Uitspraak
200410578/1.
Datum uitspraak: 11 januari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/2581 van de rechtbank
's-Hertogenbosch van 26 november 2004 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2001 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, hierna: de Minister) het besluit van 23 februari 1998 tot vaststelling van de aan appellante bij besluit van 27 juli 1995 op grond van de Bijdrageregeling proefprojecten mestverwerking (hierna: de BPM) toegekende subsidie ingetrokken en het subsidiebedrag van ƒ 278.250,00 (€ 126.264,34), vermeerderd met de toepasselijke referentierente van ƒ 56.496,63 (€ 25.637,05), teruggevorderd.
Bij besluit van 6 augustus 2003 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 april 2004 heeft de Minister de motivering van het besluit van 6 augustus 2003 op onderdelen gewijzigd.
Bij uitspraak van 26 november 2004, verzonden op 29 november 2004, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank), voorzover thans van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 januari 2005. Laatstgenoemde brief is aangehecht.
Bij brief van 13 mei 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.
Na sluiting van het vooronderzoek heeft de Minister bij brief van 29 augustus 2005 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak no. 200503463/1, ter zitting behandeld op 6 september 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. K.J. Oost en mr. P.H.M. van Beukering, beiden ambtenaar van het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de BPM, kan de Minister op verzoek een bijdrage verlenen in de investeringskosten van verwerkingsinstallaties voor pluimveemest, beproevingsinstallaties, proeffabrieken en voorzuiveringsinstallaties die naar zijn oordeel van belang zijn voor de ontwikkeling van de mestverwerking in Nederland, in het bijzonder de industriële verwerking. Tevens kan de Minister op verzoek een bijdrage verlenen in de investeringskosten voor grootschalige opslag- en daarbij behorende overslagfaciliteiten van pluimveemestopslag.
Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de BPM, kunnen aanvragen tot en met 31 december 1994 worden ingediend.
Ingevolge artikel 16 van Pro de BPM, ontstaat het recht op een bijdrage pas indien de Commissie van de Europese Gemeenschappen hiertegen geen bezwaar maakt.
Ingevolge artikel 88, derde lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG), wordt de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar Pro is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans artikel 88) EG (Pb EG L83 van 27 maart 1999; hierna: Verordening nr. 659/1999) beschikt de Commissie, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen ("terugvorderingsbeschikking"). De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat de op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.
Ingevolge het derde lid, voorzover thans van belang, dient terugvordering onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures van de betrokken lidstaat te geschieden, voorzover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de beschikking van de Commissie toelaten.
2.2. Bij besluit van 27 juli 1995 is aan appellante een subsidie verleend voor een bedrag van ƒ 278.250,00 (€ 126.264,34) voor een beproevingsinstallatie op grond van de BPM. Bij besluit van 23 februari 1998 is de subsidie conform de verlening vastgesteld. Bij beschikking 2001/521/EG van 13 december 2000 (nr. C (2000) 4070) heeft de Commissie besloten dat - onder meer - deze steunmaatregel, die niet onder een goedgekeurde en nog van kracht zijnde steunregeling viel aangezien de BPM in 1994 afliep, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en dat Nederland alle nodige maatregelen moet nemen om de reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen. De terug te vorderen steun omvat de rente vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling van de steun. De rente wordt berekend op grond van de referentievoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.
Ter uitvoering van deze beschikking van de Commissie heeft de Minister het besluit van 3 augustus 2001 genomen, dat bij de bestreden beslissing op bezwaar van 5 april 2004 is gehandhaafd.
2.3. In de onderhavige procedure heeft de beschikking van de Commissie als uitgangspunt te gelden. Niet in geschil is derhalve dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun en dat de Staat verplicht is tot terugvordering. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) - onder meer in de arresten van 21 maart 1990 in zaak no. zaak C-142/87 (Commissie/België; Jur. EG 1990, p. I-959) en van 20 september 1990 in zaak no. C-5/89 (Commissie/Duitsland; Jur. EG 1990, p. I-3437) - vindt terugvordering van onwettige steun plaats op de wijze voorzien in het nationale recht, mits de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering door het nationale recht niet praktisch onmogelijk dan wel uiterst moeilijk wordt gemaakt.
