Uitspraak
200409879/1.
Datum uitspraak: 30 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting (h)Eerlijk Hengelo", gevestigd te Hengelo,
[appellant A], [appellant B] en anderen, wonende te Hengelo,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2004 heeft de gemeenteraad van Hengelo, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 1 maart 2004, het bestemmingsplan "HOV doorstroomas Vossenbelt" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 5 oktober 2004, RWB/2004/1097, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 6 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 7 december 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 10 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 30 juni 2005 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2005, waar appellanten, in persoon en vertegenwoordigd door [appellant A] en [appellant B], en verweerder, vertegenwoordigd door O. Westra zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door drs. G. Dijkhuis, ing. D.H. Dragt, drs. ing. G.J. Kuiper, ambtenaren van de gemeente, en ing. M.F.T. Poos, akoestisch adviseur.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in de aanleg van een Hoogwaardig Openbaar Vervoer-baan (hierna: HOV-baan); een doorstroomas die de woonwijk Vossenbelt door middel van een lusvormige buslijn verbindt met het centraal station van Hengelo. De totale lengte van de buslijn is ongeveer 15 km en wordt voor het grootste gedeelte ingericht voor een maximumsnelheid van 50 km/u. De buslijn maakt grotendeels gebruik van al bestaande wegverbindingen. In de bestemming of in het dwarsprofiel van sommige gedeelten zijn echter aanpassingen nodig. Het voorliggende plan voorziet daarin.
Het standpunt van appellanten
2.4. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Zij hebben bezwaren tegen het tracé van de HOV-baan en de wijze waarop de keuze daarvoor tot stand is gekomen. Zij voeren aan dat verweerder ten onrechte zonder nader onderzoek van de juistheid van de door de gemeenteraad ingenomen standpunten is uitgegaan. Dit terwijl de gemeenteraad volgens hen bij de onderbouwing van het plan is uitgegaan van onjuiste en gedateerde reizigersaantallen en verder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met toekomstige uitbreidingen van het tracé en een teruglopend aantal reizigers, ten gevolge waarvan de exploitatie van het tracé wordt bemoeilijkt. Daarnaast is volgens hen onvoldoende op alternatieve routes of alternatieve aanpassingen van de tot het tracé behorende Kopenhagenstraat ingegaan.
Appellanten betwisten met name het plandeel met de bestemming "Wegverkeer -Vw-" betreffende de Kopenhagenstraat en het op de plankaart voor dit plandeel opgenomen dwarsprofiel.
Volgens hen is de verbreding van de straat door de gemeenteraad onvoldoende gemotiveerd en is hierbij uitgegaan van een onjuiste verkeersintensiteit. Daarnaast leidt de verbreding volgens hen niet tot een grotere verkeersveiligheid.
Uit een oogpunt van verkeersveiligheid hebben appellanten tevens bezwaar tegen de verhoging van de maximumsnelheid ter plaatse. Zij zijn van mening dat hiermee bij de belangenafweging geen rekening is gehouden en dat de snelheidsverhoging in strijd is met rijksbeleid. Bovendien is volgens hen bij de aanleg van de wijk toegezegd dat ter waarborging van de verkeersveiligheid ter plaatse een 30 km/u-regime zou gelden.
Het akoestisch onderzoek dat mede ten grondslag ligt aan het plan is volgens appellanten onjuist uitgevoerd. Zo is volgens hen uitgegaan van een onjuist aandeel middelzware voertuigen en is op een verkeerde wijze rekening gehouden met de aanwezige verkeersdrempels. Tevens is volgens hen niet aangegeven of aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) kan worden voldaan zonder dat de straat wordt verbreed.
Door de verbreding komt de straat volgens appellanten op 2 meter afstand van een gasdrukregelstation te liggen. Zij erkennen dat deze afstand is toegestaan, maar achten een grotere afstand passender en wensen dat ter plaatse een vangrailconstructie wordt aangebracht.
Volgens appellanten levert het tracé slechts een zeer beperkte tijdwinst op en staan de nadelen van het tracé daarom niet in verhouding tot de beoogde doelstelling.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het plan goedgekeurd.
