Uitspraak
200503880/1.
Datum uitspraak: 5 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Elburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een revisievergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een loonwerkerbedrijf en foeragehandel gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Elburg, sectie […], nummers […]. Dit besluit is 23 maart 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 29 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 9 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn op 4 juli 2005 nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 31 oktober 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2006, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. A. van der Leest, rechtsbijstandverlener, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. M.P. Lange, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn na de behandeling ter zitting nog stukken door verweerder in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte heeft geanticipeerd op het nog niet vastgestelde geluidbeleid, zoals neergelegd in de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit vastgestelde concept-Nota geluid en vergunningverlening van de gemeente Elburg. Appellant meent dat anticiperen op nog niet vastgesteld beleid volgens paragraaf 1.5 van de in dat kader tot uitgangspunt genomen Handreiking industrielawaai en vergunningverlening uit 1998 (hierna: de Handreiking) niet tot de mogelijkheden behoort. Overigens heeft verweerder volgens appellant de concept-Nota geluid en vergunningverlening op onjuiste wijze toegepast. Daartoe betoogt hij dat voor zover het betreft de geluidgrenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode, ten onrechte niet is aangesloten bij de daarvoor geldende richtwaarde. Daarnaast acht hij de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet naleefbaar. Dit onder meer omdat volgens hem in het akoestisch rapport niet van de representatieve bedrijfssituatie is uitgegaan en geen rekening is gehouden met toekomstige ontwikkelingen.
Appellant stelt voorts geluidhinder te vrezen vanwege startende vrachtwagens met name in de nachtperiode en vanwege passerende vrachtwagens afkomstig van het terrein van de inrichting.
2.3.1. Ingevolge voorschrift 9.1 van de vergunning mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau geproduceerd door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden, gemeten en beoordeeld volgens de "Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01" van maart 1981, op de woning gelegen op het perceel plaatselijk bekend Nieuwstadsweg 23a te Elburg, niet meer bedragen dan respectievelijk 41, 37 en 30 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 9.2 van de vergunning dient het maximale geluidniveau ten gevolge van activiteiten veroorzaakt door de inrichting getoetst te worden aan de richtwaarden van respectievelijk 51, 47 en 40 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode. Deze waarden zijn van toepassing op de woning aan de Nieuwstadsweg 23a te Elburg. Voor de representatieve bedrijfssituatie is een overschrijding van de richtwaarden mogelijk tot de grenswaarden van respectievelijk 59, 56 en 56 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
2.3.2. Verweerder heeft bij het opstellen van het geluidbeleid van zijn gemeente, zoals neergelegd in de Nota geluid en vergunningverlening (hierna: de Nota), de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Verweerder heeft bij het nemen van het bestreden besluit ter invulling van de aan hem toekomende beoordelingsvrijheid geanticipeerd op de definitieve vaststelling van dit gemeentelijk geluidbeleid. Voorafgaande aan deze definitieve vaststelling heeft een concept van de Nota in de periode van 29 december 2004 tot en met 25 januari 2005 en daarmee gelijktijdig met het ontwerp van het bestreden besluit voor een ieder ter inzage gelegen. Op 5 juli 2005 is de Nota, voor zover hier van belang, overeenkomstig het ter inzage gelegde concept vastgesteld.
2.3.3. Bij het opstellen van het gemeentelijk geluidbeleid is de gemeente aan de hand van gebiedstyperingen onderverdeeld, het heersende omgevingsgeluid geïnventariseerd en bezien welke toekomstige ontwikkelingen aan de orde zijn die van invloed zijn op de geluidkwaliteit. Daarbij is, voor zover hier van belang, ten aanzien van het buitengebied tot uitgangspunt genomen dat een goed evenwicht dient te bestaan tussen gebieden die zijn te typeren als stille gebieden en gebieden met bedrijfsmatige activiteiten. In de laatstgenoemde gebieden moeten agrarische bedrijven, waaronder dienstverlenende bedrijven ten behoeve van de landbouw, zoals loonbedrijven, de mogelijkheid hebben om een bedrijf te voeren. Andere geluiden dan van agrarische bedrijven horen volgens de Nota niet thuis in dit gebied en zullen zoveel mogelijk worden tegengegaan.