Naar nationaal recht dient tot intrekking van het besluit tot subsidievaststelling van 23 februari 1998 te worden overgegaan alvorens kan worden teruggevorderd. De bevoegdheid tot intrekking van de subsidie vloeit niet rechtstreeks voort uit het gemeenschapsrecht, maar vereist een grondslag in het nationale recht.
2.4. Op de intrekking en terugvordering van een subsidie die is verleend of vastgesteld voor 1 januari 1998 is ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wet van 20 juni 1996 ter aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) (Derde tranche Awb; Stb. 1996, 333) het recht van toepassing, zoals dat gold voor de inwerkingtreding van titel 4.2 van de Awb. De Minister heeft in het besluit van 5 april 2004 de bevoegdheid tot intrekking gebaseerd op artikel 4:49 van Pro de Awb, waarbij in beroep bij de rechtbank is aangegeven dat het bepaalde in het eerste lid, onder a, van toepassing is. Hieraan kan de Minister evenwel geen bevoegdheid ontlenen, nu de subsidie is verleend bij besluit van 27 juli 1995, mitsdien voor de inwerkingtreding van titel 4.2 van de Awb op 1 januari 1998. De Minister heeft dit artikel dan ook ten onrechte als bevoegdheidsgrondslag voor de intrekking van de vastgestelde subsidie gehanteerd. Het besluit van 5 april 2004 is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. De Afdeling constateert dat de Minister het bestreden besluit op geen andere bevoegdheidsgrondslag heeft gebaseerd.
Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de Minister terecht en op goede gronden is overgegaan tot intrekking van de aan appellante op 27 juli 1995 op basis van de BPM verleende subsidie en heeft zij het besluit van 5 april 2004 ten onrechte niet wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb vernietigd.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door appellante bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 5 april 2004 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. Aangezien door deze vernietiging het besluit van 6 augustus 2003 herleeft en aan dit besluit hetzelfde gebrek kleeft, dient ook dit besluit te worden vernietigd.
Gelet op hetgeen partijen naar aanleiding van de overwegingen van de rechtbank voor het overige hebben aangevoerd, zal de Afdeling hierna beoordelen of er aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien, teneinde tot een finale beslechting van het reeds lang lopende geschil te komen.
2.6. Wat betreft de bevoegdheid tot de intrekking van de vastgestelde subsidie, gold ten tijde van belang in het - ongeschreven - bestuursrecht als uitgangspunt dat aan het betrokken bestuursorgaan in beginsel niet de bevoegdheid kan worden ontzegd een begunstigende beschikking met terugwerkende kracht in te trekken indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven. De toelaatbaarheid daarvan werd en wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel.
Op grond hiervan en in aanmerking genomen het in de in overweging 2.3 vermelde rechtspraak van het Hof erkende effectiviteitsbeginsel alsmede het in artikel 10 EG Pro verankerde beginsel van de gemeenschapstrouw, is de Afdeling van oordeel dat de Minister bevoegd en ook gehouden was de subsidievaststelling met terugwerkende kracht in te trekken. Nu het daartoe strekkende besluit tot rechtsgevolg heeft dat de verleende subsidie onverschuldigd is betaald, is de Minister uit hoofde van het algemene, ook in het bestuursrecht geldende, rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd, tevens bevoegd het reeds betaalde subsidiebedrag terug te vorderen, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 oktober 1996 in zaak no. H01.96.0142 (AB 1996, 496).
