Uitspraak
200503572/1.
Datum uitspraak: 1 maart 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Chipshol 2000 B.V.", gevestigd te Schiphol-Rijk, gemeente Haarlemmermeer,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2004 heeft de gemeenteraad van Haarlemmermeer, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 18 mei 2004, het bestemmingsplan "Hoofddorp A4-zone West" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 februari 2005, kenmerk 2004-32817, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 25 april 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 25 augustus 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en de gemeenteraad.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. H.J.M. van Schie, advocaat te Schiphol-Rijk, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is daar namens de gemeenteraad mr. H. Grootveld-Teune, ambtenaar van de gemeente,
gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt van appellante
2.3. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte grotendeels goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)". Zij voert aan dat het plan in zoverre economisch niet uitvoerbaar is. Appellante betoogt dat onvoldoende is onderzocht of aan het Besluit luchtkwaliteit kan worden voldaan. Een goede ontsluiting van het gebied is niet gegarandeerd, aldus appellante.
Standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)", uitgezonderd de gronden waarop ingevolge het Realisatiebesluit N201+ een aansluiting op de autosnelweg A4 is voorzien, niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening of het recht en heeft deze goedgekeurd. Hij betoogt dat er ter plaatse behoefte bestaat aan een bedrijventerrein voor Schipholgebonden bedrijven. Volgens verweerder is een goede infrastructuur voldoende zeker gesteld.
In het verweerschrift heeft verweerder betoogd dat het beroep voor zover het ziet op luchtkwaliteit niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aangezien dit punt niet eerder in de procedure is aangevoerd. Voor het geval dit anders zou zijn stelt verweerder zich blijkens het verweerschrift op het standpunt dat uit het MER Bedrijventerrein A4-zone West volgt dat het plan voldoet aan de normen voor luchtkwaliteit.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plangebied wordt begrensd door de spoorlijn Leiden-Schiphol in het noordwesten, de A4 in het zuidoosten, landerijen in het zuidwesten en water van het Achterkanaal van de Geniedijk in het noordoosten. Op dit moment heeft het gebied voornamelijk een agrarische functie. Het plangebied wordt van het noordoosten naar het zuidwesten doorsneden door de Rijnlanderweg. In het zuidwesten kruist deze weg de Bennebroekerweg.
2.5.2. In artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften is - voor zover hier van belang - bepaald dat voor de realisatie van het onderhavige plangebied als hoofddoelstelling geldt het ontwikkelen van een duurzaam en hoogwaardig bedrijventerrein.
2.5.3. Een groot deel van de gronden in het plangebied is aangewezen voor "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)". Het betreft een gebied met een omvang van 147 hectare. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor:
a. Schipholgebonden logistieke bedrijven met bijbehorende ruimten voor kantoor-, research-, trainings- en hiermee vergelijkbare functies, in een gemiddelde verhouding van 20% bijbehorende ruimte op 80% bedrijfsruimte.
Deze bedrijven zijn uitsluitend toegestaan voor zover:
- niet vallend onder de werking van de Wet milieubeheer of;
- voorkomend in de categorieën 1, 2, 3 en 4 van de van dit bestemmingsplan deel uitmakende lijst van bedrijfstypen, alsmede bedrijfsactiviteiten, die naar de aard daarmee gelijk te stellen zijn, met dien verstande dat de geluidsbelasting op de in het plangebied aanwezige woningen niet hoger mag zijn dan 50 dB(A);
b. wegen (waaronder infrastructuur ten behoeve van een OLS-systeem en/of openbaar vervoer), rails, voet- en fietspaden;
c. groenvoorzieningen en water;
d. parkeerplaatsen;
e. nutsvoorzieningen.
In artikel 8, derde lid, van de planvoorschriften is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders de in het eerste lid omschreven bestemming nader moet uitwerken met inachtneming van het gestelde in artikel 3 en 4, de beschrijving in hoofdlijnen en de volgende bepalingen:
a. de gronden gelegen aan de westzijde van de Rijnlanderweg worden het eerst ontwikkeld. Dit mag eerst plaatsvinden als de verlengde Bennebroekerweg met een aansluiting op de A4 is gerealiseerd.
(…).