2.5.1. Aangezien de Kopenhagenstraat deel uitmaakt van de doorstroomas, acht verweerder het aanvaardbaar dat het plan de straat een profiel geeft dat in overeenstemming is met de beoogde functie. Gezien het karakter van de straat en de behoefte aan een doorstroomas waarop zich hoogwaardig openbaar vervoer kan afwikkelen, acht verweerder een verbreding van de straat met 1,30 meter aanvaardbaar. Verweerder stelt dat de bezwaren van appellanten tegen de gehanteerde reizigersaantallen en de daarmee samenhangende exploitatie van de doorstroomas, buiten de omvang van dit geschil vallen, aangezien zij voor de ruimtelijke beoordeling van het plan niet doorslaggevend zijn.
Ten aanzien van de verhoging van de maximumsnelheid stelt verweerder zich op het standpunt dat de straat er zich voor leent om door het verkeer met een snelheid van 50 km/u te worden benut. Van zodanige toezeggingen dat de 30 km-zone gehandhaafd dient te blijven, is verweerder niet gebleken. Daarnaast merkt verweerder op dat omstandigheden aanleiding kunnen geven om op een aanvankelijk ingenomen standpunt terug te komen. Volgens verweerder ontstaat door het plan geen situatie die uit een oogpunt van verkeersveiligheid onaanvaardbaar is. Overigens merkt verweerder op dat het element verkeerssnelheid niet in een bestemmingsplan thuishoort, en daarin ook niet is geregeld.
2.5.2. Volgens verweerder is bij het akoestische onderzoek uitgegaan van actuele verkeersintensiteiten gebaseerd op meetgegevens met de reguliere meetprogramma's van de gemeente Hengelo. Tevens stelt verweerder zich op het standpunt dat het aandeel middelzwaar verkeer op reële wijze in het onderzoek is betrokken. Ten aanzien van de geluidsbelasting in 2006, zonder verbreding en met een maximumsnelheid van 50 km/u, stelt verweerder zich op het standpunt dat de situatie in dat jaar uitgaande van de gehanteerde groei van 3% per jaar tot een toename van de geluidsbelasting met ongeveer 0,13 dB(A) zal leiden en aldus vrijwel overeenkomt met de situatie die is berekend voor 2005. In dat jaar is de geluidsbelasting lager dan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Volgens verweerder zal aldus ook in 2006 geen sprake zijn van een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A).
2.5.3. De afstand van de Kopenhagenstraat na verbreding ten opzichte van het gasdrukregelstation is volgens verweerder, zoals appellanten erkennen, voldoende. De door appellanten voorgestelde veiligheidsmaatregelen vallen buiten de omvang van het geschil.
2.6. Ten aanzien van de tracékeuze stelt verweerder zich op het standpunt dat de hierbij gehanteerde uitgangspunten geen reden vormen om aan de doorstroomas via de Kopenhagenstraat goedkeuring te onthouden. Verweerder betrekt hierbij dat de verkeersstructuur van de wijk Vossenbelt haar basis vindt in het globale bestemmingsplan "Vossenbelt" en dat deze structuur door de aanleg van de HOV-baan over de Kopenhagenstraat niet wezenlijk verandert. Daarnaast merkt verweerder op dat bij de tracékeuze rekening is gehouden met de ligging van de bediencirkels en de inpasbaarheid van de buslijn.
Vaststelling van de feiten
2.7. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de hiernavolgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8. Gelet op de plantoelichting is de spoorverbinding Wierden-Gronau de drager van het openbare vervoersysteem in de regio Twente en verzorgt zij de hoofdstroom van de verplaatsingen tussen de steden Enschede, Almelo en Hengelo. Ter versterking van deze stroom komen er binnen deze steden meer opstapplaatsen. De verder van de stations gelegen wijken worden door middel van aansluitende buslijnen verbonden met deze opstapplaatsen. Voor de verwezenlijking van deze buslijnen is het noodzakelijk dat er doorstroomassen worden aangelegd. Dit zijn routes waarop zich hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) kan afwikkelen zonder dat het hinder ondervindt van het overige verkeer.
