Uitspraak
200501279/1.
Datum uitspraak: 19 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de Stichting Natuur en Milieu Overijssel, gevestigd te Zwolle, en de Stichting Landschap Overijssel, gevestigd te Dalfsen,
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2004 heeft de gemeenteraad van Dalfsen het bestemmingsplan "3e partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Dalfsen", [locatie]" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 14 december 2004, kenmerk RWB/2004/2355, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben de Stichting Natuur en Milieu Overijssel en de Stichting Landschap Overijssel bij brief van 10 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 11 februari 2005, en [appellanten sub 2] bij brief van 14 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 14 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 augustus 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellanten sub 2]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2006, waar de Stichting Natuur en Milieu Overijssel en de Stichting Landschap Overijssel, vertegenwoordigd door ing. N.A. Bronsgeest en M. Knigge, [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Haan, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partijen gehoord de gemeenteraad van Dalfsen, vertegenwoordigd door J.P. Buist, ambtenaar van de gemeente, en [partijen], vertegenwoordigd door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Rosmalen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.3. Voor zover [appellanten sub 2] aanvoeren dat het horen naar aanleiding van de ingediende zienswijze dient te geschieden door of namens de gemeenteraad en dat op grond daarvan een politiek of bestuurlijk verantwoordelijke functionaris bij de hoorzitting aanwezig dient te zijn, overweegt de Afdeling het volgende.
2.3.1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder d, van de WRO stelt de gemeenteraad degenen die hun zienswijzen kenbaar hebben gemaakt in de gelegenheid tot het geven van een nadere mondelinge toelichting.
2.3.2. Op 4 februari 2004 heeft de Commissie voor de behandeling van Bezwaarschriften een hoorzitting gehouden naar aanleiding van de ingediende zienswijzen.
2.3.3. Blijkens de stukken, waaronder een verslag van de hoorzitting, heeft de gemeenteraad van Dalfsen het horen opgedragen aan de Commissie voor de behandeling van Bezwaarschriften. Deze commissie dient, blijkens de desbetreffende verordening, te bestaan uit een voorzitter, ten minste twee leden en een door het college van burgemeester en wethouders als secretaris aangewezen ambtenaar. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de commissie die appellanten in de gelegenheid heeft gesteld een nadere mondelinge toelichting te geven, hieraan voldeed. Artikel 23, eerste lid, aanhef en onder d, van de WRO staat hieraan niet in de weg. De Afdeling is van oordeel dat uit voornoemd artikel niet volgt dat een politiek of bestuurlijk verantwoordelijke functionaris aanwezig dient te zijn bij een hoorzitting als bedoeld in dat artikel.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat in strijd is gehandeld met artikel 23, eerste lid, aanhef en onder d, van de WRO. De Afdeling is evenmin gebleken dat de procedure ten aanzien van het horen onzorgvuldig is verlopen.
2.4. Voor zover [appellanten sub 2] stellen dat sprake is van strijd met de Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen (hierna: de handreiking) omdat de ingediende zienswijzen niet zijn meegezonden naar verweerder, overweegt de Afdeling het volgende.
Afgezien van de beantwoording van de vraag of sprake is van strijd met de handreiking, kan deze stelling niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, reeds omdat uit de stukken blijkt dat hoewel de zienswijzen niet gelijktijdig met het plan zijn verzonden, kopieën van deze zienswijzen wel op een later tijdstip naar verweerder zijn verzonden en hij vóór het nemen van het bestreden besluit kennis heeft kunnen nemen van de bij de gemeenteraad ingediende zienswijzen.
Standpunt van de Stichting Natuur en Milieu Overijssel en de Stichting Landschap Overijssel en [appellanten sub 2]
2.5. Appellanten stellen onder meer dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduidingen "ah"(agrarisch hulpbedrijf) en "ci"(composteerinrichting) die betrekking hebben op de [locatie]. Daartoe betogen appellanten dat de in het plan voorziene de uitbreiding in strijd is met het Streekplan 2000+ (hierna: het streekplan) en de handreiking. Appellanten wijzen daartoe op de landschappelijke waarden van het plangebied, zoals weergegeven in het streekplan. Voorts houdt de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing een uitbreiding van meer dan 25% in, zonder dat sprake is van de in het streekplan vereiste bijzondere omstandigheden waaronder een dergelijke uitbreiding is toegestaan. De passage uit paragraaf 4.2.9. van de handreiking waarop verweerder zich beroept, is, volgens appellanten, een te grote afwijking van het streekplan. Daarbij is deze passage niet van toepassing op deze situatie dan wel is niet voldaan aan de in deze passage genoemde voorwaarden.