Vaststaat en tussen partijen is niet in geschil dat de onderhavige inrichting is gelegen in een gebied dat kan worden getypeerd als een gebied met veel agrarische activiteiten. Voor een dergelijk gebied zijn volgens de Nota uitgaande van het heersend omgevingsgeluid, richtwaarden vastgesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 40 dB(A) in de dag- en avondperiode en 35 dB(A) in de nachtperiode. Een overschrijding van deze richtwaarden tot aan de grenswaarden van 45 dB(A) in de dag- en avondperiode en 40 dB(A) in de nachtperiode wordt toelaatbaar geacht, indien het een bestaande inrichting betreft en het treffen van geluidreducerende voorzieningen, om aan de desbetreffende richtwaarden te voldoen, redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Voor het maximale geluidniveau zijn richtwaarden opgenomen van 10 dB(A) boven de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Een overschrijding van de richtwaarde wordt om de hiervoor genoemde voorwaarden toelaatbaar geacht tot aan de grenswaarden van respectievelijk 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
Mocht in een bestaande situatie het redelijkerwijs niet mogelijk blijken om door het treffen van voorzieningen aan de grenswaarden te voldoen, dan kunnen volgens de Nota op grond van een bestuurlijke afweging hogere geluidnormen dan de grenswaarden in de vergunning worden opgenomen.
2.3.4. Voor zover verweerder in het onderhavige geval het concept van de Nota tot uitgangspunt heeft genomen, is de Afdeling van oordeel dat dit niet in strijd is met het recht. Nu het concept van de Nota gelijktijdig met het ontwerp van het bestreden besluit voor een ieder ter inzage heeft gelegen en daarmee voldoende kenbaar was, heeft verweerder in redelijkheid van het concept van de Nota kunnen uitgaan. Ook paragraaf 1.5 van de Handreiking verzet zich, anders dan appellant meent, hier niet tegen.
2.3.5. Uit het bij de aanvraag van 29 juni 2004 behorende akoestische rapport van adviesbureau De Haan van 23 december 2003 met kenmerk H.03.226 blijkt dat zonder het treffen van maatregelen niet aan de voor een dergelijk gebiedstype geldende richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau in de dag-, avond- en nachtperiode kan worden voldaan. De te treffen maatregel, het verleggen van de inrit voor de trekkers en de kraan naar dezelfde locatie als de inrit voor de vrachtwagens, leidt volgens dit onderzoek tot een reductie van de geluidbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting ter hoogte van de dichtstbijzijnde woning, de woning van appellant. Ten aanzien van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau houdt dit in dat, behoudens de dagperiode, wordt gebleven onder de in het concept-Nota geluid en vergunningverlening genoemde richtwaarden. In de dagperiode wordt de richtwaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau met 1 dB(A) overschreden. Wat betreft het maximale geluidniveau wordt na het treffen van deze maatregel bij de dichtstbijzijnde woning in ruime mate onder de grenswaarden, maar boven de richtwaarden, gebleven. Het maximale geluidniveau bedraagt in dat geval respectievelijk 59, 56 en 56 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
2.3.6. Verweerder heeft de overschrijding van de in het concept van de Nota aanbevolen richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode en het maximale geluidniveau in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode toelaatbaar geacht. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat verdergaande maatregelen redelijkerwijs niet van vergunninghouder kunnen worden gevergd, zodat het onverkort toepassen van de richtwaarden voor dit gebiedstype voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode en het maximale geluidniveau in de dag-, avond- en nachtperiode niet is geboden. Nu gezien de stukken en het verhandelde ter zitting ook voor de Afdeling niet aannemelijk is dat verdergaande maatregelen kunnen worden getroffen om de geluidbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting te beperken, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de opgelegde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode, zoals genoemd in voorschrift 9.1 van de vergunning, en voor het maximale geluidniveau, zoals genoemd in voorschrift 9.2 van de vergunning, toereikend zijn te achten.