2.9. De Kopenhagenstraat heeft de bestemming "Wegverkeer -Vw-" en vormt onderdeel van een al bestaande busverbinding. Het plan maakt deze straat onderdeel van de HOV-baan en maakt een verbreding van 6 meter naar 7,30 meter mogelijk. Hierbij wordt de rijbaan opgedeeld in twee fietsstroken van ongeveer 2 meter breed en een rijbaan van ongeveer 3,30 meter. In de 'Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom' uit 2004 (hierna: ASVV 2004) wordt voor gebiedsontsluitingswegen met een richtsnelheid van 50 km/u bij een hoogwaardig openbaarvervoersnet een minimale rijbaanbreedte van 3,30 meter en een éénzijdige fietstoeslag van 1 meter aanbevolen. Het plan beoogt door een aantal versmallingen gecombineerd met busvriendelijke drempels, de verkeersveiligheid te waarborgen.
2.10. Het landelijke beleid 'Duurzaam veilig' uit 1997 voorziet in maatregelen die de verkeersveiligheid moeten verbeteren.
2.11. Bij besluit van 7 juli 2003, kenmerk 46133, heeft het college van burgemeester en wethouders van Hengelo voor onder meer de Kopenhagenstraat de maximumsnelheid verhoogd van 30 km/u naar 50 km/u. De tegen dit besluit gemaakte bezwaren zijn bij besluit van 17 februari 2004 ongegrond verklaard. De rechtbank Almelo heeft bij uitspraak van 16 maart 2005, no. 04/297 GEMWT A1A A, het tegen laatst vermeld besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit gedeeltelijk vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand gelaten. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
2.12. Naar de invloed van het plan op de geluidsbelasting in onder meer de Kopenhagenstraat is door Arcadis Ruimte & Milieu BV een akoestisch onderzoek verricht.
Uit het rapport van dit onderzoek van 21 januari 2004, no. 110623/CE4/013/000215, blijkt dat voor de huidige situatie is uitgegaan van vier en twee bussen per uur voor respectievelijk de dag- en nachtperiode en dat deze aantallen zijn gebaseerd op ten tijde van het onderzoek actuele tellingen. Het onderzoek vergelijkt de daarbij behorende geluidsbelasting met de situatie na realisering van het plan en gaat daarbij uit van zes respectievelijk twee bussen per uur. In de nachtperiode wordt uitsluitend gereden tussen 23.00 en 24.00 uur. In het onderzoek is rekening gehouden met de toeslag voor de busvriendelijke drempels en zijn bij de voertuigverdeling de busbewegingen toegevoegd aan de middelzware motorvoertuigen. De modellering van het wegverkeer is uitgevoerd aan de hand van het Reken- en meetvoorschrift wegverkeerslawaai 2002.
Volgens het onderzoek zal na het opheffen van de 30 km-zone de geluidsbelasting op het merendeel van de woningen de wettelijke voorkeursgrenswaarde met 1 dB(A) overschrijden. Indien echter in de Kopenhagenstraat fluisterasfalt of een gelijkwaardig wegdektype wordt aangebracht, wordt, zoals blijkt uit het rapport, de grenswaarde niet overschreden.
Tot 2006, waarin de Kopenhagenstraat eventueel wordt verbreed, zal de geluidsbelasting 50 dB(A) of 49 dB(A) bedragen. In 2016 zal de geluidsbelasting volgens het onderzoek 51 dB(A) bedragen. Door de aanwezigheid van fluisterasfalt zal de geluidsbelasting echter lager zijn.
2.13. Ingevolge tabel 2, van hoofdstuk 4 van NEN 1059 behorende bij het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer, dient de afstand tussen een kaststation en de openbare weg tenminste 2 meter te bedragen. Volgens de plankaart wordt deze afstand ook na verbreding van de Kopenhagenstraat gehandhaafd.
2.14. In het deskundigenbericht is vermeld dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een reële intensiteit van het aandeel zwaar en middelzwaar verkeer in de totale verkeersstroom evenals van een juiste obstakeltoeslag. Hetgeen verweerder heeft overwogen met betrekking tot de voorkeursgrenswaarden in 2005 en 2006 is volgens het deskundigenbericht juist.
