Uitspraak
200409893/1.
Datum uitspraak: 9 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap "De Stichtse Rijnlanden",
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2004, kenmerk 04.8955, heeft verweerder aan het Hoogheemraadschap "De Stichtse Rijnlanden" te Houten onder meer een vergunning, als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, verleend voor het lozen van retourwater op het oppervlaktewater. Dit besluit is op 4 november 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 3 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 23 februari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna te noemen: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 30 mei 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2005, waar appellant en verweerder, vertegenwoordigd door I. de Vries en ing. J.J.J. Russchen, ambtenaren van het Hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
2.2. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op de lozing van retourwater, bestaande uit pers- en consolidatiewater en regenwater, vanuit het baggerdepot Oud Wulven dat ligt aan de Oud Wulfseweg te Houten. Het baggerdepot dient voor het bergen, ontwateren en rijpen van baggerspecie. De baggerspecie is afkomstig uit de watergangen de Oude Wulverbroekwetering en de Waaisewetering, en wordt met behulp van een persleiding naar het baggerspeciedepot getransporteerd. Ten behoeve van het transport wordt perswater uit genoemde watergangen gebruikt. Het retourwater zal via twee lozingskisten in een nabezinksloot stromen, waar verdere bezinking kan plaatsvinden. Vanuit deze nabezinksloot zal het water op de Oude Wulverbroekwetering worden geloosd.
2.3. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Nu verweerder aan zichzelf vergunning heeft verleend, acht appellant het niet juist dat de controle op de kwaliteit van het te lozen afvalwater en op de naleving van de lozingseisen in handen van de vergunninghouder zelf is gesteld. Appellant stelt dat het toezicht op de naleving van de vergunning aan een andere instantie moet worden overgelaten. Om deze reden stelt appellant dat voorschrift 4.3, waarin is bepaald dat het waterschap op een gemotiveerd verzoek van vergunninghouder kan besluiten om in afwijking van de voorschriften 4.1 en 4.2 in te stemmen met een andere analyse of bemonsteringfrequentie, minder parameters of andere analysemethoden, niet aan de vergunning mocht worden verbonden.
2.4.1. Verweerder voert aan dat vergunninghouder en vergunningverlenend gezag organisatorisch gescheiden zijn en er geen reden is om aan te nemen dat de controle op de voorschiften niet gewaarborgd is. Daarbij komt dat vergunninghouder monsters zal laten nemen door een onafhankelijk bureau. Dit bureau stuurt vervolgens de analyseresultaten naar vergunninghouder en de milieu-inspecteur van de afdeling Vergunningverlening en handhaving van het waterschap.
2.4.2. De Afdeling stelt vast dat gezien de relatie van verweerder met het aan de orde zijnde oppervlaktewater, de bevoegdheid tot vergunningverlening ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wvo, uitsluitend berust bij verweerder. De omstandigheid dat de onderhavige vergunning is aangevraagd door het Hoogheemraadschap maakt dit niet anders.
Ingevolge artikel 29, aanhef en onder a, van de Wvo, voorzover hier van belang, heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 1 te Pro verlenen, tevens tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Voorzover appellant vreest dat de controle op de naleving van de vergunning niet adequaat zal geschieden, voorziet de Algemene wet bestuursrecht in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Tegen besluiten tot het al dan niet treffen van handhavingsmaatregelen staan rechtsmiddelen open. Ten aanzien van een besluit ingevolge voorschrift 4.3 tot wijziging van het in de voorschriften 4.1 en 4.2 bepaalde, kunnen eveneens rechtsmiddelen worden aangewend. In hetgeen appellant in dit verband heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder anders had moeten beslissen dan hij heeft gedaan.