2.7. Appellante heeft zich, ten betoge dat de Minister in dit geval van de terugvorderingsbevoegdheid geen gebruik heeft mogen maken, op het standpunt gesteld dat de Minister bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de Commissie de subsidieverlening had goedgekeurd, zodat zij zich als behoedzaam ondernemer er niet van hoefde te vergewissen of de subsidie met inachtneming van artikel 88 EG Pro was toegekend. Uit het arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg van 14 januari 2004 in zaak no. T-109/01 (Fleuren Compost; AB 2004, 411) volgt volgens appellante dat artikel 16 van Pro de BPM een beroep op het nationale vertrouwensbeginsel, gewekt door een nationaal bestuursorgaan, niet uitsluit. Daartoe voert appellante allereerst aan dat de Minister haar niet heeft ingelicht over de bedenkingen die de Commissie reeds ten tijde van het besluit van 27 juli 1995 had bij subsidieverlening op grond van de BPM na 1 januari 1995. Voorts heeft de Minister appellante doen geloven dat de Commissie met de subsidieverlening had ingestemd door de subsidie op 23 februari 1998 conform de verlening vast te stellen en daaraan de mededeling toe te voegen dat appellante de subsidie daarmee als afgehandeld kon beschouwen. Tot slot heeft de Minister in de toelichting in de Staatscourant op de wijziging van de BPM van 13 oktober 1994, die mede betrekking had op artikel 15, vierde lid, van de BPM, de indruk gewekt dat subsidieverlening op grond van de BPM door de Commissie was goedgekeurd, aldus appellante.
2.7.1. Volgens de rechtspraak van het Hof (onder andere in voormeld arrest van 20 september 1990 en het arrest van 20 maart 1997 in zaak no. C-24/95 (Alcan; Jur. EG 1997, p. I-1591)) kunnen ondernemingen die steun genieten, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie krachtens artikel 93 (thans artikel 88) EG uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen koesteren in de rechtmatigheid van de steun, wanneer de steun met inachtneming van de procedure in dat artikel is toegekend. Een behoedzaam ondernemer zal normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. De omstandigheid dat subsidie is verleend, zonder dat de procedure van artikel 88, derde lid EG is gevolgd, kan er gelet op deze jurisprudentie derhalve niet toe leiden, dat zou moeten worden afgezien van terugvordering van onrechtmatig verleende steun.
Het beroep van appellante op het gerechtvaardigd vertrouwen dat de Commissie met de subsidiëring had ingestemd, dat zij zegt te hebben ontleend aan de uitlatingen van de Minister in het kader van de verlening en vaststelling van de subsidie en aan de publicatie in de Staatscourant en dat door de Minister in stand zou zijn gehouden door appellante niet te informeren over de demarches van de Commissie, kan haar niet baten, reeds omdat het in deze procedure gaat om de vraag of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden waaronder het appellante niet valt toe te rekenen dat zij zich er harerzijds niet van heeft vergewist of de Commissie op juiste wijze in de subsidiëring was gekend. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat er in zoverre een zelfstandige verantwoordelijkheid rustte op appellante. Dat de Minister er, op welke gronden ook, indertijd van is uitgegaan dat de subsidiëring zich verdroeg met materieel en formeel communautair recht blijkt reeds uit de verlening en vaststelling van de subsidie ten behoeve van het project van appellante. Evenbedoelde zelfstandige verantwoordelijkheid van appellante staat er aan in de weg om hetgeen de Minister over de gronden van dat oordeel kenbaar heeft gemaakt reeds voldoende te achten voor het aannemen van zeer bijzondere omstandigheden. Het door de Minister bij appellante mogelijk gewekte vertrouwen vormde voor haar immers geen belemmering om - eventueel direct bij de Commissie - te informeren of de Commissie op juiste wijze in de subsidiëring was gekend. Appellante heeft dit nagelaten. Ook heeft appellante in het voor haar kenbare artikel 16 van Pro de BPM geen aanleiding gezien nader bij de Commissie te informeren.
Gelet op voormelde jurisprudentie is de Afdeling onder deze omstandigheden van oordeel dat het door appellante gestelde geen uitzonderlijke omstandigheid oplevert die het ingeroepen vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun wettigt. De grief faalt.
2.8. Voorts heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat er geen nationale publiekrechtelijke bevoegdheid bestaat voor de vordering van referentierente. Evenmin bieden artikel 87, eerste lid, EG, de beschikking van de Commissie dan wel Verordening nr. 659/1999 volgens appellante een dergelijke bevoegdheidsgrondslag aan de Minister.