Van verkeersonveilige situaties in de Kopenhagenstraat als gevolg van het plan, is volgens het deskundigenbericht geen sprake. Gezien de richtsnelheid van 50 km/u in de Kopenhagenstraat wordt het in het plan voor deze straat opgenomen dwarsprofiel reëel geacht.
Het oordeel van de Afdeling
2.15. Nu tegen de in overweging 2.11 vermelde uitspraak van de rechtbank Almelo geen hoger beroep is ingesteld, is het besluit waarbij de maximumsnelheid in de Kopenhagenstraat is verhoogd van 30 km/u naar 50 km/u, in rechte onaantastbaar, en vormt het in deze procedure een gegeven. Voor zover het beroep van appellanten zich tegen deze snelheidsverhoging richt, valt dit buiten de omvang van dit geding.
2.16. Uitgaande van een maximumsnelheid van 50 km/u wordt ingevolge de ASVV 2004 voor gebiedsontsluitingswegen die bestemd zijn voor de afwikkeling van hoogwaardig openbaar vervoer, zoals de Kopenhagenstraat, een rijbaanbreedte van 3,30 meter en een éénzijdige fietstoeslag van 1 meter als wenselijk aanbevolen. Het dwarsprofiel van de Kopenhagenstraat heeft een totale breedte van 7,30 meter, waarvan 3,30 meter bestemd is voor bussen en overig gemotoriseerd verkeer en 4 meter voor fietsverkeer. Het dwarsprofiel van de Kopenhagenstraat voldoet aldus ruimschoots aan de ingevolge de ASVV 2004 wenselijke wegbreedtes. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door het plan geen onaanvaardbaar onveilige verkeerssituatie ontstaat. Door appellanten is niet aannemelijk gemaakt dat het plan in strijd is met het landelijke beleid 'Duurzaam veilig'.
Ook overigens acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat gelet op de functie, het karakter van de straat en de behoefte aan hoogwaardig openbaar vervoer een breedte van 7,30 meter voor de Kopenhagenstraat aanvaardbaar is, niet onredelijk.
2.17. Ten aanzien van het akoestisch onderzoek overweegt de Afdeling dat haar niet is gebleken dat aan dit onderzoek zodanige gebreken kleven dat verweerder op grond daarvan goedkeuring aan het plan had moeten onthouden. Nu niet is gebleken dat van een onjuist aantal busbewegingen is uitgegaan, mist de stelling van appellanten over het aantal reizigers - wat daarvan ook zij - relevantie. Ten aanzien van de resultaten van het akoestisch onderzoek overweegt de Afdeling dat de gemeenteraad ter zitting heeft bevestigd dat in de Kopenhagenstraat fluisterasfalt zal worden aangebracht, waardoor de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) niet zal worden overschreden. In de ook tot het tracé van de HOV-baan behorende Beneluxlaan zal, afhankelijk van de uitkomst van de geluidsmetingen, indien het geluid de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) overschrijdt, eveneens fluisterasfalt worden aangelegd.
2.18. Gelet op overweging 2.13. is de vereiste afstand tussen een gasdrukregelstation en de openbare weg tenminste 2 meter. Het plan voldoet hieraan. Appellanten hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder desondanks goedkeuring aan het plandeel had moeten onthouden. Het verzoek van appellanten tot het aanbrengen van een vangrailconstructie, is een verzoek om een verkeersbesluit en staat los van het thans bestreden besluit. Dit verzoek valt als zodanig buiten de omvang van dit geding.
2.19. Met betrekking tot de bezwaren van appellanten tegen de tracékeuze, oordeelt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet. Ten aanzien van de bezwaren van appellanten tegen de toekomstige exploitatie van het tracé overweegt de Afdeling dat deze gezien hun aard buiten de omvang van dit geschil vallen. Door appellanten is niet aangetoond dat een rendabele exploitatie van de HOV-baan niet mogelijk is.
2.20. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
De beroepen zijn ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2005
12-482.