Uitspraak
200501239/1.
Datum uitspraak: 30 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam,
appellant,
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2005, kenmerk 04.16694, heeft verweerder aan de gemeente Edam-Volendam een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleend voor het via de rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: rwzi) in oppervlaktewater brengen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, afkomstig van de gemeentewerf en brandweerkazerne, gelegen aan de Mgr. C. Veermanlaan 1e en 1f en de Julianaweg 137 en 135a te Volendam.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 8 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 9 februari 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 24 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A.E.D. Kaagman en ing. M.J.V.M. Tol, beiden ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door J. Langenberg en ing. O.T.M. Frankema, beiden ambtenaar van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellant voert aan dat, in afwijking van de aanvraag, in het aan de vergunning verbonden voorschrift 5 ten onrechte controlevoorzieningen zijn voorgeschreven waarin - per controlevoorziening - minimaal zes liter afvalwater kan worden opgeslagen. Hij stelt dat de aangevraagde monsterputten met geringere afmeting afdoende zijn om representatieve steekmonsters te nemen. Appellant stelt zich hierbij op het standpunt dat uitsluitend representatieve steekmonsters kunnen worden genomen vanuit afvalstromen en niet vanuit stilstaand water. Hij acht de wijze van steekbemonstering in strijd met de NEN 6600-1, aangezien in de NEN is voorgeschreven dat steekmonsters moeten worden genomen in een homogeen gemengd deel van de te bemonsteren afvalwaterstroom en dat moet worden voorkomen dat reeds bezonken delen, die niet deel uitmaken van de afvalwaterstroom, tijdens de monsterneming worden losgewoeld. Hij verwijst in dit kader naar een vonnis van de rechtbank van Amsterdam van 10 juni 2003, parketnummer 13/085348-01.
2.3.1. Verweerder stelt dat geen steekmonsters uit afvalstromen kunnen worden genomen omdat niet continu vanuit de gemeentewerf wordt geloosd. Omdat hij niet afhankelijk wil zijn van appellant voor het nemen van monsters, heeft hij voorgeschreven dat er controlevoorzieningen moeten worden aangebracht met een zodanige afmeting dat daarin minimaal zes liter afvalwater kan worden opgeslagen. Deze afmeting is noodzakelijk voor het nemen van diverse monsters en om te voorkomen dat bij het nemen van monsters bezonken vuil wordt losgewoeld, aldus verweerder. De aangevraagde monsterputten zijn volgens verweerder te klein voor het nemen van representatieve monsters.
2.3.2. In voorschrift 5, eerste lid, is bepaald dat het te lozen afvalwater te allen tijde afzonderlijk dient te kunnen worden onderworpen aan steekbemonstering. Daartoe dienen de afvalwaterstromen via aparte controlevoorzieningen te worden geleid.
In het tweede lid van voorschrift 5 is bepaald dat de inwendige afmeting van de controlevoorzieningen van wand tot wand tenminste 30 centimeter dient te bedragen en dat de controlevoorzieningen uitgerust dienen te zijn met een verdiepte bodem van tenminste 20 centimeter.
In het derde lid van voorschrift 5 is bepaald dat een controlevoorziening die niet voldoet aan het in het tweede lid gestelde, de goedkeuring behoeft van het hoogheemraadschap.
In voorschrift 6 is bepaald dat de analyses van de in voorschrift 2 genoemde parameters moeten worden uitgevoerd conform de in bijlage 1 opgesomde voorschriften. In bijlage 1 is onder meer opgenomen dat bemonstering moet worden uitgevoerd conform NEN 6600-1:2002.
2.3.3. De Afdeling overweegt dat voornoemd vonnis van de rechtbank van Amsterdam waarin mede een oordeel wordt gegeven over genomen monsters in afvalwater direct achter een vetafscheider (zonder controlevoorziening) in het kader van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, geen betekenis heeft voor de onderhavige situatie, reeds omdat het lozen van afvalwater via een vetafscheider hier niet aan de orde is.
Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat vanuit de gemeentewerf niet continu wordt geloosd. Hierdoor kan niet op elk willekeurig moment een steekmonster van de afvalwaterstromen worden genomen. Gelet hierop en gelet op de door verweerder gegeven motivering acht de Afdeling de door verweerder gehanteerde methode voor het nemen van steekmonsters niet onaanvaardbaar en heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 5, tweede lid, voorgeschreven controlevoorzieningen nodig zijn. Overigens biedt het derde lid van voorschrift 5 voor appellant de mogelijkheid om, na goedkeuring van verweerder, afwijkende controlevoorzieningen aan te brengen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.4. Appellant voert aan dat in voorschrift 4 ten onrechte de verplichting is opgenomen dat tenminste eenmaal per kalenderjaar het te lozen afvalwater door vergunninghouder dient te worden bemonsterd en te worden gecontroleerd. Volgens hem is dit voorschrift aan de vergunning verbonden ter handhaving van de gestelde lozingseisen.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voorschrift 4 bijdraagt aan de zelfcontrole van het bedrijf en niet is bedoeld voor de handhaving van de lozingseisen. De in de aanvraag overgelegde gegevens omtrent de samenstelling van het afvalwater beschouwt hij als indicatief. Daarnaast stelt verweerder dat hij niet beschikt over representatieve steekmonsters vanwege de geringe afmeting van de thans aanwezige monsterputten. Tevens stelt hij dat ingevolge het derde lid van voorschrift 4 op verzoek van vergunninghouder de frequentie van de bemonstering terug kan worden gebracht als blijkt dat aan de lozingseisen kan worden voldaan.
