Uitspraak
200506554/1
Datum uitspraak: 1 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de gemeenteraad van Zwolle,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ""Agnietenberg Recreatie B.V."", gevestigd te Zwolle,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2004 heeft de gemeenteraad van Zwolle, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 12 oktober 2004, het bestemmingsplan ""Uiterwaarden IJssel, Vecht en Zwarte Water"" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 5 juli 2005, kenmerk RWB/2004/4616, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 26 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2005, en appellante sub 2 bij brief van 30 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2005, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 11 september 2005.
Bij brief van 4 oktober 2005 heeft de stichting Landschap Overijssel (hierna: Landschap Overijssel), die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
Bij brief van 4 oktober 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2006, waar appellant sub 1 (hierna: de gemeenteraad), vertegenwoordigd door P. van den Broek-Bredewold en M.W. Kaales, ambtenaren van de gemeente,
appellante sub 2 (hierna: Agnietenberg Recreatie B.V.), vertegenwoordigd door J. van Dam, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord Landschap Overijssel, vertegenwoordigd door M. Knigge.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Artikel 3, lid D, onder 2, sub b, van de planvoorschriften
Standpunt van appellant
2.3. De gemeenteraad stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 3, lid D, onder 2, sub b, van de planvoorschriften. Appellant betoogt dat de in dit voorschrift opgenomen regeling niet in strijd is met de Beleidslijn ruimte voor de rivier (hierna: de Beleidslijn).
Bestreden besluit
2.3.1. Verweerder heeft dit planvoorschrift in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en daaraan goedkeuring onthouden. Hij heeft het standpunt ingenomen dat op rijksniveau is afgesproken dat tot het moment waarop besloten wordt over aanpassing van de Beleidslijn, vastgehouden wordt aan de lijn dat niet-riviergebonden en niet-agrarische functies binnen de procedure van een planherziening op grond van artikel 10 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening afgewogen moeten worden. Daarbij is het zogeheten ""nee, tenzij""-afwegingskader van toepassing.
Vaststelling van de feiten
2.3.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.3.2.1. Ingevolge artikel 3, lid A, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor ""Agrarische bedrijfsdoeleinden"" bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen erven en agrarische cultuurgronden.
Ingevolge artikel 3, lid D, onder 2, sub b, van de planvoorschriften is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om met toepassing van artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening - indien tot opheffing van het agrarisch bedrijf wordt overgegaan - de bestemming ""Agrarische bedrijfsdoeleinden"" te wijzigen ten behoeve van educatieve (buitengebied-) functies, waaronder begrepen expositieruimten al dan niet in samenhang met een gebruik als kamphuis, alsmede sociale, culturele, kunstzinnige, medische, therapeutische en algemeen maatschappelijke functies.
2.3.2.2. Bij zijn toetsing of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening heeft verweerder aansluiting gezocht bij de Beleidslijn (bekendgemaakt in de Staatscourant van 12 mei 1997).
In de Beleidslijn is het rijksbeleid neergelegd dat als doelstelling heeft de Nederlandse rivieren meer ruimte te bieden, mens en dier duurzaam te beschermen tegen overstromingen die door hoogwater worden veroorzaakt en daardoor veroorzaakte materiële schade te beperken.
De Beleidslijn is van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren. Onder activiteiten wordt in de beleidslijn verstaan: ingrepen die een ophoging, bouwwerk of ander obstakel met zich brengen. Bestaande bebouwing en bedrijvigheid worden gerespecteerd en vallen dus buiten de beleidslijn. Onderscheid wordt gemaakt tussen activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (riviergebonden activiteiten) en overige activiteiten. Nieuwe riviergebonden activiteiten (""ja, mits""-activiteiten) zijn alleen mogelijk indien de situering en de uitvoering van de ingreep zodanig zijn dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn, er duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten plaatsvindt en een beschermingsniveau van 1:1250 jaar voor potentiële schadegevallen wordt verwezenlijkt. Voor nieuwe overige activiteiten (""nee, tenzij""-activiteiten) geldt dat deze in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden en de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Activiteiten die na deze afweging resteren, worden alleen toegestaan indien zij voldoen aan de eerder genoemde criteria voor ""ja, mits""-activiteiten.
2.3.2.3. Verweerder heeft bij zijn toetsing voorts aansluiting gezocht bij de Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen, vastgesteld op 26 november 2002, in werking getreden op 5 maart 2003 (hierna: de Handreiking).
De Handreiking bevat onder meer de provinciale beleidsregels voor de beoordeling van bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen.
In paragraaf 4.4.4 van de Handreiking is gesteld dat voor de ""nee, tenzij""-categorie een planherziening op grond van artikel 10 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening de aangewezen weg vormt.
