Uitspraak
200505393/1.
Datum uitspraak: 22 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te Veenendaal,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2004 heeft de gemeenteraad van Veenendaal, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 10 augustus 2004, het bestemmingsplan "Oostelijk gedeelte aansluiting N233 op de A12" (hierna: het plan) vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 26 april 2005, no. 2005REG000934i, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 13 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het college van burgemeester en wethouders van Ede is op zijn verzoek toegestaan als partij aan het geding deel te nemen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 november 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2006, waar appellanten in persoon en bijgestaan door J. Ridderhof en M.A. Rozenboom, werkzaam bij CODA Adviesgroep voor Onteigeningszaken en Taxaties B.V., en verweerder, vertegenwoordigd door ing. G.J. Jaspers, ambtenaar der provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Veenendaal, vertegenwoordigd door IJ.J. van Soest, ambtenaar der gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het standpunt van appellanten
2.3. Appellanten voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Appellanten stellen dat in het plan meer gronden zijn bestemd voor verkeersdoeleinden dan strikt noodzakelijk is voor de aansluiting van de oostelijke rondweg op de A12. Zij stellen dat bij uitvoering van het plan geen goede en doelmatige agrarische exploitatie van hun huidige bedrijf meer kan plaatsvinden, omdat bijna al hun weidegronden zijn bestemd voor verkeersdoeleinden.
Voorts betogen appellanten dat de resultaten van onderzoeken, uitgebracht in het kader van de Spoedwet wegverbreding voor de aanleg van een spitsstrook op de A12, ten onrechte zijn gebruikt voor dit plan.
Tevens betwisten appellanten dat de toetsing aan het Besluit luchtkwaliteit op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. Naar hun stelling is ten onrechte het jaar 2002 als toetsingsmaatstaf genomen en is onduidelijk of de luchtkwaliteit in de jaren 2005 en 2010 aan de in dat besluit gestelde grenswaarden voldoet. Voorts stellen zij dat ten onrechte de cumulatie van verkeer op de Buurtlaan-Oost en op de A12 niet in het onderzoek naar de luchtkwaliteit is betrokken, omdat de gestelde afsluiting van het zogenoemde Pakhuisviaduct niet zeker is.
Appellanten stellen verder dat de in het gebied aanwezige flora en fauna te beperkt is onderzocht, nu de directe omgeving van het plangebied buiten beoordeling is gebleven.
Ten slotte is naar hun stelling in het akoestisch onderzoek dat aan het plan ten grondslag ligt ten onrechte de tweede, met vergunning gebouwde, woning van appellanten niet onderzocht. Bovendien is ten onrechte onbeantwoord gebleven de vraag of geluidwerende voorzieningen nodig zijn als gevolg van dit plan, los van de verbreding van de A12, aldus appellanten.
Het standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd te achten met een goede ruimtelijke ordening of met het recht en heeft dit goedgekeurd.
2.4.1. Verweerder acht het plan in overeenstemming met het "Streekplan Utrecht 2005-2015", waarin de aansluiting van de oostelijke rondweg (N233) op de A12 is opgenomen als 'te bouwen of aan te passen aansluiting.'
Ten aanzien van de bedenkingen stelt verweerder dat in dit plan niet meer weidegronden van appellanten betrokken zijn dan nodig voor de realisering van de aansluiting. De (bedrijfs)schade door het verlies van die gronden zal, aldus verweerder, bij de verwerving van de gronden worden beoordeeld.
Voorts merkt verweerder op dat de weergave van de gevolgen van de procedure op grond van de Spoedwet wegverbreding in de plantoelichting informatief is bedoeld. De in het plan genoemde maatregelen - een geluidscherm om de overschrijding van de voorkeursgrenswaarde ten gevolge van de (gedeeltelijke) aansluiting weg te nemen, dat de provincie zal plaatsen, en een geluidreducerende deklaag op de oostelijke rondweg - staan, aldus verweerder, los van de Spoedwet wegverbreding en de mogelijke toekomstige aanpassingen aan de A12.
