Uitspraak
200508181/1.
Datum uitspraak: 8 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2005 heeft verweerder aan appellant een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een inrichting voor onder meer het opslaan en bewerken van voertuigen voor demontage en (metaal)afvalstoffen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 15 augustus 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 26 september 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 31 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door ing. M. Boers, werkzaam bij IDDS B.V. milieu en techniek, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. N.A.M. Priems en drs. ing. J. van der Kaaden, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1, voor zover hier van belang, is bepaald dat in de inrichting uitsluitend de in het schema opgenomen afvalstoffen mogen worden geaccepteerd:
Benaming Eural-code
autowrakken 16 01 04*.
2.3.1. Appellant betoogt dat het in voorschrift 2.1.1 opgenomen schema dient te worden aangevuld met afvalstoffencode 16 01 06 ("afgedankte voertuigen, die noch vloeistoffen, noch andere gevaarlijke onderdelen bevatten"). Volgens appellant is, in tegenstelling tot hetgeen verweerder meent, de acceptatie van voertuigen die geen vloeistoffen meer bevatten wel degelijk door hem aangevraagd. Appellant betoogt dat voertuigen reeds in de gebruiksfase van vloeistoffen kunnen zijn ontdaan. Ook bevat een groot deel van de wrakken reeds geen vloeistoffen meer ten gevolge van lekke reservoirs en dergelijke. "Droge" wrakken vormen volgens appellant dan ook een reguliere afvalstroom. In vergunningvoorschrift 2.1.1 is nu slechts Eural-code 16 01 04* ("afgedankte voertuigen") opgenomen, waardoor appellant wordt genoodzaakt bij acceptatie van voertuigen direct alle vloeistofreservoirs te controleren op de aanwezigheid van vloeistoffen, hetgeen volgens hem niet uitvoerbaar is. Er is volgens appellant geen milieuhygiënische reden denkbaar waarom op zichzelf reeds minder milieukritische voertuigen die geen vloeistoffen meer bevatten, niet zouden mogen worden geaccepteerd.
2.3.2. Verweerder betoogt dat met het opnemen van Eural-code 16 01 04* in vergunningvoorschrift 2.1.1 zoveel mogelijk is aangesloten bij de in bijlage I van de aanvraag genoemde Eural-codes, welke opsomming volgens verweerder een aantal foutieve Eural-codes bevat. Bijlage I van de aanvraag maakt daarom geen onderdeel uit van de vergunning. Verweerder betoogt dat Eural-code 16 01 06 niet expliciet in de aanvraag is vermeld en door hem bewust niet is opgenomen, omdat het Besluit beheer autowrakken (hierna: Bba) voorschrijft dat autowrakken binnen de inrichting ontdaan moeten worden van de in het Bba genoemde vloeistoffen en onderdelen en vervolgens uitsluitend mogen worden afgegeven aan een inrichting met een shredderinstallatie. Dit betekent dat de handel in voertuigen die zijn ontdaan van vloeistoffen en onderdelen niet is toegestaan.
In de praktijk zal volgens verweerder elk autowrak bij de acceptatie moeten worden gecontroleerd op aanwezige vloeistoffen. Aangezien vergunninghouder er nooit 100% zeker van kan zijn dat een autowrak is ontdaan van alle vloeistoffen, dient volgens verweerder altijd te worden gecontroleerd of het voertuig geen vloeistoffen meer bevat. Een autowrak dient derhalve in eerste instantie binnen te komen als een "afgedankt voertuig", waarvoor Eural-code 16 01 04* geldt. Na deze controle kan volgens verweerder blijken dat een autowrak geen vloeistoffen meer bevat. De situatie dat een voertuig in het geheel geen vloeistoffen meer bevat zal zich volgens verweerder in de praktijk overigens zelden voordoen.
2.3.3. In artikel 5, eerste lid, van het Bba is bepaald dat het bevoegd gezag de in de bijlage bij het Bba (hierna: de bijlage) gestelde voorschriften verbindt aan een vergunning voor een inrichting voor het opslaan van vijf of meer autowrakken en aan een vergunning voor een inrichting voor het bewerken, verwerken, vernietigen of overslaan van autowrakken.
Niet in geschil is dat binnen de inrichting dagelijks meer dan vijf autowrakken worden opgeslagen, zodat verweerder de in de bijlage gestelde voorschriften aan de vergunning dient te verbinden.
In voorschrift B.1 van de bijlage, voor zover hier van belang, is bepaald dat autowrakken die nog niet zijn ontdaan van de in voorschrift C.1 genoemde stoffen, preparaten of andere producten, direct bij binnenkomst en in afwachting van de verdere bewerking moeten worden opgeslagen op een specifiek daarvoor aangewezen gedeelte, en niet mogen worden gestapeld.
In voorschrift C.1 van de bijlage, voor zover hier van belang, is bepaald dat de autowrakken binnen uiterlijk tien werkdagen na ontvangst van de aldaar genoemde vloeistoffen moeten worden ontdaan.