Ingevolge artikel 8, vijfde lid, van de planvoorschriften, mogen, zolang en voor zover de in het derde lid bedoelde uitwerking niet van kracht is, bouwwerken slechts worden gebouwd, mits:
a. het bouwplan in overeenstemming is met het ontwerp-uitwerkingsplan;
b. van het college van gedeputeerde staten vooraf terzake een verklaring van geen bezwaar is ontvangen, tenzij:
1. het college van gedeputeerde staten heeft verklaard dat de uitwerking geen goedkeuring behoeft en gedurende de termijn van terinzagelegging geen bedenkingen tegen het ontwerp-uitwerkingsplan zijn binnengekomen, dan wel
2. het betreft bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning is vereist ingevolge de Woningwet.
De uitwerkingsregels als zodanig worden door appellante niet bestreden.
2.5.4. Het streekplan Noord-Holland Zuid (hierna: het streekplan) is op 17 februari 2003 door provinciale staten van Noord-Holland vastgesteld.
Op de bij het streekplan behorende functiekaart is het plangebied aangeduid als "bedrijventerrein" en "Schipholgebonden bedrijventerrein". Het plangebied ligt binnen de rode contour van Haarlemmermeer. De rode contour geeft de uiterste grens aan van de verstedelijking. Volgens het streekplan bedraagt de vraag naar bedrijfsterreinen voor Schipholgebonden bedrijvigheid netto 322 hectare. Het aanbod is thans netto 95 hectare. Om de vraag naar ruimte voor Schipholgebonden bedrijven te kunnen opvangen wordt de capaciteit van de locatie Kruisweg-Zuid (Schiphol Logistics Park) opgehoogd van 30 hectare tot 65 hectare. De locatie A4-zone West bij Hoofddorp (150 hectare) kan voorzien in de resterende planningsopgave. Tevens komt de locatie Zwanenburg-Zuid en de A4-zone nabij Nieuw Vennep (100 hectare) in beeld. Deze laatstgenoemde locaties worden planologisch niet onmogelijk gemaakt en worden aangemerkt als strategische reserve.
Op de Schipholgebonden terreinen kunnen bedrijven worden gevestigd die een relatie onderhouden met de primaire bedrijfsprocessen van de luchthaven en bedrijven met frequente inkomende en/of uitgaande goederenstromen. Ook bedrijven waarvoor de omgeving van Schiphol de eerste vestigingsplaats in Nederland of Europa wordt kunnen zich op deze locaties vestigen.
Blijkens het streekplan is een voorwaarde voor nieuwe ontwikkelingen op het gebied van werken dat de bereikbaarheid op zowel nationale als regionale schaal (weg en openbaar vervoer) is veiliggesteld. Dit betekent dat ontwikkelingen pas daadwerkelijk kunnen worden gestart als planologisch/procedureel en financieel de realisering van de benodigde infrastructuur is verzekerd.
2.5.5. Buck Consultants International heeft in opdracht van de gemeente Haarlemmermeer het onderzoek "Kansen voor het logistieke complex Haarlemmermeer" van 2 maart 2005 uitgevoerd. Uit het onderzoek blijkt dat het onderscheidend vermogen van de A4-zone vooral gezocht moet worden in een standaard hoge kwaliteit, een flexibel aanbod en een uitstekende bereikbaarheid (zowel intern met een directe verbinding naar Schiphol, regionaal als (inter)nationaal met een multimodale ontsluiting via spoor). De doelgroep bestaat hoofdzakelijk uit logistieke dienstverleners en daarnaast ook uit verladers binnen de geselecteerde ketens (Aerospace, Spare parts, High tech, Medtech, Sierteelt en Fashion), maar andere typen bedrijvigheid en ketens dienen vanzelfsprekend niet op voorhand uitgesloten te worden.
2.5.6. In de presentatie "Economische analyses A4-zone West" van Buck Consultants International van 8 juli 2005 zijn indicaties aangegeven over de benodigde ruimte op de A4-zone West voor expeditie- en logistieke ruimte en overige luchthavengebonden bedrijvigheid in de periode 2005-2020.
Voor deze periode wordt de ruimtebehoefte geschat op 82 hectare bij een lage groei, 127 hectare bij een gemiddelde groei, en 157 hectare bij een hoge groei van de luchtvracht.