[appellanten sub 2] betogen voorts dat de afstanden genoemd in de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) in sterke mate worden overschreden. Voorts is de locatie van de composteerinrichting door de onthouding van goedkeuring aan de op de plankaart aangegeven zonering ten onrechte niet vastgelegd in het plan en als gevolg daarvan kunnen binnen het hele plandeel met de aanduiding "ci" composteeractiviteiten plaatsvinden, wat zeer onwenselijk is.
Het bestreden besluit
2.6. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het goedgekeurd, behoudens de aanduiding "zonering geurimmissie: 3 ge/m3 98 ‰" op de plankaart en de zinsnede "op voorwaarde […] mag overschrijden" in artikel 13, lid A, sub 1, van de planvoorschriften.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het provinciale ruimtelijke beleid, zoals neergelegd in het streekplan en de handreiking, de bouwmogelijkheden voor niet-agrarische bedrijven in het buitengebied beperkt. In paragraaf 4.2.9. van de handreiking is specifiek beleid neergelegd voor composteerbedrijven dat, volgens verweerder, een uitwerking is van de hoofdlijn uit paragraaf 4.2.3.8. van het streekplan. Volgens verweerder is het plan in overeenstemming met het provinciale ruimtelijke beleid zoals neergelegd in de handreiking aangezien de vestiging plaatsvindt naast een bestaand loonwerkbedrijf waarmee het composteerbedrijf een logistieke en administratieve binding heeft. Dat vestiging op een andere locatie niet mogelijk is, is volgens verweerder voldoende gemotiveerd. Aan de relevante voorwaarden voor een vestiging van een composteerinrichting is voldaan, nu geen onevenredige aantasting van de natuur, landschap en woon- en leefklimaat plaatsvindt en sprake is van een goede ontsluiting van het terrein. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat in dit geval sprake is van nieuwvestiging, aangezien het vorige bestemmingsplan op het perceel geen composteeractiviteiten toeliet. Ook is volgens verweerder sprake van een forse uitbreiding van het bestaande bedrijf.
Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat voldoende gemotiveerd is afgeweken van de in de VNG-brochure genoemde afstand van 500 meter met betrekking tot geur. Gelet op de omstandigheid dat het hier gaat om een open composteerinrichting waarbij het composteren door middel van geforceerde beluchting zal plaatsvinden, kan op basis van de Nederlandse Emissie Richtlijnen (hierna: de NER) met betrekking tot geur een afstand worden aangehouden van 100 meter ten opzichte van het hindergevoelige object, aldus verweerder.
Vaststelling van de feiten
2.7. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.1. Het plan voorziet in de vergroting van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "ah"(agrarisch hulpbedrijf) betreffende het perceel aan de [locatie] vooral in oostelijke richting en voorziet in de toekenning van de aanduidingen "ci"(composteerinrichting) en "geen gebouwen toegestaan" aan dit plandeel ten behoeve van de vestiging van een composteerinrichting. De aanduiding "geen gebouwen toegestaan" is slechts toegekend aan het oostelijke deel van het perceel.
2.7.2. [partijen] voeren een landbouwloon-, grondverzet- en mechanisatiebedrijf op het perceel aan de [locatie]. Dit perceel maakt deel uit van het landelijk gebied. Op dit perceel worden reeds langere tijd, zonder dat daartoe een vergunning is verleend, composteeractiviteiten uitgevoerd. [partijen] wensen op het perceel een open composteerinrichting op te richten, waarbij het composteren door middel van geforceerde beluchting zal plaatsvinden. In de VNG-brochure is voor een open composteerinrichting in een landelijk gebied ten aanzien van geur een indicatieve afstand ten opzichte van hindergevoelige objecten van 500 meter opgenomen. In de NER is ten aanzien van de composteermethode "geforceerd beluchten" een indicatieve afstand van 100 meter opgenomen met betrekking tot geur.
2.7.3. Het plangebied is in het streekplan aangeduid als "Groene ruimte". In het provinciaal ruimtelijke beleid zoals neergelegd in paragraaf 3.3. en paragraaf 4.2.3.8. van het streekplan is, voor zover thans van belang, als hoofdlijn opgenomen: "Nieuwe bebouwing en grondgebruiksvormen, die niet functioneel zijn gebonden aan de groene ruimte, zijn daar in principe niet toelaatbaar. Uitbreiding van niet-functioneel aan de groene ruimte gebonden gebruiksvormen wordt tegengegaan." In paragraaf 4.2.3.8. is verder, voor zover thans van belang, opgenomen: "Het principe van het tegengaan van uitbreiding van niet functioneel aan de groene ruimte gebonden gebruiksvormen kan voor bestaande (niet-agrarische) bedrijven die al een bedrijfsbestemming hebben, niet altijd onverkort worden gehanteerd. Het beleid is er op gericht om bij een beduidende uitbreidingsbehoefte van bedrijven te streven naar een verplaatsing naar een passend bedrijventerrein in de nabijgelegen (grotere) kern of stad. Soms is echter verplaatsing om bedrijfseconomische en/of andere bijzondere redenen ongewenst. Beperkte uitbreiding kan dan - op basis van onafhankelijke adviezen die deze omstandigheden aantonen - worden toegestaan. In de genoemde Handleiding en Beleidsregels wordt dit nader geregeld."
