Uitspraak
200500902/1.
Datum uitspraak: 23 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/183 WOB van de rechtbank
's-Gravenhage van 23 december 2004 in het geding tussen:
appellant en [verzoeker]
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 1 respectievelijk 16 juli 2003 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) verzoeken van [verzoeker] en appellant om openbaarmaking van documenten gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 21 november 2003 heeft de minister het daartegen door [verzoeker] en appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [verzoeker] en appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 februari 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 23 juni 2005 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2005, waar appellant in persoon en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Ahraoui, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellant heeft, voor zover thans van belang, openbaarmaking verzocht van een drietal documenten, te weten (1) de reactie van de Europese Commissie (hierna: de Commissie) op de brief van de Nederlandse regering, waarbij deze het Concessiebesluit gevaarlijk afval en de concessieovereenkomst van 3 juli 2002 tussen de Staat der Nederlanden en verschillende AVR-vennootschappen als steunmaatregel bij de Commissie heeft gemeld, (2) bijlage 3.2A behorende bij de concessieovereenkomst en (3) de brief van 2 augustus 2002 van de Nederlandse overheid naar aanleiding van de uitvoerig gemotiveerde mening die de Commissie heeft uitgebracht over het ontwerp Landelijk afvalbeheerplan (hierna: document 1, 2 en 3).
Op dit verzoek is de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) toegepast alsmede Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PbEG L 145 van 31 mei 2001, blz. 43; hierna: de verordening).
2.2. Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder het derde gedachtestreepje, van de verordening weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits.
Ingevolge artikel 5, voor zover thans van belang, raadpleegt de lidstaat, indien van hem een document wordt gevraagd dat hij in zijn bezit heeft en dat van een instelling afkomstig is, de betrokken instelling, om een besluit te kunnen nemen waardoor het doel van deze verordening niet in gevaar komt - tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet wordt vrijgegeven.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voorzover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
2.3. De minister heeft de weigering de documenten 1 en 3 openbaar te maken, zoals gehandhaafd bij besluit van 21 november 2003, gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, voornoemd. Daartoe heeft de minister erop gewezen dat hij, gelet op artikel 5 van de verordening, de Commissie heeft geraadpleegd die, onder verwijzing naar artikel 4, tweede lid, aanhef en onder het derde gedachtestreepje, van deze verordening heeft aangegeven dat openbaarmaking het doel van het lopende onderzoek naar staatssteun zou ondermijnen dan wel een nadelige invloed zou hebben op de preventieve controle die de Commissie uitoefent. Wat betreft document 2 heeft de minister zich in de beslissing op bezwaar onveranderd op het standpunt gesteld dat artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob zich tegen openbaarmaking daarvan verzet.
2.4. Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de minister voor het standpunt van de Commissie heeft mogen afgaan op correspondentie per e-mail tussen het ministerie en bij de Commissie werkzame ambtenaren, zonder dat van de zijde van de minister is geverifieerd of deze ambtenaren het standpunt van de Commissie uitdroegen. Voorts is volgens appellant niet gebleken dat een belangenafweging is verricht zoals artikel 4 van de verordening voorschrijft. Evenmin heeft de rechtbank getoetst of deugdelijk is gemotiveerd dat openbaarmaking de betrekkingen van Nederland met de Commissie daadwerkelijk zal schaden, hoewel de Afdeling dit in haar uitspraak van 15 december 2004 inzake no.
200403316/1(AB 2005, 78 en JB 2005, 59) noodzakelijk heeft geacht. De rechtbank heeft tevens ten onrechte de verordening van toepassing geacht op het niet van een Europese instelling afkomstige document 3 en in algemene zin miskend dat het verzoek van appellant op de Wob en niet op de verordening is gebaseerd, aldus appellant.
200403316/1(AB 2005, 78 en JB 2005, 59) noodzakelijk heeft geacht. De rechtbank heeft tevens ten onrechte de verordening van toepassing geacht op het niet van een Europese instelling afkomstige document 3 en in algemene zin miskend dat het verzoek van appellant op de Wob en niet op de verordening is gebaseerd, aldus appellant.
2.4.1. Voor zover appellant heeft bedoeld te betogen dat Nederlandse bestuursorganen die zich beraden op een verzoek tot openbaarmaking van documenten gebaseerd op de Wob geen acht zouden moeten slaan op rechtstreeks werkende bepalingen van de verordening, volgt de Afdeling hem hierin niet. Gelet op artikel 5 van de verordening heeft de minister zich terecht tot de Commissie gewend teneinde haar standpunt inzake openbaarmaking van document 1 te vernemen. Hoewel document 3 geen van de Commissie afkomstig document is, is de Afdeling, na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) hiervan te hebben kennis genomen, van oordeel dat de minister zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het niet mogelijk is informatie uit deze brief te verstrekken zonder dat daardoor de inhoud van de uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie bekend wordt, zodat ook naar aanleiding van het verzoek tot openbaarmaking van dit document de Commissie moest worden geraadpleegd.
2.4.2. De Afdeling ziet evenmin als de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat de minister voor het standpunt van de Commissie niet op de door afdelingen van de Commissie verzonden e-mails had mogen afgaan.