2.5.7. In het MER Bedrijventerrein A4-zone West (hierna: het MER) zijn vier alternatieven in ogenschouw genomen voor de inrichting van het plangebied. In het MER is gesteld dat de alternatieven niet tot een verslechtering of verbetering van de luchtkwaliteit leiden.
2.5.8. Volgens het Plan van aanpak luchtkwaliteit gemeente Haarlemmermeer (hierna: het plan van aanpak) dat het gemeentebestuur van Haarlemmermeer recent heeft opgesteld, is bij een inventarisatie gebleken dat onder meer wat betreft het plangebied overschrijding van de normen uit het Besluit luchtkwaliteit dreigt.
2.5.9. In het Besluit luchtkwaliteit, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold, zijn voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen grenswaarden bepaald die bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van deze stoffen kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, in acht dienen te nemen.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Niet gebleken is dat de raming van de vraag naar en het aanbod van Schipholgebonden bedrijventerreinen in het streekplan en de uitkomsten van het onderzoek "Kansen voor het logistieke complex Haarlemmermeer" en de presentatie "Economische analyses A4-zone West" onjuist zijn. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat een Schipholgebonden bedrijventerrein ter plaatse voorziet in een behoefte. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de overige door de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" mogelijk gemaakte functies geen behoefte bestaat. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de economische uitvoerbaarheid van deze plandelen niet behoeft te worden getwijfeld.
2.6.1. Wat betreft de stelling van verweerder dat het beroep, voor zover dit ziet op luchtkwaliteit, niet-ontvankelijk is, overweegt de Afdeling als volgt. Appellante heeft een zienswijze en bedenkingen ingediend tegen de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)". De ter ondersteuning van het beroep nader aangevoerde argumenten inzake de luchtkwaliteit kunnen aan deze plandelen worden toegerekend en vinden hierin hun grondslag. De Afdeling ziet derhalve geen aanleiding het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
2.6.1.1. De in artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijving van de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" voorziet in een aantal verschillende functies.
De gebieden met deze bestemming dienen in het verplicht op te stellen uitwerkingsplan een nadere invulling te krijgen. Dit neemt niet weg dat verweerder slechts goedkeuring aan de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" had kunnen verlenen, indien en voor zover op voorhand aannemelijk is dat deze plandelen zonder in strijd te komen met de regelgeving omtrent luchtkwaliteit verwezenlijkt kunnen worden.
2.6.1.2. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt of op voorhand aannemelijk is dat de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" en de voor de realisatie van het plan noodzakelijke ontsluiting zonder in strijd te komen met de regelgeving omtrent luchtkwaliteit verwezenlijkt kunnen worden. De Afdeling kan verweerder niet volgen in zijn betoog in het verweerschrift dat gelet op het MER op voorhand aannemelijk is dat uitwerking van de plandelen zal kunnen voldoen aan de eisen van het Besluit luchtkwaliteit. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het MER weliswaar is gesteld dat het effect van alle in ogenschouw genomen alternatieve uitwerkingen van de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" op de luchtkwaliteit neutraal is, maar deze stelling berust niet op onderzoeksgegevens noch is deze anderszins onderbouwd. Overigens blijkt uit het plan van aanpak dat wat betreft het plangebied overschrijding van de normen van het Besluit luchtkwaliteit dreigt. Het voorgaande klemt in het onderhavige geval des te meer, aangezien ingevolge artikel 8, vijfde lid, van de planvoorschriften onder bepaalde omstandigheden gebouwd mag worden voordat de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" is uitgewerkt. Dit kan ertoe leiden dat de betrokken bestemming voor een groter of kleiner deel wordt gerealiseerd alvorens het uitwerkingsplan wordt vastgesteld en voordat in dat kader wordt getoetst aan de eisen van het Besluit luchtkwaliteit.
2.7. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd, voor zover het de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" betreft.
2.7.1. De Afdeling overweegt ten overvloede dat bij het nemen van een nieuw besluit omtrent goedkeuring het Besluit luchtkwaliteit 2005 van toepassing is.
Proceskostenveroordeling
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 22 februari 2005, kenmerk 2004-32817, voor zover het de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Uit te werken bedrijfsdoeleinden (UB)" betreft;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2006
177-466.