Verder stelt verweerder dat uit de "Rapportage Luchtkwaliteit 2002" blijkt dat voldaan wordt aan de in het Besluit Luchtkwaliteit gestelde grenswaarden. Dit wordt bevestigd, aldus verweerder, door het milieumodel dat in het kader van de Verkeersmilieukaart is ontwikkeld en door de berekeningen die zijn gemaakt voor het milieueffectrapport (hierna: MER) voor de nieuwbouwlocatie Veenendaal-Oost. De vraag of het Pakhuisviaduct zal worden afgesloten, moet nog nader worden onderzocht, maar is, aldus verweerder, niet van doorslaggevende betekenis voor het besluit omtrent goedkeuring van dit plan.
Verweerder merkt op dat voor wat betreft de strijdigheid van het plan met de Flora- en faunawet blijkens de plantoelichting een gebied groter dan het plangebied is onderzocht en dat uit nadere gegevens voldoende is komen vast te staan dat binnen het plangebied geen te beschermen soorten voorkomen. Toepassing van de Flora- en faunawet zal volgens verweerder dan ook geen belemmering zijn voor de uitvoering van het plan.
Verder geeft hij aan dat de tweede woning van appellanten niet in het akoestisch onderzoek is betrokken, omdat die woning niet als zodanig geregistreerd staat bij de gemeente Veenendaal. Hij wijst erop dat, indien sprake blijkt te zijn van een woning, voor die woning een vergelijkbare situatie en afstand tot de aansluiting en daarmee een vergelijkbare geluidhinder geldt als voor de eerste woning van appellanten. Verweerder gaat er vanuit dat voor die woning dezelfde saneringsmaatregelen worden getroffen als voor de andere woning op het perceel van appellanten.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plan voorziet in de aanleg van het oostelijk gedeelte van de aansluiting van de oostelijke rondweg van Veenendaal (N233) op de rijksweg A12 en maakt als zodanig deel uit van de oostelijke rondweg. De aanleg van het overige deel van de aansluiting en de rondweg zelf is vastgelegd in het geldende bestemmingsplan "Oostelijke Rondweg". Het onderhavige deel is niet in dat bestemmingsplan geregeld, omdat dit tot voorheen op het grondgebied van de gemeente Ede lag. Het plan geeft in zoverre nadere uitvoering aan het gemeentelijke verkeersstructuurplan "Veenendaal veilig bereikbaar", dat aan het bestemmingsplan "Oostelijke Rondweg" ten grondslag ligt.
Het plangebied omvat het ruimtebeslag voor het gedeelte van de aan te leggen aansluiting op de A12. Daartoe is aan de gronden binnen het plangebied de bestemming "Verkeersdoeleinden en daarmee samenhangende voorzieningen" toegekend.
Ingevolge artikel 4, eerste lid van de voorschriften bij het plan zijn de gronden daarmee bestemd voor:
- wegen, te weten een gedeelte van de aansluiting van de N233 op de rijksweg A12, met de daarbij behorende aansluitingen, perceelontsluitingen en aantakkingen op aanliggende of nabijgelegen gebieden;
- verkeerstechnische voorzieningen;
- voorzieningen ten behoeve van de verkeersafwikkeling en
-veiligheid;
- bermen, watergangen en waterpartijen;
- langzaam verkeersvoorzieningen;
- parkeervoorzieningen;
- geluidbeperkende voorzieningen;
- ecologische voorzieningen;
- groenvoorzieningen;
- waterhuishoudkundige voorzieningen;
- voorzieningen ten behoeve van openbaar nut;
- een bovengrondse hoogspanningsleiding en een straalpad ter plaatse van de aanduidingen op de kaart;
één en ander met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen en het bij dit plan behorende kaartbeeld met dwarsprofielen.