2.3.4. Verweerder heeft in de vergunningvoorschriften 4.4.1 en 4.1.1 de voorschriften B.1 en C.1 van de bijlage opgenomen. Uit deze voorschriften volgt dat bij binnenkomst van een wrak moet vaststaan of een wrak is ontdaan van vloeistoffen. Aangezien niet op voorhand met zekerheid kan worden gesteld of een binnenkomend voertuig wel of geen vloeistoffen meer bevat, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het, om de vergunningvoorschriften op de juiste wijze te kunnen naleven, nodig is de voertuigen direct te controleren op de aanwezigheid van vloeistoffen. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat voertuigen slechts als "afgedankt voertuig" mogen worden geaccepteerd. De beroepsgrond van appellant kan niet leiden tot een ander oordeel.
2.4. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.8 is bepaald dat er een sluitend verband dient te bestaan tussen de afvalstoffenregistratie en de financiële administratie.
2.4.1. Appellant stelt dat in voorschrift 3.1.8 een te zware eis wordt gesteld aan de administratieverplichting, waardoor het voorschrift niet uitvoerbaar is. Hiertoe heeft hij het volgende aangevoerd. Een sluitend verband tussen de afvalstoffenregistratie en de financiële registratie is om diverse redenen niet altijd haalbaar, zodat het in de branche gebruikelijk is dat er in vergunningen een foutmarge van 5% wordt opgenomen. Verschillen kunnen onder meer ontstaan doordat de inkomende stroom niet wordt gewogen, maar wordt geschat, en doordat bruikbare onderdelen worden doorverkocht voor hergebruik of worden toegepast in voertuigen die zijn bestemd voor de export, hetgeen vanuit een milieuoogpunt juist wenselijk is. Het niet hanteren van een foutmarge is daarom niet conform het landelijke milieubeleid. Het is volgens appellant voorts niet wenselijk om dit aspect onnodig vooruit te schuiven naar het Acceptatie- en Verwerkingsbeleid (AV-beleid) en de Administratieve organisatie en Interne Controle (AO/IC).
2.4.2. Verweerder betoogt dat indien er een foutmarge ontstaat tussen de afvalstoffenregistratie en de financiële registratie, deze dient te worden aangegeven en onderbouwd in het Acceptatie- en Verwerkingsbeleid (AV-beleid) en de Administratieve organisatie en Interne Controle (AO/IC), die ingevolge vergunningvoorschrift 2.1.2 ter goedkeuring dient te worden voorgelegd.
2.4.3. Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder het acceptatiereglement dat door appellant als bijlage 4 bij de aanvraag was gevoegd onvoldoende geacht, en daarom in voorschrift 2.1.2 bepaald dat appellant binnen een maand na het in werking treden van de vergunning een beschrijving van het AV-beleid en de AO/IC ter goedkeuring dient voor te leggen aan het hoofd van de regio Noord-Oost. Voor de beschrijving moet ingevolge voorschrift 2.1.2 worden aangesloten bij de "Standaard vragenlijst acceptatie procedure en AO/IC", die als bijlage 1 bij het bestreden besluit is gevoegd. Onder vraag 19 van deze vragenlijst wordt onder meer gesteld: "Geef aan welke foutenmarge in de balans door het bedrijf als acceptabel wordt geacht."
Gelet op het vorenstaande interpreteert de Afdeling voorschrift 3.1.8 aldus dat het hanteren van een foutmarge niet is uit gesloten en zij is van oordeel dat verweerder heeft kunnen voorschrijven dat een foutmarge behoort te worden verantwoord in het nog voor te leggen en nog goed te keuren AV-beleid en AO/IC. De vraag of en zo ja welke foutmarge moet worden toegestaan dient dan ook te worden beantwoord in het kader van het goedkeuringsbesluit van het hoofd van de regio Noord-Oost, tegen welk besluit appellant desgewenst bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kan aanwenden.
2.5. Het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.1.3 luidt: "Van een vloeistofdichte vloer zoals bedoeld in de voorschriften 6.1.1 en 6.1.2, en de eventueel daarop aangesloten riolering, dient de vloeistofdichtheid te worden beoordeeld en goedgekeurd op grond van CUR/PBV-Aanbeveling 44. Goedkeuring dient plaats te vinden binnen drie maanden na het in werking treden van deze vergunning. Als bewijs van vloeistofdichtheid van de vloeistofdichte vloeren en de daarop aangesloten bedrijfsriolering dient vergunninghouder in het bezit te zijn van een geldige PBV-verklaring vloeistofdichte vloeren."
In vergunningvoorschrift 6.1.4 is bepaald: "Indien blijkt dat op basis van de inspectie de vloeren en de bijbehorende bedrijfsriolering niet als vloeistofdicht kan worden aangemerkt dienen de vloer(en) en/of de riolering binnen zes maanden na de in voorschrift 6.1.3 bedoelde keuring vloeistofdicht te worden gemaakt."