Deze e-mails bevatten een uitvoerige uiteenzetting van de redenen waarom de Commissie zich tegen openbaarmaking verzet en bieden geen steun voor de opvatting dat geen enkele belangenafweging zou hebben plaatsgevonden. In hoger beroep heeft de minister brieven overgelegd waarin namens de Commissie is bevestigd dat voormelde e-mails een juiste weergave van haar standpunt ten tijde van de beslissing op bezwaar bevatten. Uit de door appellant aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 december 2004 kan niet worden geconcludeerd dat de minister een nog verdergaande motiveringsplicht zou hebben terzake van het ontstaan van schade aan internationale betrekkingen. Weliswaar had de Afdeling in die zaak op dat punt een motiveringsgebrek geconstateerd, maar, anders dan in het onderhavige geding, was in dat geval de betrokken internationale organisatie niet geraadpleegd over openbaarmaking van de desbetreffende documenten. Gelet op het standpunt van de Commissie heeft de minister mogen concluderen dat het belang van openbaarmaking van de documenten 1 en 3 niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen tussen Nederland en de Commissie, zodat verstrekking van die documenten met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob terecht is geweigerd. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
2.5. Appellant heeft voorts betoogd dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of de Minister toepassing had behoren te geven aan de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie, nummer 90/313/EEG (PbEG L 158 van 23 juni 1990, blz. 56; hierna: de richtlijn). Wanneer sprake zou zijn van milieu-informatie in de zin van deze richtlijn, had volgens appellant het afwegingskader van de richtlijn in acht genomen moeten worden.
2.5.1. Ingevolge artikel 1 van de richtlijn heeft deze tot doel de vrije toegang tot milieu-informatie waarover de overheidsinstanties beschikken en de verspreiding van dergelijke informatie te waarborgen, en vast te stellen volgens welke grondregels en voorwaarden dergelijke informatie ter beschikking moet worden gesteld.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, wordt onder "milieu-informatie" verstaan: alle beschikbare informatie in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm betreffende de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden, betreffende activiteiten (met inbegrip van activiteiten die hinder veroorzaken, zoals lawaai) en maatregelen die hierop een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben, en betreffende beschermende maatregelen ter zake, met inbegrip van bestuursrechtelijke maatregelen en milieubeheersprogramma's.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, waarborgen de lidstaten, behoudens het bepaalde in dit artikel, dat overheidsinstanties gehouden zijn op verzoek milieu-informatie beschikbaar te stellen aan ieder natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang hoeft aan te tonen. De lidstaten werken de praktische regelingen uit op grond waarvan dergelijke informatie daadwerkelijk beschikbaar wordt gesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder het vierde gedachtestreepje, kunnen de lidstaten bepalen dat een verzoek om dergelijke informatie kan worden geweigerd indien het afbreuk doet aan vertrouwelijke commerciële en industriële gegevens, met inbegrip van intellectuele eigendom.
2.5.2. Evenals de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de weigering de documenten 1 en 3 openbaar te maken op basis van de gronden als zijn aangevoerd, niet strijdig is met het afwegingskader van de richtlijn. Dit ligt anders wat betreft document 2. De richtlijn heeft ingevolge artikel 3, eerste lid, als uitgangspunt dat milieu-informatie in beginsel aan een verzoeker beschikbaar wordt gesteld. Het tweede lid noemt een aantal belangen, waaronder het belang van vertrouwelijke commerciële en industriële gegevens, op basis waarvan het verzoek kan worden afgewezen, maar dit geeft, gezien de redactie, de lidstaten niet de ruimte om voor te schrijven dat een verzoek om dergelijke gegevens zonder meer moet worden afgewezen. Gelet op deze bepalingen, die naar het oordeel van de Afdeling als rechtstreeks werkend moeten worden aangemerkt, had, indien sprake was van milieu-informatie, document 2 niet op basis van de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob neergelegde absolute weigeringsgrond geweigerd kunnen worden, maar zou de minister het belang bij openbaarmaking hebben moeten afwegen tegen het belang van bescherming van vertrouwelijk overgelegde bedrijfs- en fabricagegegevens en de weigering document 2 openbaar te maken uitgebreider, dat wil zeggen met een daarop toegespitste onderbouwing, hebben moeten motiveren. De minister had de vraag of document 2 milieu-informatie in de ruime zin als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder a, van de richtlijn, bevat derhalve niet onbeantwoord kunnen laten, hetgeen de rechtbank niet heeft onderkend.
2.5.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep gericht tegen de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde weigering document 2 openbaar te maken ongegrond verklaard is. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beslissing op bezwaar van 21 november 2003, voor zover betrekking hebbend op document 2, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. De minister zal bij het nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar moeten onderzoeken of dit document milieu-informatie bevat en indien dat het geval is, met toepassing van de op dat moment vigerende Wob, die inmiddels via implementatie van de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus (Stb. 2004, 519) is aangescherpt, zijn standpunt inzake de openbaarmaking van dit stuk nader moeten bepalen.
2.5.4. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 december 2004, AWB 04/183 WOB, voorzover daarin het beroep gericht tegen de bij de beslissing op bezwaar van 21 november 2003 gehandhaafde weigering document 2 openbaar te maken ongegrond verklaard is;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 21 november 2003, SAS/2003103197, voorzover daarbij het bezwaar tegen de weigering document (2) openbaar te maken ongegrond verklaard is;
IV. veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 65,73 (zegge: vijfenzestig euro en drieënzeventig cent); het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 317,00 (zegge: driehonderdzeventien euro) vergoedt;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. W. van den Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Haverkamp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2005
306.