatieve situaties is uitgegaan, zodat de effecten van een mogelijk falen binnen de inrichting in zoverre mogelijk zijn overschat. Wat betreft de bevolkingsgegevens is voorts gebleken dat bij het onderzoek gegevens binnen een straal van 1,5 kilometer rond het centrum van het compressorstation zijn betrokken. Volgens het deskundigenbericht valt dit buiten de berekende effectafstanden van ongeveer 500 meter, zodat ook wat betreft de personendichtheid in de omgeving kan worden gesteld dat conservatieve gegevens zijn gehanteerd. Niet is gebleken dat onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn gebruikt.
Gezien het voorgaande en gelet op het deskundigenbericht biedt hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de externe veiligheid inzake de onderhavige inrichting voldoende is onderzocht. Voor zover appellant betoogt dat eerst na vaststelling van het besluit juiste en volledige gegevens zijn gehanteerd, overweegt de Afdeling dat in de rapporten die reeds voor de besluitvorming zijn overgelegd is geconcludeerd dat wordt voldaan aan de grenswaarden voor het plaatsgebonden risico en voorts dat het berekende groepsrisico onder de oriëntatiewaarde blijft. In de aanvullende rapporten is deze conclusie nader onderbouwd en derhalve niet gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling biedt hetgeen appellant heeft aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat het besluit op dit punt onrechtmatig moet worden geacht.
2.4. Appellant voert tevens aan dat verweerder niet heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht als opgenomen in artikel 12 van Pro het Bevi, nu onvoldoende is gebleken op welke wijze zal worden omgegaan met mogelijke bevolkingsgroei in de omgeving en de invloed daarvan op het groepsrisico en evenmin op welke wijze risico's in de toekomst kunnen worden beperkt.
2.4.1. In artikel 12, eerste lid, van het Bevi is, voor zover thans van belang, bepaald dat indien het bevoegd gezag een besluit vaststelt op een aanvraag om verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en waarop het Bevi van toepassing is, in de motivering van het desbetreffende besluit in elk geval wordt vermeld de aanwezige dichtheid van personen in het invloedsgebied van de desbetreffende inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld, het groepsrisico van de inrichting waarop dat besluit betrekking heeft alsmede de mogelijkheden en de voorgenomen maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de nabije toekomst.
2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat artikel 12 van Pro het Bevi geen verplichting voor verweerder met zich brengt om bij de verantwoording van het groepsrisico rekening te houden met niet voorziene mogelijke planologische wijzigingen in de toekomst, waardoor de dichtheid van de personen in de omgeving zou kunnen veranderen. Bovendien zal ingevolge het Bevi bij eventuele besluitvorming inzake planologische wijzigingen betreffende de omgeving van de inrichting het groepsrisico vanwege die wijzigingen moeten worden verantwoord. Wat betreft de mogelijkheden en maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de toekomst, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de inrichting reeds voldoet aan de huidige stand der techniek en geen concrete maatregelen voorhanden zijn om mogelijke risico's verder te beperken. Dit acht verweerder ook niet noodzakelijk, nu het groepsrisico zoals dat bij de beoordeling van de aanvraag is bepaald onder de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico ligt. Hetgeen appellant heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat daarmee niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 12 van Pro het Bevi en evenmin dat anderszins het bestreden besluit niet in overeenstemming met die bepaling is vastgesteld.
2.5. Voor zover appellant betoogt dat het akoestisch onderzoek niet juist is nu zijn woning daarbij niet is betrokken, overweegt de Afdeling dat in het onderzoek de geluidbelasting vanwege de inrichting onder meer op immissiepunt 8 is berekend. Gebleken is dat de locatie van dit punt overeenkomt met de woning van appellant, maar in het rapport abusievelijk is aangeduid met andere adresgegevens. Aldus is derhalve, anders dan appellant betoogt, de woning van appellant wel betrokken bij het akoestisch onderzoek. Hetgeen appellant heeft aangevoerd biedt dan ook geen grond voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek onjuist dan wel onzorgvuldig moet worden geacht.
2.6. Appellant betoogt dat ten onrechte aan de vergunning geen verplichting is verbonden om reeds voor het in werking zijn van de inrichting een noodplan op te stellen.
2.6.1. De Afdeling stelt vast dat in voorschrift 3.16 is opgenomen dat vergunninghouder een noodplan dient op te stellen. Gelet op voorschrift 1.5, onder a, dient dit noodplan binnen drie maanden nadat de inrichting operationeel is, gereed te zijn. Gedurende drie maanden kan de inrichting derhalve operationeel zijn, zonder dat een plan voorhanden is waarin onder meer is opgenomen hoe dient te worden gehandeld in geval van een calamiteit en hoe de omvang van de gevolgen van die calamiteit kan worden beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling is dit gelet op het belang van de veiligheid een onwenselijke situatie. Nu uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het voor vergunninghouder mogelijk is reeds voor het operationeel zijn van de inrichting een dergelijk noodplan ter goedkeuring aan verweerder voor te leggen, behoeft een voorschrift daartoe niet onredelijk bezwarend te worden geacht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder onder die omstandigheden niet het standpunt mogen innemen dat voorschrift 1.5, onder a, voor zover dat betrekking heeft op het noodplan, voor bescherming van de veiligheid toereikend kan worden geacht.
2.7. Het beroep is gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, behoudens wat voorschrift 1.5, onder a, betreft. Wat betreft dit voorschrift ziet de Afdeling aanleiding, gezien het overwogene onder 2.6.1 en in aanmerking genomen dat de inrichting nog niet operationeel is, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat voorschrift zodanig aan te passen dat reeds voordat de inrichting operationeel is een noodplan ter goedkeuring aan verweerder moet zijn voorgelegd.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft de kosten voor een door een deskundige uitgebracht rapport, stelt de Afdeling vast dat twee geschriften van een deskundige in het geding zijn gebracht. In een door een deskundige opgesteld rapport van zes pagina's van 13 mei 2005 zijn antwoorden opgenomen op de door appellant gestelde vragen over de risicoanalyses die zijn opgesteld door vergunninghoudster. Bij brief van 23 september 2005 is voorts een reactie van 9 september 2005 van de deskundige in het geding gebracht op de aanvullingen van vergunninghoudster op die risicoanalyses. De Afdeling overweegt dat de kosten voor het rapport van 13 mei 2005 niet op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht in aanmerking komen voor vergoeding nu niet is gebleken dat dit deskundigenrapport, dat is opgesteld voorafgaand aan de vaststelling van het bestreden besluit, in verband met de behandeling van het voorliggende beroep is gemaakt.
Voor het overige komen de kosten van de deskundige wel voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, met kenmerk 2004-51267;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, behoudens voorschrift 1.5, onder a;
IV. bepaalt dat voorschrift 1.5, onder a van het vernietigde besluit komt te luiden:
"Het in voorschrift 1.4 bedoelde plan moet binnen 3 maanden nadat de inrichting operationeel is, schriftelijk aan gedeputeerde staten ter goedkeuring zijn voorgelegd. Het in voorschrift 3.16 bedoelde plan moet uiterlijk vier weken voordat de inrichting operationeel is, schriftelijk aan gedeputeerde staten ter goedkeuring zijn voorgelegd";
V. bepaalt dat deze uitspraak, wat betreft voorschrift 1.5, onder a, in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1366,15 (zegge: duizend driehonderdzesenzestig euro en vijftien cent), waarvan € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2006
195-428.