2.5.1. Appellant stelt dat het verplicht meekeuren van reeds bestaande bedrijfsrioleringen een te zware eis is. De eis is volgens appellant in strijd met de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: NRB), waarin is vermeld dat voor een bestaande riolering kan worden volstaan met een eind-emissiescore van 2. Volgens appellant verwijst verweerder ten onrechte naar CUR/PBV-Aanbeveling 44. Deze aanbeveling is volgens appellant bedoeld voor deskundige inspecteurs voor inspectie van bodembeschermende voorzieningen indien daartoe aanleiding bestaat, en niet voor het definiëren van vergunningvoorschriften. De aanbeveling is volgens hem van toepassing op inspecties van het bedrijfsriool, maar voor zo’n inspectie moet wel aanleiding bestaan, hetgeen volgens appellant niet het geval is. Volgens appellant toetst verweerder ten onrechte aan de NRB-eisen voor nieuwe rioleringen en verbindt verweerder een rioolinspectie ten onrechte aan een vloerinspectie.
2.5.2. Verweerder betoogt dat in de NRB is vermeld dat inspectie van vloeistofdichte voorzieningen plaats moet vinden conform CUR/PBV-Aanbeveling 44. Sinds de vierde herziene versie van deze aanbeveling, die is uitgegeven in januari 2005, is ook de inspectie van de vloeistofdichte vloeren in deze aanbeveling opgenomen. Dit houdt volgens verweerder in dat bij de inspectie van vloeistofdichte vloeren ook de daarop aangesloten bedrijfsriolering moet worden geïnspecteerd.
2.5.3. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bij het voorschrijven van bodembeschermende voorzieningen aansluiting gezocht bij de NRB.
In paragraaf 2.2 van de NRB, alsmede in paragraaf 5.2.2 die een vrijwel gelijkluidende passage bevat, wordt gesteld: "Bestaande (beton)rioleringen zijn vaak niet volledig vloeistofdicht. Omdat voor ondergrondse leidingen […] geen emissiescore lager dan 2 kan worden gerealiseerd, zou voor het verwezenlijken van een aanvaardbaar risico (categorie A*) - op basis van de NRB systematiek - rond de bedrijfsriolering een ingrijpend systeem voor risicobeperkend bodemonderzoek moeten worden ingericht. Een dergelijk meetsysteem wordt vooralsnog voor [lees: bestaande] rioleringen niet redelijk geacht".
Volgens paragraaf 5.2.2 van de NRB zal CUR/PBV-Aanbeveling 44 worden uitgebreid tot ondergrondse rioleringen, zodat ook voor ondergrondse rioleringen een geldige PBV-Verklaring Vloeistofdichte Voorziening kan worden afgegeven.
In paragraaf 3.3.5 van de NRB is voor ondergrondse rioleringen als beheersmaatregel in de eerste plaats "rioolinspectie" vermeld, waarmee het risico kan worden teruggebracht tot een aanvaardbaar risico op bodemverontreiniging (eind-emissiescore 2). Verder wordt in paragraaf 3.3.5 vermeld dat nieuwe ondergrondse rioleringen, ontwikkeld volgens CUR/PBV-Aanbeveling 51, met operationeel onderhoud in overeenstemming met CUR/PBV-Rapport 2001-3 - na aanpassing van CUR/PBV-Aanbeveling 44 - visueel kunnen worden geïnspecteerd op basis van CUR/PBV-Aanbeveling 44. Een nieuwe ondergrondse riolering voorzien van een geldige PBV-Verklaring Vloeistofdichte Voorziening resulteert volgens paragraaf 3.3.5 in een verwaarloosbaar bodemrisico (eind-emissiescore 1).
De NRB vermeldt niet dat, wanneer bedoelde uitbreiding van CUR/PBV-Aanbeveling 44 heeft plaatsgevonden, ook voor een bestaande ondergrondse riolering inspectie op basis van CUR/PBV-Aanbeveling 44, en een geldige PBV-Verklaring Vloeistofdichte Voorziening kunnen worden gevergd.
CUR/PBV-Aanbeveling 44 bevat slechts, zoals daarin wordt vermeld, regels en eisen om te beoordelen of een voorziening die vloeistofdicht moet zijn, ook daadwerkelijk als vloeistofdicht kan worden aangemerkt.
Nu verweerder de in voorschrift 6.1.3 gestelde eis heeft gemotiveerd met een verwijzing naar CUR/PBV-Aanbeveling 44 en verweerder heeft miskend dat in de NRB een dergelijke eis niet is neergelegd, berust het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, wat het daaraan verbonden voorschrift 6.1.3 betreft, alsmede, gelet op de onderlinge samenhang, wat het daaraan verbonden voorschrift 6.1.4 betreft. Verweerder behoort een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 4 augustus 2005, kenmerk DGWM/2005/9578, voor zover het de voorschriften 6.1.3 en 6.1.4 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Ch.W. Mouton, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2006
271-509.