2.5.2. De voor de realisering van de aansluiting benodigde gronden zijn momenteel in gebruik voor het beweiden van vee van de rundveehouderij van [appellant]. Aansluitend aan het plangebied liggen gronden aan de Buurtlaan-Oost, voorheen Maanderbuurtweg genaamd, waarop de bedrijfsbebouwing en de twee (bedrijfs)woningen bij de rundveehouderij staan. Voor het tot (tweede) woning verbouwen van een voormalige schuur heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede op 9 mei 1953 een bouwvergunning afgegeven. Het deskundigenbericht vermeldt dat appellanten het merendeel van hun gronden dienen af te staan voor de realisering van het plan. De resterende gronden en agrarische bebouwing zijn, aldus het deskundigenbericht, van onvoldoende omvang om de agrarische bedrijfsvoering ter plaatse op rendabele wijze te kunnen voortzetten.
2.5.3. Het plangebied maakt geen deel uit van natuur- of groengebieden met een beschermde status. Uitvoering van het plan kan volgens de plantoelichting gevolgen hebben voor broedvogels en algemeen voorkomende beschermde soorten: dotterbloem, enkele zoogdieren (veldmuis, haas, konijn, egel en mol) en enkele amfibiesoorten (gewone pad, kleine watersalamander, middelste groene kikker en de bruine kikker). Omdat in de nieuwe situatie ook watervoerende sloten worden aangelegd, zal, aldus de plantoelichting, de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten niet in het gedrang komen. Bovendien is in de omgeving van het plangebied een groot areaal aaneengesloten leefgebied aanwezig. Voor de algemeen voorkomende beschermde soorten zal, aldus de plantoelichting, ten behoeve van de uitvoering van het plan een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet kunnen worden verleend.
Het deskundigenbericht vermeldt dat het plangebied op korte afstanden is ingesloten door de A12, de Buurtlaan-Oost, de nieuwe oostelijke rondweg en de bebouwde kom van Veenendaal en vrij intensief wordt gebruikt voor de agrarische bedrijfsvoering. Het deskundigenbericht verbindt hieraan de gevolgtrekking dat het niet aannemelijk is dat zich in het plangebied beschermingswaardige soorten bevinden.
2.5.4. Het aan dit plan ten grondslag liggend akoestisch rapport vermeldt dat onder meer een woning van appellanten binnen de 50 dB(A) zone ligt van de aan te leggen toe- en afrit. Dit rapport vermeldt verder dat de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) voor zes woningen - waaronder die van appellanten - met ten hoogste 3 dB(A) wordt overschreden ten gevolge van de toe- en afrit, maar dat bij plaatsing van een geluidscherm van 1 meter hoogte over een lengte van 100 meter op het talud van de toerit er voor alle woningen kan worden voldaan aan die voorkeursgrenswaarde.
Omdat het toepassen van een scherm van deze omvang een relatief dure oplossing is en het geluid vanaf de hoofdrijbaan van de A12 maatgevend is voor de geluidssituatie ter plaatse, aangezien dat geluid het geluid van de toe- en afrit overstemt, beveelt het rapport aan de te nemen maatregelen voor de toe- en afrit in samenhang te beschouwen met de uitkomsten van het akoestisch onderzoek van de A12. De plantoelichting vermeldt dat Rijkswaterstaat voor de geluidsgevolgen van de verbreding van de A12 ter plaatse niet kiest voor het plaatsen van een geluidscherm, maar dat vanwege de provincie tot plaatsing van een zodanig scherm zal worden overgaan om de overschrijding van de voorkeursgrenswaarde ten gevolge van dit plan weg te nemen.
2.5.5. Het zogenoemde Pakhuisviaduct ligt ten oosten van het plangebied en maakt deel uit van de verbindingsroute Buurtlaan-Oost - Maanderbuurtweg tussen Veenendaal en Ede. De in het plan opgenomen beschrijving in hoofdlijnen vermeldt dat het Pakhuisviaduct zal komen te vervallen. Het bestreden besluit vermeldt dat die afsluiting nog nader moet worden onderzocht.
