Uitspraak
200506477/1.
Datum uitspraak: 22 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de directeur van de Nederlandse emissieautoriteit in oprichting,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2005, kenmerk NL-2004/00026, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer de op 3 januari 2005 aan appellante verleende vergunning gewijzigd in een vergunning voor de emissie in de lucht van broeikasgassen en stikstofoxiden. Dit besluit is op dezelfde dag aan appellante toegezonden; de kennisgeving is eveneens op 15 juni 2005 gepubliceerd (Stcrt. 2005, nr. 113).
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 6 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.E. van den Kommer en drs. A.P. Maljaars, ambtenaren bij de Nederlandse emissieautoriteit in oprichting, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante verzet zich tegen het bij het bestreden besluit in de vergunning opgenomen voorschrift 2.11, waarin is bepaald dat het verkoopplafond van 839 MWth x 8000 draaiuren x 68 g/GJ = 1.643.098 kilo's NOx niet mag worden overschreden. Appellante stelt hierbij dat ten onrechte van 8.000 draaiuren per kalenderjaar is uitgegaan. Nu haar inrichting volcontinu in bedrijf is, te weten 365 x 24 draaiuren per dag = 8.760 draaiuren per jaar, acht zij zich zonder goede grond in haar verkoop-, leen- en spaarmogelijkheden beperkt. Zij betoogt dat artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit handel in emissierechten (hierna: het Besluit), dat aan voorschrift 2.11 ten grondslag ligt, wat betreft het daarin opgenomen getal van 8.000 in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en met het algemeen beginsel dat een besluit deugdelijk wordt gemotiveerd.
2.2. Verweerder betoogt dat, nu in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit het aantal draaiuren voor een installatie als de onderhavige op 8.000 is gesteld, hij bij het vaststellen van voorschrift 2.11 aan dat aantal was gebonden. Hij stelt dat het beroep in feite tegen deze bepaling uit het Besluit is gericht en daarom gelet op artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk is.
2.3. De Afdeling overweegt dat het beroep is ingesteld tegen vergunningvoorschrift 2.11. Dit voorschrift is geen algemeen verbindend voorschrift, zodat uit artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht niet voortvloeit dat het beroep niet-ontvankelijk is.
De Afdeling overweegt voorts dat artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht niet in de weg staat aan de mogelijkheid algemeen verbindende voorschriften waarop vergunningvoorschrift 2.11 berust, exceptief te toetsen. Artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit, dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt en aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, dient gelet op de door appellante aangevoerde beroepsgronden voor wat betreft het in dat artikelonderdeel neergelegde getal van 8.000 draaiuren derhalve aan exceptieve toetsing te worden onderworpen.
2.3.1. Ingevolge artikel 16.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt verstaan onder verkoopplafond: het aantal NOx-emissierechten, bedoeld in artikel 16.49, derde lid.
Ingevolge artikel 16.49, derde lid, van de Wet milieubeheer wordt in de vergunning het aantal NOx-emissierechten vastgesteld dat in een kalenderjaar per overdracht ten hoogste mag worden overgedragen.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop het verkoopplafond wordt bepaald.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit wordt het verkoopplafond voor een inrichting bepaald door bij elkaar op te tellen het totale vermogen, uitgedrukt in megawatt thermisch, van de zich in de inrichting bevindende NOx-verbrandingsinstallaties, bedoeld in artikel 16, tweede lid, onder b, vermenigvuldigd met 8.000, vermenigvuldigd met het voor het kalenderjaar 2005 in de bij dit besluit behorende bijlage II opgenomen getal.
2.3.2. Met het systeem van handel in NOx-emissierechten heeft de wetgever beoogd een reductie van emissies in de lucht van stikstofoxiden te bereiken. Daarbij is gekozen voor een berekening van de opbouw van die rechten na afloop van het emissiejaar. Veroorzaakt een installatie meer emissie in de lucht van stikstofoxiden dan de hoeveelheid opgebouwde NOx-emissierechten, dan dient de emittent rechten bij te kopen. Hij is wettelijk verplicht om na afloop van elk jaar tenminste het aantal NOx-emissierechten in te leveren dat overeenkomt met de hoeveelheid stikstofoxiden die door de inrichting in de lucht is geëmitteerd. Deze inleverplicht is de centrale norm in het systeem van NOx-handel. Om te voorkomen dat door een onbeperkte verkoop van rechten het milieudoel wordt ondergraven, is een verkoopplafond ingesteld. Het doel van het verkoopplafond is mede, zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het vierde lid van artikel 16.49 van de Wet milieubeheer, verstorende speculaties en mogelijke marktbeïnvloeding te beletten. De wetgever heeft het wenselijk geacht dat het verkoopplafond bij de op grond van dit artikellid vast te stellen algemene maatregel van bestuur in de vorm van uniforme, objectieve criteria - het totaal opgesteld thermisch vermogen dan wel de productiecapaciteit, een bepaald aantal draaiuren en de prestatienorm van het jaar 2005 - zodanig zou worden uitgewerkt dat het verkoopplafond voldoende ruim wordt vastgesteld, zodat het overdragen van NOx-emissierechten niet te zeer zou worden belemmerd.
Het doel en de noodzaak van het instellen van een verkoopplafond, te weten het limiteren van het aantal per emissiejaar over te dragen NOx-emissierechten, zijn niet in geschil. Nu pas na afloop van het emissiejaar bekend is hoeveel rechten de emittent in dat jaar daadwerkelijk heeft opgebouwd, wilde de wetgever voorkomen dat na afloop van dat jaar blijkt dat de emittent in de loop van dat jaar zoveel NOx-emissierechten heeft verkocht hij niet meer ten volle kan voldoen aan zijn verplichting om NOx-emissierechten in te leveren. Aan de omstandigheid dat de rekenmethode voor het bepalen van het verkoopplafond in een algemeen verbindend voorschrift is vastgelegd, is inherent dat die rekenmethode is geformuleerd als een in abstracto omschreven regel en geldt voor een reeks van installaties. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit neergelegde norm van 8.000 draaiuren leidt tot een te krap verkoopplafond of tot te geringe spaar- en leenmogelijkheden als bedoeld in artikel 20 van Pro het Besluit.
Gelet hierop en gegeven de beoordelingsruimte die de Besluitgever toekomt, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat deze wat betreft het vastleggen van een aantal van 8.000 draaiuren in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit in strijd heeft gehandeld met de uitgangspunten die de wetgever voor ogen stonden bij het opstellen van artikel 16.49, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Evenmin is gebleken dat de Besluitgever, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het opstellen van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit bekend waren of bekend behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot dat aantal van 8.000 draaiuren heeft kunnen besluiten dan wel een andere rechtsregel of rechtsbeginsel heeft geschonden.
Verweerder is bij het vaststellen van het verkoopplafond van de installatie van appellante dan ook terecht van het in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit neergelegde aantal van 8.000 draaiuren uitgegaan.
2.4. Het beroep is ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.T.T. van der Heijde, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van der Heijde
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2006
349.