Uitspraak
200508186/1.
Datum uitspraak: 26 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Scheepvaartcentrum Bolnes B.V.", gevestigd te Ridderkerk,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2005 heeft verweerder geweigerd aan appellante een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer, te verlenen voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor aan verbouw en revisie gerelateerde bedrijfsmatige activiteiten op schepen in het water op een perceel gelegen ter hoogte van de Ringdijk nos. 506 tot en met 530 te Ridderkerk. Dit besluit is op 12 augustus 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 september 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 oktober 2005.
Bij brief van 10 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en ing. R.P.M. Jansen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.M.W. Schrier, medewerker van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR), en ing. L. van Riet, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. De aanvraag strekt ertoe dat appellante de kade en een waterstrook met de bijbehorende faciliteiten verhuurt aan de gebruikers van de inrichting. Deze gebruikers zijn bedrijven die zijn gevestigd in bedrijfsgebouwen aan de Ringdijk nos. 506 tot en met 530.
2.3. Appellante betoogt dat verweerder niet bevoegd was op de aanvraag te beslissen. Volgens appellante is categorie 13.3 van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer niet van toepassing, omdat de reparatiewerkzaamheden in de inrichting geen reparatie van de oppervlakte van schepen inhouden. Verweerder heeft de aanvraag, in strijd met artikel 2:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, ten onrechte niet ter behandeling doorgezonden aan het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk, aldus appellante.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zijn gedeputeerde staten bevoegd te beslissen op een aanvraag om een vergunning voor een inrichting die valt onder de werkingssfeer van categorie 13.3 van bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
Categorie 13.3, onder b, van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer heeft betrekking op inrichtingen voor het bouwen, onderhouden, repareren of het behandelen van de oppervlakte van metalen schepen met een langs de waterlijn te meten lengte van 25 meter of meer.
2.3.2. Niet in geschil is dat in de inrichting werkzaamheden plaatsvinden aan metalen schepen met een lengte van 25 meter of meer. Appellante heeft een vergunning aangevraagd voor onder meer het verrichten van montage- en demontagewerkzaamheden en interieurbouw op schepen in het water. Uit hetgeen hierover in de aanvraag is vermeld, leidt de Afdeling af dat deze activiteiten ten minste gedeeltelijk kunnen worden aangemerkt als onderhoud of reparatie van schepen. De Afdeling overweegt dat categorie 13.3 van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, anders dan appellante heeft betoogd, niet uitsluitend van toepassing is op werkzaamheden aan de oppervlakte van metalen schepen met een lengte van 25 meter of meer, maar ook op het enkele bouwen, onderhouden of repareren van dergelijke schepen. Noch in de tekst van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, noch in de Nota van Toelichting daarbij vindt de Afdeling aanwijzingen voor een andere opvatting. De inrichting valt derhalve binnen de werkingssfeer van categorie 13.3 van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zodat verweerder bevoegd was op de aanvraag te beslissen.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit vóór 1 december 2005 luidde, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, van de Wet milieubeheer door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen dan wel, indien door verlening daarvan strijd zou ontstaan met regels als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Verweerder heeft aan de weigering om een vergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat er in de aangevraagde situatie niet een drijver is die als enige voldoende zeggenschap heeft over alle gebruikers van de inrichting. In het onderhavige geval is volgens verweerder sprake van ongeveer 14 (mede)drijvers van de inrichting. Verweerder wijst er in dit verband op dat in het bij de aanvraag gevoegde gebruikersprotocol is vermeld dat de gebruikers van de inrichting verantwoordelijk en aansprakelijk zijn voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Verweerder leidt hieruit af dat aanvraagster niet op de naleving van de voorschriften van de vergunning kan worden aangesproken en dat zij onvoldoende zeggenschap heeft over de gebruikers om naleving van de voorschriften af te dwingen.
Verweerder voert in dit verband tevens aan dat volgens de aanvraag niet te allen tijde een feitelijke toezichthouder namens aanvraagster in de inrichting aanwezig zal zijn. Hij stelt zich op het standpunt dat niet kan worden volstaan met een geautomatiseerde coördinator, zoals blijkens de aanvraag in de toekomst het geval zal zijn.
Verweerder heeft in het bestreden besluit verder overwogen dat verlening van een vergunning zou leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het leefklimaat in de omgeving van de inrichting. Verlening van de vergunning zou volgens verweerder een verslechtering betekenen ten opzichte van de bestaande en recent gesaneerde toestand van het milieu. Daarnaast stelt verweerder dat aan een vergunning zodanige voorschriften zouden moeten worden verbonden, dat hiermee de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten. Verweerder baseert zich daarbij op ervaringen met andere bedrijven in dezelfde bedrijfstak. Voorts acht verweerder de bepaling in het gebruikersprotocol dat gebruikers de binnen de inrichting vrijgekomen afvalstoffen moeten meenemen naar hun eigen bedrijfsgebouw in strijd met de Wet milieubeheer, omdat volgens hem afvalstoffen gescheiden dienen te worden ingezameld en verwerkt.