Het deskundigenbericht vermeldt dat mede vanwege vrees voor sluipverkeer als gevolg van de omvangrijke ruimtelijke ontwikkelingen in de regio (het bedrijventerrein ISEV aan de noordzijde van de A12 en de nieuwbouwlocatie Veenendaal-Oost) wordt overwogen het Pakhuisviaduct voor het doorgaande verkeer af te sluiten met uitzondering van landbouwverkeer en openbaar vervoerdiensten. De besluitvorming inzake het al dan niet afsluiten van het viaduct kan, aldus het deskundigenbericht, gevolgen hebben voor de verkeersstromen in het plangebied. In dat verband wijst het deskundigenbericht op het gemeentelijk rapport "extra aansluiting Veenendaal-Oost op Rondweg-oost", dat is opgesteld in het kader van de ontsluiting van Veenendaal-Oost. Daarin staat dat het instandhouden van de verbinding via het Pakhuisviaduct resulteert in een toename van verkeersintensiteiten op, met name, de Buurtlaan-Oost. Deze toename ligt volgens dit onderzoek tussen de 108% en de 167% ten opzichte van de verwachte autonome ontwikkeling voor 2015.
2.5.6. Ingevolge het Besluit luchtkwaliteit, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit ten aanzien van onder meer stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) de in de betreffende artikelen genoemde grenswaarden in acht.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Niet in geding is dat het plan in overeenstemming is met het "Streekplan Utrecht 2005-2015". Ook de noodzaak van de aansluiting van de rondweg op de A12 is niet bestreden.
De stellingen van appellanten dat meer van hun gronden dan strikt noodzakelijk voor de aansluiting in het plan zijn betrokken en dat met het plan wordt vooruitgelopen op een eventuele toekomstige verbreding van de A12, hebben zij niet aannemelijk gemaakt. Op grond van de stukken als nader toegelicht ter zitting staat voldoende vast dat uitsluitend het ruimtebeslag voor de aansluiting van de rondweg in het plan is betrokken, uitgaande van de doeleindenomschrijving als hiervoor onder 2.5.1. vermeld.
Aan het belang van appellanten op een ongestoorde voortzetting van het agrarische bedrijf heeft verweerder in dit geval in redelijkheid ondergeschikte betekenis kunnen toekennen gelet op het algemeen belang dat is gediend met dit deel van de aansluiting van de oostelijke rondweg op de A12. Daarbij is in aanmerking genomen dat die rondweg dient om de regionale verkeersafwikkeling van en naar de A12 te bevorderen en de westelijke rondweg van Veenendaal te ontlasten. Tevens is de aanleg van het overige deel van de aansluiting en de oostelijke rondweg al in een geldend bestemmingsplan vastgelegd. Verweerder stelt met juistheid dat de schade door het verlies van de weidegronden bij de verwerving van de gronden zal moeten worden beoordeeld en vergoed.
2.6.1. Voor zover in de plantoelichting is verwezen naar resultaten van onderzoeken die ten grondslag liggen aan de verbreding van de A12, is niet gebleken dat die resultaten in dit plan anders dan informatief zijn gebruikt. Overigens komt aan de plantoelichting geen bindende betekenis toe.
2.6.2. Appellanten hebben hun stelling dat de in het plangebied aanwezige flora en fauna te beperkt is onderzocht, onvoldoende aannemelijk gemaakt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zoals onder 2.5.3. vermeld het plangebied op korte afstanden is ingesloten door de A12, de Buurtlaan-Oost, de nieuwe oostelijke rondweg en de bebouwde kom van Veenendaal en vrij intensief wordt gebruikt voor agrarische bedrijfsvoering. Er is dan ook geen grond voor de conclusie dat het standpunt van verweerder dat toepassing van de Flora- en faunawet geen belemmering zal zijn voor de uitvoering van het plan, onjuist is.
2.6.3. Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat de met vergunning gebouwde tweede woning van appellanten niet is onderzocht.