Oordeel van de Afdeling
2.3.3. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen, dat de in artikel 3, lid D, onder 2, sub b, van de planvoorschriften neergelegde wijzigingsbevoegdheid, gezien het belang van de Beleidslijn en de in dit voorschrift opgenomen voorwaarden, te weinig waarborgen bevat. Verweerder heeft daarbij van belang kunnen achten dat de wijzigingsbevoegdheid niet alleen functiewijziging van voormalige bedrijven in educatieve en aan het buitengebied gebonden functies mogelijk maakt, maar ook mogelijkheden biedt voor sociale, culturele, kunstzinnige, medische, therapeutische en algemeen maatschappelijke functies die niet aan het buitengebied zijn verbonden. Alle voornoemde functies moeten worden aangemerkt als ""nee, tenzij""-activiteiten. Gebleken is dat het daarbij behorende toetsingskader uit de Beleidslijn niet is neergelegd in artikel 3, lid D, onder 2, sub b, van de planvoorschriften.
2.3.4. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 3, lid D, onder 2, sub b, van de planvoorschriften in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit planvoorschrift.
In hetgeen de gemeenteraad heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het betrokken plandeel.
Het beroep van de gemeenteraad is in zoverre ongegrond.
Bufferzone
Standpunt van appellanten
2.4. De gemeenteraad en Agnietenberg Recreatie B.V. stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming ""Verblijfsrecreatieve doeleinden"" en de aanduiding ""geen stacaravans toegestaan"". Appellanten betogen dat de in het plan opgenomen regeling voldoende waarborgen bevat dat ter plaatse een bufferzone wordt aangelegd. Volgens hen verlangt verweerder ten onrechte dat aan de betrokken gronden een natuurbestemming wordt toegekend. De gemeenteraad voert daarnaast aan dat verweerder op de plankaart een te groot deel met rood heeft omlijnd, waardoor verweerder ten onrechte mede goedkeuring heeft onthouden aan een deel van het plandeel met de bestemming ""Natuurgebied"".
Bestreden besluit
2.4.1. Verweerder heeft het betrokken plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en daaraan goedkeuring onthouden. Volgens hem dienen ter verwezenlijking van de beoogde bufferzone aanvullende garanties in het plan te worden opgenomen in de vorm van een bestemming die meer is toegesneden op de functie van ecologische bufferzone.
Vaststelling van de feiten
2.4.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.2.1. Het in geding zijnde plandeel betreft de noordelijke strook van een plandeel met de bestemming ""Verblijfsrecreatieve doeleinden"" en de aanduiding ""geen stacaravans toegestaan"". Verweerder heeft dit plandeel rood omlijnd aangegeven op de gewaarmerkte plankaart.
2.4.2.2. Ingevolge artikel 8, lid A, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de kaart voor ""Verblijfsrecreatieve doeleinden"" aangewezen gronden bestemd voor het uitsluitend door middel van bedrijfsmatige exploitatie bieden van recreatief verblijf in kampeermiddelen, met de daarbij behorende voorzieningen - waaronder begrepen sanitaire voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van onderhoud en beheer - en met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, ontsluitingswegen en -paden, groen-, sport-, speel- en parkeervoorzieningen en terreinen, met dien verstande dat daar waar op de kaart de aanduiding ""geen stacaravans toegestaan"" voorkomt, de gronden niet mogen worden gebruikt voor het plaatsen van stacaravans.
2.4.2.3. Het plandeel maakt deel uit van het gebied van camping De Agnietenberg. Deze camping ligt nabij de stad Zwolle aan de Vecht en de recreatiezwemplas Agnietenplas. Agnietenberg Recreatie B.V. is exploitant van de camping; de grond waarop de camping ligt, is eigendom van de gemeente Zwolle.
2.4.2.4. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn in de eerste helft van de jaren negentig van de twintigste eeuw door Landschap Overijssel, de gemeente Zwolle, Rijkswaterstaat en de toenmalige exploitant van de camping afspraken gemaakt over de inrichting, het gebruik en het beheer van de noordelijke strook grond van het campingterrein als moerassige bufferzone tussen de camping en het ten noorden daarvan gelegen natuurgebied. Met de bufferzone wordt beoogd verstoring en betreding van het natuurterrein vanaf de camping te voorkomen alsmede de landschappelijke inpassing van de camping te verbeteren.
Oordeel van de Afdeling
2.4.3. Anders dan de gemeenteraad aanvoert, heeft verweerder geen goedkeuring onthouden aan een gedeelte van het plandeel met de bestemming ""Natuurgebied"". In zoverre mist het betoog dat de onthouding van goedkeuring onzorgvuldig is geschied, feitelijke grondslag.
2.4.3.1. De noodzaak van de aanleg van de bufferzone is in deze procedure niet in geding.
Het standpunt van verweerder dat het gebruik van de betrokken strook grond als bufferzone onvoldoende gewaarborgd is, acht de Afdeling niet onredelijk. Daarbij is van belang dat het plan de aanleg van de bufferzone weliswaar mogelijk maakt, maar andere vormen van gebruik voor verblijfsrecreatieve doeleinden niet uitsluit.
2.4.3.2. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming ""Verblijfsrecreatieve doeleinden"" en de aanduiding ""geen stacaravans toegestaan"" in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen de gemeenteraad en Agnietenberg Recreatie B.V. hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het betrokken plandeel.
Het beroep van de gemeenteraad is ook in zoverre ongegrond. Het beroep van Agnietenberg Recreatie B.V. is geheel ongegrond.
Proceskosten
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Bultema, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Bultema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2006