2.4.2. In het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk kan verweerder voorschriften aan de vergunning verbinden, inhoudende dat daarbij aangegeven metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de lozing nadelige gevolgen veroorzaakt voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de werking van het zuiveringstechnische werk.
De Afdeling ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een jaarlijkse meet- en bemonsteringsverplichting nodig is in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat de frequentie van de bemonstering kan worden teruggebracht als uit onderzoeksresultaten blijkt dat met een geringer aantal metingen kan worden volstaan. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellant voert aan dat de in voorschrift 7 opgenomen verplichting tot het bijhouden van een logboek overbodig is, aangezien al op grond van de vergunning krachtens de Wet milieubeheer een logboek moet worden bijgehouden.
2.5.1. Verweerder acht het bijhouden van een logboek noodzakelijk om inzicht te verkrijgen in de verontreinigende stoffen die in het afvalwater kunnen geraken. Hij stelt dat voorschrift 7 niet uitsluit dat één logboek wordt bijgehouden voor de milieubeheervergunning en onderhavige vergunning.
2.5.2. In hetgeen appellant aanvoert ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat voorschrift 7 nodig is in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk. Het beroep faalt in zoverre.
2.6. Appellant voert aan dat de in voorschrift 11 opgenomen calamiteitenregeling buiten de reikwijdte van de Wvo valt.
2.6.1. In voorschrift 11 is, voor zover hier van belang, onder de aanhef 'calamiteitenregeling - extern' bepaald dat indien de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater of het functioneren van een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het hoogheemraadschap als gevolg van calamiteiten of andere uitzonderlijke omstandigheden het noodzakelijk maakt maatregelen van tijdelijke aard te nemen, vergunninghouder verplicht is daartoe op aanschrijving van of vanwege het hoogheemraadschap onverwijld over te gaan.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat de tekst van voorschrift 11 in het midden laat of de bepaling ziet op calamiteiten die zich binnen dan wel buiten de gemeentewerf voordoen. Verweerder heeft blijkens de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting voorschrift 11 aan de vergunning verbonden uitsluitend met het oogmerk om maatregelen voor te schrijven indien zich binnen de gemeentewerf calamiteiten voordoen die effecten hebben op de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk. Alhoewel verweerder zich als zodanig in redelijkheid op het standpunt kan stellen een calamiteitenregeling met deze strekking aan de vergunning te verbinden, komen de bewoordingen van voorschrift 11, mede gelet op de gebruikte aanhef, niet overeen met hetgeen verweerder heeft beoogd te bepalen. Voorschrift 11 verdraagt zich in zoverre niet met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep slaagt in zoverre.
2.7. Appellant voert aan dat in voorschrift 12 ten onrechte de verplichting is opgenomen om voorgenomen wijzigingen aan het hoogheemraadschap te melden.
2.7.1. In voorschrift 12 is bepaald dat voorgenomen wijzigingen die tot gevolg zullen hebben dat de feitelijke situatie niet meer door de ten behoeve van deze vergunning overgelegde beschrijvingen correct wordt weergegeven, aan het hoogheemraadschap schriftelijk moeten worden gemeld.
2.7.2. De Afdeling stelt vast dat voorschrift 12 de verplichting inhoudt om alle voorgenomen wijzigingen, ongeacht of deze in overeenstemming zijn met de vergunning, bij verweerder te melden. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat met voorschrift 12 wordt beoogd alleen wijzigingen binnen de gemeentewerf, die niet in overeenstemming zijn met de vergunning, bij verweerder te melden. Hetgeen verweerder heeft beoogd te bepalen komt inhoudelijk overeen - en is in zoverre overbodig - met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.19, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer waarin een verplichting voor appellant tot het melden van veranderingen die niet in overeenstemming zijn met de verleende vergunning, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater of de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk, is opgenomen. De bewoordingen van voorschrift 12 komen echter niet overeen met hetgeen verweerder heeft beoogd te bepalen en het voorschrift verdraagt zich in zoverre dan ook niet met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Gelet op het vorenstaande is het beroep in zoverre gegrond.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het de voorschriften 11 en 12 betreft.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van 3 januari 2005, 04.16694, voor zover het de voorschriften 11 en 12 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. gelast dat het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van Driel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2005
414.