Ter zitting is gebleken dat de geluidsbelasting van de noordelijke gevel van de bedrijfswoning van appellanten is gemeten aan de zijde van de A12 en dat de afstand van de noordelijke gevel van de tweede woning tot aan de geprojecteerde weg vrijwel overeenkomt met de afstand van de noordelijke gevel van de bedrijfswoning tot aan die weg. Gelet hierop heeft verweerder het standpunt kunnen innemen dat de te verwachten geluidsbelasting vanwege die weg voor de tweede woning overeenkomt met die voor de bedrijfswoning. Voorts blijkt uit het akoestisch onderzoek dat met de plaatsing van een geluidscherm als hiervoor onder 2.5.4. vermeld voor alle woningen binnen de zone van de geprojecteerde weg kan worden voldaan aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Nu blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting vanwege de provincie tot plaatsing van een zodanig geluidscherm zal worden overgegaan, leidt dit gebrek in het akoestisch onderzoek niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.6.4. Omtrent het betoog van appellanten dat onduidelijk is of bij uitvoering van het plan voldaan wordt aan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, stelt de Afdeling vast dat de gemeentelijke
"Rapportage luchtkwaliteit 2002" die blijkens de plantoelichting aan het plan ten grondslag ligt, geen onderzoeksresultaten bevat omtrent de gevolgen van het plan, nu in die rapportages alleen verslag wordt gedaan van de heersende luchtsituatie bij bestaande wegen.
Voor zover verweerder heeft gesteld dat uit het milieumodel, opgesteld op basis van de gemeentelijke Verkeersmilieukaart, blijkt, dat ook in een situatie met een oostelijke rondweg van overschrijdingen van de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit geen sprake zal zijn, moet worden vastgesteld dat de gegevens uit dat model niet zijn overgelegd en mitsdien niet tot het procesdossier behoren.
Voor zover verweerder heeft gesteld dat uit de onderzoeksresultaten van het MER voor de nieuwbouwlocatie Veenendaal-Oost kan worden afgeleid dat van overschrijdingen van de grenswaarden in het plangebied geen sprake zal zijn, moet worden vastgesteld dat het plangebied niet behoort tot het studiegebied van het MER onderzoek. Noch uit het kaartmateriaal behorende bij dit onderzoek, noch uit de beschrijvingen, noch uit de onderzoeksresultaten die zijn overgelegd en toegelicht ter zitting is af te leiden dat dit deel van de aansluiting van de N233 op de A12 is betrokken in dat MER onderzoek.
Bovendien zijn de gevolgen van het eventueel niet of gedeeltelijk niet afsluiten van het Pakhuisviaduct niet in ogenschouw genomen bij dat onderzoek, terwijl het niet zeker is dat tot afsluiting van dat viaduct zal worden besloten. Verweerder noch de gemeenteraad hebben aannemelijk gemaakt dat - anders dan in het deskundigenbericht is gesteld - het al dan niet afsluiten van het Pakhuisviaduct geen gevolgen kan hebben voor de verkeersstromen en daarmee voor de luchtkwaliteit in het plangebied.
De berekeningen die van de zijde van de gemeenteraad na de planvaststelling aan verweerder zijn toegezonden dragen een indicatief karakter en kunnen reeds daarom niet dienen ter onderbouwing van de stelling dat in het plangebied, ook na ingebruikname van de aansluiting, de grenswaarden niet zullen worden overschreden. Voorts is er bij de berekeningen ten onrechte van uitgegaan dat slechts overschrijding van de grenswaarden ter plaatse van zogenoemde gevoelige bestemmingen van belang is. Overigens volgt uit die berekeningen dat, afhankelijk van de invoergegevens, waaronder de afstand tot de weg, sprake kan zijn van overschrijding van de jaar- en/of vierentwintig-uurgemiddelden voor NO2 en PM10. Derhalve moet worden geconcludeerd dat verweerder zijn stelling dat uitvoering van het plan niet zal leiden tot overschrijding van de grenswaarden als gesteld in het Besluit luchtkwaliteit, zoals dat besluit op dat moment luidde, niet met voldoende kenbare en draagkrachtige gegevens heeft onderbouwd.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 26 april 2005, 2005REG000934i;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Utrecht aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Ettekoven w.g. Nolles
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006
291-516.