2.5.1. Appellante voert aan dat verweerder de vergunning ten onrechte heeft geweigerd.
Zij betoogt dat zij verantwoordelijk is voor de naleving van de aan de te verlenen vergunning te verbinden voorschriften en dat zij daarop kan worden aangesproken. Appellante verwijst in dat kader naar punt 7 van de aanvraag, waarin is vermeld dat zij als vergunninghouder zal optreden. Dat de - ongeveer 7 - gebruikers van de inrichting in het bij de aanvraag behorende gebruikersprotocol verantwoordelijk worden gesteld voor de naleving van de voorschriften, doet daaraan volgens appellante niet af, aangezien dit slechts een interne aangelegenheid tussen haar en de gebruikers betreft. Formeel-juridisch is zij zelf steeds degene die is aan te spreken, aldus appellante. Uit de individuele huurovereenkomsten met de gebruikers vloeit volgens appellante voort dat zij voldoende zeggenschap heeft over de activiteiten van de gebruikers in de inrichting.
Voorts betoogt appellante dat voldoende toezicht op de gebruikers zal worden gehouden.
2.5.2. Van de aanvraag maakt een gebruikersprotocol deel uit. Paragraaf 3 van dit protocol is getiteld "Milieuhygiënische voorwaarden". Onder 3.2 worden aan de gebruikers onder meer beperkingen opgelegd aan de bedrijfsduur en de aard van de werkzaamheden op de schepen en op de kade, die in lijn zijn met hetgeen in de aanvraag is opgenomen. Onder 3.3 wordt, door middel van een na vergunningverlening in te vullen bepaling, verwezen naar de relevante voorschriften uit de vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Onder 3.4 is onder meer vermeld dat de gebruiker verantwoordelijk is voor alle vermelde milieuhygiënische voorwaarden en dat de persoon die namens de gebruiker het gebruikersformulier heeft getekend, het aanspreekpunt is voor het in het kader van de Wet milieubeheer bevoegde gezag.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat appellante, indien een vergunning wordt verleend, in de individuele huurovereenkomsten met de gebruikers een uitdrukkelijke verwijzing naar het gebruikersprotocol zal opnemen, waardoor het protocol deel zal uitmaken van de huurovereenkomsten. Appellante verhuurt aan de gebruikers van de inrichting thans reeds bedrijfsgebouwen die niet tot de inrichting behoren.
2.5.3. Gezien de inhoud van het van de aanvraag deel uitmakende gebruikersprotocol mogen de gebruikers geen activiteiten verrichten die afwijken van de aanvraag of die zich niet verdragen met de relevante vergunningvoorschriften, hetgeen wordt opgenomen in de huurovereenkomsten met alle gebruikers. Gelet daarop en op het verhandelde ter zitting overweegt de Afdeling dat aanvraagster zeggenschap kan uitoefenen over de activiteiten die de gebruikers in de inrichting verrichten. Dat in de inrichting niet op elk moment een toezichthouder namens aanvraagster aanwezig is, kan daaraan niet afdoen. Ten overvloede wordt in dit verband overwogen dat de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht aan verweerder de mogelijkheid bieden om, indien te zijner tijd zou blijken dat het toezicht vanwege de vergunninghoudster niet of onvoldoende adequaat is, daartegen op te treden.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat er in de aangevraagde situatie niet een drijver is die voldoende zeggenschap heeft over de gebruikers van de inrichting.
Het bestreden besluit berust derhalve, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.6. Appellante voert aan dat er verder geen milieubelangen zijn die aan verlening van de vergunning in de weg staan. Volgens appellante kan de vergunning onder beperkingen en voorschriften worden verleend. Voorts is verweerder er volgens appellante in het bestreden besluit ten onrechte van uitgegaan dat afvalstoffen niet volgens de daarvoor geldende regels zullen worden afgevoerd, aangezien voor het afvoeren van afvalstoffen via de inrichtingen van de gebruikers krachtens de Wet milieubeheer eveneens regels zijn gesteld.
Naar aanleiding van hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard, moet worden aangenomen dat de overige in het bestreden besluit genoemde aspecten niet moeten worden beschouwd als dragende gronden voor de weigering van de vergunning. De Afdeling overweegt dat het beroep, voor zover het is gericht tegen hetgeen in het bestreden besluit over deze aspecten is vermeld, is gericht tegen de overwegingen van het bestreden besluit. Deze overwegingen komen als zodanig niet voor vernietiging in aanmerking. De daartegen aangevoerde beroepsgronden zijn ongegrond.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 12 juli 2005, kenmerk 350022/20221842;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 657,77 (zegge: zeshonderdzevenenvijftig euro en zevenenzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Lap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2006
271-483.