2.7.4. In paragraaf 1.1. van de handreiking, welke op 26 november 2002 door gedeputeerde staten is vastgesteld, is vermeld dat deze handreiking de Handleiding en Beleidsregels vervangt.
In paragraaf 4.2.9. van de handreiking is ten aanzien van composteerinrichtingen opgenomen dat zij bij voorkeur gevestigd dienen te worden op een geschikt bedrijventerrein of aansluitend bij verstedelijkt gebied. Is dat niet mogelijk dan is onder voorwaarden een locatie aansluitend bij een bestaande bedrijvigheid in het landelijk gebied aanvaardbaar: geen onevenredige aantasting van de agrarische functie, natuur, landschap, woon- en leefklimaat. De locatie moet bovendien adequaat zijn ontsloten.
Het oordeel van de Afdeling
2.8. In het streekplan, zoals weergegeven in rechtsoverweging 2.7.3., zijn hoofdlijnen vermeld voor nieuwe grondgebruiksvormen en voor uitbreiding van reeds bestaande gebruiksvormen die niet functioneel gebonden zijn aan de groene ruimte. In paragraaf 4.2.3.8. van het streekplan wordt in het bijzonder het beleid weergegeven betreffende voornoemde uitbreiding van gebruiksvormen, welk beleid nader wordt uitgewerkt in de handreiking.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten aanzien van de composteeractiviteiten op het perceel in juridisch planologische zin sprake is van een nieuwe grondgebruiksvorm, nu deze activiteit niet als zodanig was bestemd. Verweerder heeft deze nieuwe grondgebruiksvorm getoetst aan het beleid betreffende uitbreiding van een gebruiksvorm, zoals neergelegd in paragraaf 4.2.3.8. van het streekplan. Verweerder heeft de Afdeling echter niet kunnen overtuigen dat dit beleid onverkort van toepassing is op de situatie dat sprake is van een nieuwe grondgebruiksvorm. Voorts heeft verweerder niet gemotiveerd waarom ook in dit geval getoetst mocht worden aan het beleid betreffende uitbreiding van een gebruiksvorm. De enkele stelling van verweerder dat het voor de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid geen verschil maakt of het gaat om een nieuwe grondgebruiksvorm of om een uitbreiding van een reeds bestaande gebruiksvorm, is daartoe onvoldoende. Gelet hierop acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat het plan in overeenstemming is met het provinciale ruimtelijke beleid onvoldoende gemotiveerd.
2.9. Indien in dit geval niettemin getoetst zou moeten worden aan het beleid betreffende uitbreiding van een reeds bestaande gebruiksvorm, stelt de Afdeling het volgende vast.
Uit paragraaf 4.2.3.8. van het streekplan blijkt dat slechts een beperkte uitbreiding kan worden toegestaan en wel op basis van onafhankelijke adviezen die aantonen dat verplaatsing om bedrijfseconomische en/of andere bijzondere redenen ongewenst is. In onderhavige zaak is echter geen sprake van een beperkte uitbreiding noch van dergelijke onafhankelijke adviezen, hetgeen verweerder desgevraagd ter zitting heeft bevestigd. De Afdeling is, in tegenstelling tot hetgeen verweerder ter zitting heeft opgemerkt, van oordeel dat de plantoelichting, noch het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening als een onafhankelijk advies als bedoeld in het streekplan zijn aan te merken.
2.10. Overigens merkt de Afdeling ten aanzien van hetgeen appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot geur, op dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat verweerder in een geval als dit waarin sprake is van een open composteerinrichting waarbij het composteren door middel van geforceerde beluchting zal plaatsvinden, niet zou mogen uitgaan van de in de NER neergelegde indicatieve afstand van 100 meter, gelet op het bijzondere karakter van deze richtlijn ten opzichte van de VNG-brochure.
2.11. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd. Hetgeen appellanten voor het overige hebben aangevoerd, behoeft gelet op het bovenstaande, geen bespreking.
Proceskostenveroordeling
2.12. Ten aanzien van [appellanten sub 2] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van de Stichting Natuur en Milieu Overijssel en de Stichting Landschap Overijssel is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 14 december 2004, kenmerk RWB/2004/2355;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdenvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan [appellanten sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Overijssel aan [appellanten sub 2] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt;
V. gelast dat de provincie Overijssel aan de Stichting Natuur en Milieu Overijssel en de Stichting Landschap Overijssel het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
177-458.