Uitspraak
200409073/1.
Datum uitspraak: 2 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/4024 + 04/4025 BESLU van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 4 november 2004 in het geding tussen:
appellant
en
de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2002 heeft de Algemeen Directeur van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW) de aan appellant verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen tot en met 3500 kilogram ingetrokken voor een periode van 12 weken.
Bij besluit van 10 september 2004 heeft de RDW het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 november 2004, verzonden op 8 november 2004, voorzover thans van belang, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 9 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 10 november 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 13 januari 2005 heeft de RDW van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de RDW. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2005, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, en de RDW, vertegenwoordigd door drs. J. Greidanus, werkzaam bij de RDW, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW) kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend, in strijd met de eisen, bedoeld in artikel 75, eerste lid, onderdeel a, of de regels, bedoeld in artikel 76, derde lid, een keuringsbewijs afgeeft voor een motorrijtuig of een aanhangwagen.
Ingevolge artikel 90, eerste lid, van de WVW kan een belanghebbende bezwaar maken of administratief beroep instellen bij de Dienst Wegverkeer tegen een beschikking tot weigering van de afgifte van een keuringsbewijs.
Ingevolge artikel 5, aanhef en onder d, van de Bekendmaking vaststelling cusumsysteem erkenninghouders Erkenningsregeling APK (hierna: het cusumsysteem erkenninghouders), wordt een procedure tot intrekking van de erkenning begonnen indien in een periode van 12 maanden driemaal plaatsing in de penalty klasse (hierna: P-klasse) heeft plaatsgevonden. Volgens Bijlage I van de Toezichtbeleidsbrief van 1 maart 2000 kan de erkenning in dat geval voor de duur van 12 weken worden ingetrokken.
Plaatsing in de P-klasse vindt plaats als de cusumstand, die wordt berekend aan de hand van straf- en bonuspunten, een in het cusumsysteem erkenninghouders genoemde waarde heeft.
2.2. De intrekking van de erkenning heeft plaatsgevonden naar aanleiding van de constatering van de RDW dat appellant voor de derde maal binnen een periode van 12 maanden in de P-klasse is geplaatst.
2.3. De voorzieningenrechter heeft in navolging van eerdere uitspraken van de Afdeling geoordeeld dat deze sanctie van punitieve aard is. Hij heeft overwogen dat er niettegenstaande het feit dat appellant geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om tegen de weigering tot afgifte van een keuringsbewijs bezwaar of administratief beroep in te stellen, ruimte is om de wijze waarop de steekproefherkeuringen hebben plaatsgevonden te beoordelen. Naar zijn oordeel is niet gebleken dat de steekproefherkeuringen op onzorgvuldige wijze hebben plaatsgevonden en geven de door appellant aangevoerde omstandigheden voorts geen aanleiding af te zien van het toepassen van de sanctie dan wel de duur van de sanctie te verminderen.
2.4. Appellant heeft hiertegen aangevoerd dat het sanctiesysteem onredelijk is en dat het tegenwerpen van het niet instellen van bezwaar of administratief beroep ex artikel 90, eerste lid, van de WVW in strijd is met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De voorzieningenrechter heeft, aldus appellant, ten onrechte geoordeeld dat de RDW geen rekening hoefde te houden met de nog lopende bezwaarprocedure tegen de intrekking van de keuringsbevoegdheid van de keurmeester van appellant en dat de door appellant vermelde bijzondere omstandigheid dat het een oudere keurmeester betrof die inmiddels met pensioen is, reden had moeten zijn voor strafmatiging.
2.5. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of vastgehouden moet worden aan haar eerder uitgesproken en door de voorzieningenrechter gevolgde oordeel dat de tijdelijke of blijvende intrekking van de erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van voertuigen moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie.
Van een punitieve sanctie is sprake indien is voldaan aan de maatstaven die door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) zijn ontwikkeld ter bepaling of sprake is van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Volgens deze maatstaven moeten bij de beoordeling in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, de kring van degenen tot wie die norm is gericht en het doel, de aard en de ernst van de sanctie die met de overtreding wordt geriskeerd. Voorts is van betekenis of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt.