2.5. Appellant betoogt dat ten onrechte is voorbijgegaan aan de gevolgen die de vergunde lozing van retourwater op het oppervlaktewater met zich brengt. Hij betwist dat het gaat om een zogenoemd locatiedepot. Daarbij wijst hij op de omstandigheid dat de baggerspecie onder meer afkomstig is van een watergang langs de spoorweg Utrecht-'s-Hertogenbosch en ernstig verontreinigd is met koper, cadmium en nikkel, en dat het retourwater bovenstrooms wordt geloosd. Volgens hem is het te lozen retourwater daarom van een slechtere kwaliteit dan het ter plaatse ontvangende oppervlaktewater. Appellant stelt dat door de lozingen de ecosystemen in het oppervlaktewater ter plaatse, en ten gevolge daarvan de ecosystemen op het land nabij het lozingspunt, ernstig worden aangetast.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gevolgen van de lozing voor de kwaliteit van het oppervlaktewater beperkt zijn. Hij wijst erop dat de bagger schoon tot slechts licht verontreinigd is. Hij voert aan dat de verontreinigingen in de bagger zich voor een belangrijk deel hechten aan zwevende delen. Daarnaast wijst hij op het feit dat het depot zodanig is gedimensioneerd dat er voldoende capaciteit is voor de bezinking van zwevende delen en dat er een nabezinksloot aanwezig is. Hiermee voldoet het baggerdepot aan de normen voor depotbeheer uit het rapport van het CIW/CUWVO "Lozingen uit tijdelijke baggerspeciedepots" van april 1998 (hierna te noemen: CIW/CUWVO-rapport).
Het retourwater wordt geloosd op de watergangen waaruit de bagger afkomstig is; dit zal volgens verweerder geen verstoring veroorzaken van de fosfaat- en stikstofhuishouding. Uit analyseresultaten van een onderzoek naar de gevolgen van lozingen uit vergelijkbare baggerdepots blijkt dat er niet of nauwelijks verslechtering van de kwaliteit van het oppervlaktewater wordt veroorzaakt.
In de vergunningvoorschriften is een lozingseis voor onopgeloste bestanddelen opgenomen, overeenkomstig de aanbevelingen van het CIW/CUWVO-rapport.
2.5.2. Vergunningvoorschrift 3.1 komt erop neer dat is bepaald dat het afvalwater op meetpunt M01 moet voldoen aan de gestelde lozingseisen: onopgeloste bestanddelen mogen de waarde in enig steekmonster van 200 mg/l niet overschrijden; de zuurgraad mag niet meer bedragen dan 9 en niet minder dan 6,5 pH in enig steekmonster; het zuurstofgehalte (O2) in enig steekmonster moet ten minste 5 bedragen.
2.5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 1 mei 2001 in zaak no. (199900424/2), kan een bevoegd gezag ter invulling van een hem toekomende beoordelingsvrijheid aansluiten bij het CIW/CUWVO-rapport. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in het onderhavige geval bij dit rapport geen aansluiting heeft mogen zoeken.
In het CIW/CUWVO-rapport wordt ervan uitgegaan dat de vraag of een lozing acceptabel is, afhangt van de bijdrage van de vracht aan verontreinigingen die de lozing vertegenwoordigt in verhouding tot de omvang van het ontvangende oppervlaktewater, en van de bijdrage van het depot aan de totale belasting van het ontvangende oppervlaktewater. Voor een depot met een inhoud van meer dan 10.000 m3, waarvan de te ontvangen baggerspecie klasse 0, 1 en/of 2 betreft en de lozing plaatsvindt op het watersysteem waarop ook wordt geloosd, wordt in het CIW/CUWVO-rapport aanbevolen om in een vergunning als emissiebeperkende maatregelen voor te schrijven: een eis van ten hoogste 200 mg/l onopgeloste bestanddelen, uitgebreid depotbeheer met een licht regime en een bepaalde wijze van monitoring en evaluatie.
In het deskundigenrapport van de StAB wordt geconstateerd dat uit de ten behoeve van de vergunningverlening verrichte onderzoeken naar voren is gekomen dat de baggerspecie die in het depot wordt opgeslagen, moet worden aangemerkt als klasse 0-, 1- en 2-baggerspecie. Niet aannemelijk is geworden dat deze constatering onjuist is. De Afdeling stelt vast dat het verder gaat om een zogenoemd locatiedepot, waarbij de lozing van het depotwater plaatsvindt op dezelfde watergang als waar gebaggerd wordt. De omstandigheid dat, zoals appellant stelt, het oppervlaktewater in het deel van de watergang waaruit gebaggerd wordt, sterker verontreinigd is dan het oppervlaktewater waarop rechtstreeks wordt geloosd, maakt dit niet anders. Daarnaast is het baggerspeciedepot groter dan 10.000 m3.