Voor zover voorschrift 9.2 van de vergunning niet overeenstemt met hetgeen verweerder heeft beoogd door voor het maximale geluidniveau niet alleen grenswaarden, maar ook richtwaarden op te nemen, overweegt de Afdeling dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Het beroep treft in zoverre doel.
2.3.7. Voor wat betreft de door appellant aan de orde gestelde naleefbaarheid van voorschrift 9.1 van de vergunning, heeft verweerder erkend dat dit voorschrift ten onrechte bepaalt dat de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 van maart 1981 moet worden gehanteerd bij de vaststelling van de daadwerkelijke geluidbelasting, nu volgens de Nota de geluidbelasting met toepassing van de Handleiding Meten en Reken Industrielawaai uit 1999 dient te worden gemeten en beoordeeld. Ook in het aan het akoestische rapport ten grondslag liggende onderzoek is deze handleiding uit 1999 gehanteerd.
Voor het overige heeft appellant zich beperkt tot het herhalen van de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. Appellant heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het bestreden besluit is voor wat betreft de verwijzing naar de Handleiding van maart 1981 dan ook in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Het beroep treft in zoverre doel.
2.3.8. Voor zover het beroep zich richt tegen overlast van het verkeer van en naar de inrichting, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat verweerder bij het beoordelen van de van de inrichting te verwachten indirecte geluidhinder, de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting" van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996 (hierna: de circulaire) tot uitgangspunt heeft genomen. In de circulaire wordt geadviseerd om de geluidbelasting vanwege verkeersbewegingen buiten het terrein van de inrichting te beoordelen aan de hand van de etmaalwaarde van het bij die verkeersbewegingen behorende equivalente geluidniveau. Hiertoe wordt in de circulaire geadviseerd een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde aan te houden. Deze grenswaarde kan onder bepaalde nader omschreven voorwaarden worden verhoogd tot een maximale grenswaarde van 65 dB(A).
Verweerder heeft in aanvulling op het akoestisch rapport van 23 december 2003, nader akoestisch onderzoek verricht. Daaruit blijkt dat ter hoogte van de dichtstbijgelegen woning de geluidbelasting, veroorzaakt door het verkeer van en naar de inrichting, niet meer bedraagt dan 50 dB(A). Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor onaanvaardbare geluidhinder van vrachtwagens, die de inrichting aandoen, niet behoeft te worden gevreesd.
2.4. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft de verwijzing in voorschrift 9.1 van de vergunning naar de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 van maart 1981, en voor zover het betreft voorschrift 9.2 van de vergunning. De Afdeling zal in zoverre op hierna te melden wijze, met toepassing van artikel 8.72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.5. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Elburg van 22 maart 2005, kenmerk 2074, voor zover het betreft de verwijzing in voorschrift 9.1 van de vergunning naar de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 van maart 1981, en voor zover het betreft voorschrift 9.2 van de vergunning;
III. bepaalt dat de verwijzing in voorschrift 9.1 van de vergunning naar de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 van maart 1981 wordt vervangen door een verwijzing naar de Handleiding Meten en Reken Industrielawaai uit 1999;
IV. bepaalt dat voorschrift 9.2 als volgt komt te luiden: "Het maximale geluidniveau (Lmax) ten gevolge van activiteiten veroorzaakt door de inrichting aan de Nieuwstadsweg 23a mag niet meer bedragen dan:
- 59 dB(A) in de uren gelegen tussen 07.00 en 19.00 uur;
- 56 dB(A) in de uren gelegen tussen 19.00 en 23.00 uur;
- 56 dB(A) in de uren gelegen tussen 23.00 en 07.00 uur.";
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit betreft de vernietigde voorschriften 9.1, voor zover daarin naar de Handleiding meten en rekenen industrielawaai IL-HR-13-01 van maart 1981 wordt verwezen, en voorschrift 9.2;
VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Elburg tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 674,40 (zegge: zeshonderdvierenzeventig euro en veertig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Elburg aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VIII. gelast dat de gemeente Elburg aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Drouen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2006
375.