2.8.1. Voor het vorderen van wettelijke rente is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 10 juli 2002 in zaak no.
200002635/1(AB 2003, 123), een specifieke publiekrechtelijke grondslag vereist. De bevoegdheid tot het vorderen van rente heeft de Minister ontleend aan artikel 14, tweede lid, van Verordening nr. 659/1999. Deze bepaling heeft weliswaar rechtstreekse werking, maar deze strekt niet tot het scheppen van een bevoegdheid van de Minister tot het vorderen van rente bij onrechtmatig verstrekte steun. Ook de beschikking van de Commissie biedt niet een zodanige bevoegdheidsgrondslag. Artikel 87, eerste lid, EG, strekt evenmin zover dat de Minister daaraan rechtstreeks een bevoegdheid kan ontlenen tot het vorderen van wettelijke rente bij ten onrechte verstrekte subsidie, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 4 mei 2005 in zaak no.
200405506/1(AB 2005, 395). Daartoe is bij gebreke van een grondslag van communautair recht een grondslag in het nationale recht vereist die de bevoegdheid tot het vorderen van rente aan de Minister toekent. Bij gebreke van een publiekrechtelijke grondslag voor het bij beschikking vorderen van rente, kan een dergelijke vordering slechts worden gebaseerd op het burgerlijk recht. Nu de Minister ten onrechte heeft gemeend een publiekrechtelijke bevoegdheid tot vordering van referentierente te hebben, is het bezwaar in zoverre gegrond.
200002635/1(AB 2003, 123), een specifieke publiekrechtelijke grondslag vereist. De bevoegdheid tot het vorderen van rente heeft de Minister ontleend aan artikel 14, tweede lid, van Verordening nr. 659/1999. Deze bepaling heeft weliswaar rechtstreekse werking, maar deze strekt niet tot het scheppen van een bevoegdheid van de Minister tot het vorderen van rente bij onrechtmatig verstrekte steun. Ook de beschikking van de Commissie biedt niet een zodanige bevoegdheidsgrondslag. Artikel 87, eerste lid, EG, strekt evenmin zover dat de Minister daaraan rechtstreeks een bevoegdheid kan ontlenen tot het vorderen van wettelijke rente bij ten onrechte verstrekte subsidie, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 4 mei 2005 in zaak no.
200405506/1(AB 2005, 395). Daartoe is bij gebreke van een grondslag van communautair recht een grondslag in het nationale recht vereist die de bevoegdheid tot het vorderen van rente aan de Minister toekent. Bij gebreke van een publiekrechtelijke grondslag voor het bij beschikking vorderen van rente, kan een dergelijke vordering slechts worden gebaseerd op het burgerlijk recht. Nu de Minister ten onrechte heeft gemeend een publiekrechtelijke bevoegdheid tot vordering van referentierente te hebben, is het bezwaar in zoverre gegrond.
2.9. Gelet op het vorenoverwogene kan de Minister na vernietiging van het besluit van 5 april 2004 rechtens slechts één besluit nemen. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het bezwaar tegen het besluit van 3 augustus 2001 gegrond wordt verklaard, voorzover het de vordering van de referentierente betreft en het besluit van 3 augustus 2001 wordt herroepen, voorzover het de vordering betreft van de referentierente voor een bedrag van € 25.637,05 (ƒ 56.496,63) en dat het bezwaar voor het overige ongegrond wordt verklaard.
2.10. De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 26 november 2004, zaak no. AWB 03/2581;
III. verklaart het door appellante bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 5 april 2004, kenmerk TRCJZ/2004/2918, alsmede het besluit van 6 augustus 2003, kenmerk TRCJZ/2003/6180;
V. verklaart het bezwaar gegrond, voorzover het de vordering van de referentierente voor een bedrag van € 25.637,05 (ƒ 56.496,63) betreft;
VI. herroept het besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 3 augustus 2001, kenmerk TRCDL/2001/3387, in zoverre;
VII. verklaart het bezwaar voor het overige ongegrond;
VIII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
IX. veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
X. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van totaal € 641,00 (zegge: zeshonderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2006
18-453.