Om een zo goed mogelijke bezinking van de onopgeloste bestanddelen in het depot te verzekeren, voorziet de vergunning ook in het aanbrengen van een nabezinksloot en in uitgebreid depotbeheer; dit is neergelegd in bijlage VIII van de vergunning. Volgens de StAB zijn de voorgeschreven lozingseisen gebaseerd op de best bestaande technieken en de best uitvoerbare technieken. Gesteld noch gebleken is dat dit onjuist is. De voorschriften 4 en 6 bevatten verplichtingen met betrekking tot bemonstering en analyse van het te lozen afvalwater en het bijhouden van een logboek.
Door appellant is niet aangevoerd en evenmin is gebleken dat de vergunning wat betreft de voorschriften ter beperking van de aantasting van de kwaliteit van het oppervlaktewater niet kan worden nageleefd.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de opgelegde vrachteisen en de overige voorzieningen de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewater in voldoende mate wordt gewaarborgd.
2.6. Appellant stelt dat de hoge natuurwaarden van de benedenstrooms gelegen natuurgebieden "Fort 't Hemeltje" en het "Nieuw Wulven" in Oud Wulvenbroek worden aangetast door de lozing. Hij wijst erop dat het geloosde retourwater naar het noorden stroomt en een watergang kruist die deze natuurgebieden met elkaar verbindt. Naar zijn stelling is onvoldoende onderzoek gedaan naar de in de natuurgebieden aanwezige flora en fauna. Volgens appellant konden daardoor de betrokken belangen niet deugdelijk worden afgewogen, hetgeen hij in strijd acht met de Flora- en faunawet en Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Ter zitting heeft appellant in dit opzicht voorts in algemene zin gewezen op de Richtlijn 2000/60/EG van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: Kaderrichtlijn water).
2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van een lozing op grond van de Wvo geen toetsing aan de Flora- en faunawet dient plaats te vinden.
2.6.2. De Afdeling stelt op grond van de stukken, waaronder kaart StAB-01, behorende bij het deskundigenbericht, vast dat de stromingsrichting van de Oude Wulverbroekwetering, waarop wordt geloosd, noordelijk is, zodat het geloosde retourwater het natuurgebied "Nieuw Wulven" dat ten zuidoosten van het baggerspeciedepot ligt, niet kan bereiken.
Wat het natuurgebied "Fort 't Hemeltje" betreft, maakt de Afdeling uit de stukken op dat de Oude Wulverbroekwetering uitkomt op de door appellant bedoelde watergang, die onderdeel uitmaakt van de ecologisch hoofdstructuur. De stromingsrichting van deze watergang is oostelijk, zodat het geloosde afvalwater dit, ten opzichte van het baggerspeciedepot noordwestelijk gelegen, natuurgebied evenmin kan bereiken.
Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de vergunde lozing geen effect heeft op de waarden van de natuurgebieden "Nieuw Wulven" en "Fort 't Hemeltje" en de daarin aanwezige flora en fauna. Daarnaast heeft verweerder ervan kunnen uitgaan dat aangezien de vergunde lozing de natuurgebieden niet via het oppervlaktewater kan bereiken en evenmin daarbij dicht in de buurt komt, de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn water reeds daarom niet in de weg staan aan vergunningverlening.
Wat de door appellant gestelde verplichting betreft om bij de vergunningverlening te toetsen aan de Flora- en faunawet, constateert de Afdeling dat in het kader van de onderhavige vergunning geen toetsing aan genoemde wet mag plaatsvinden. Voorzover de beroepsgrond van appellant betrekking heeft op de omstandigheid dat een ontheffing krachtens genoemde wet is vereist, wat daar overigens ook van zij, overweegt de Afdeling dat geen wettelijke bepaling is aan te wijzen op grond waarvan moet worden geoordeeld dat een vergunning als de onderhavige niet mag worden verleend voordat bedoelde ontheffing is verleend. De grond treft geen doel.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Rijntjes-Lindhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2005
194-484-163.