Appellant is niet tegengeworpen de overtreding van normen die aan allen of aan bepaalde groepen zijn gesteld ter voorkoming van onaanvaardbare aantasting van het algemeen belang en van de rechten en belangen van anderen. Door het vragen om en aanvaarden van erkenning als keuringsinstantie heeft appellant een publieke taak op zich genomen ter bevordering van het algemeen belang van de verkeersveiligheid die hem ook uitsluitend met het oog daarop is toegekend. Voor de uitvoering van die taak is appellant de bevoegdheid toegekend om keuringsbesluiten te nemen. Bij het toezicht op de aanwending van die bevoegdheid staat centraal de beoordeling of hij op de voorgeschreven wijze en met correcte toepassing van de aan voertuigen gestelde technische eisen de juiste keuringsbesluiten heeft genomen. Daarom heeft appellant met de aanvaarding van voormelde publieke taak een risico genomen van verlies van de keuringsbevoegdheid wegens het maken van fouten dat niet tot verwijtbare misslagen beperkt is.
Met het intrekken van de erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen is blijkens de wetsgeschiedenis (in het bijzonder de memorie van toelichting Kamerstukken II, 1975-1976, 14 020, nr. 3, bladzijde 40) beoogd het blijvend of tijdelijk ontnemen van de bestuursbevoegdheid tot het afgeven van keuringsbesluiten, in geval aanwending van die bevoegdheid niet voldoet aan de daaraan gestelde normen, waardoor het algemeen belang van de verkeersveiligheid niet wordt gediend. Dat met de intrekking afschrikking door middel van leedtoevoeging is beoogd, blijkt niet; de tekortkomingen zijn naar nationaal recht ook niet als strafbaar feit gekwalificeerd. De ernst van het effect van de maatregel op de bedrijfsvoering is op zichzelf niet bepalend voor het al dan niet punitieve karakter van de maatregel.
Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is de Afdeling thans van oordeel dat het met tijdelijke of blijvende intrekking van de erkenning optreden tegen tekortkomingen bij het verrichten van de periodieke keuringen van voertuigen, een vorm van bestuurlijk toezicht is waarmede is beoogd zoveel mogelijk tegengaan van die tekortkomingen in het algemeen belang van de verkeersveiligheid, niet het met leedtoevoeging voorkomen van verwijtbare tekortkomingen en dat deze maatregelen derhalve niet van punitieve aard zijn. Aldus komt de Afdeling terug van eerdere, andersluidende rechtspraak.
2.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2002 in zaak no.
200105943/1, staat tegen de weigering tot afgifte van het keuringsbewijs ingevolge artikel 90, eerste lid, van de WVW bezwaar of administratief beroep bij de Dienst Wegverkeer open, waarbij de in de herkeuring geconstateerde gebreken, de kwalificatie daarvan en de toegekende strafpunten aan de orde kunnen worden gesteld. Reeds omdat appellant hiervan geen gebruik heeft gemaakt, staan de gebreken, de kwalificatie daarvan en de toegekende strafpunten in rechte vast. Dat appellant heeft afgezien van het indienen van bezwaar omdat hij vreesde voor negatieve gevolgen, komt voor zijn risico. De stelling van appellant dat hij geen bezwaar kon instellen omdat hij niet beschikte over de zogeheten gradatielijst om de kwalificaties te kunnen controleren slaagt evenmin. Nu de overtreding van de keuringseisen en de daaraan gekoppelde gradaties zijn vermeld op het steekproefcontrolerapport, dat ten tijde van de herkeuring door de RDW is opgesteld en dit rapport indertijd aan appellant is uitgereikt, kan niet worden gezegd dat appellant niet beschikte over voldoende gegevens om in bezwaar op te komen. In de omstandigheid dat appellant vanwege een herziening van de vaststelling van een eerdere cusumbijdrage pas op 29 juni 2001 heeft vernomen van de plaatsing in de P-klasse naar aanleiding van de herkeuring op 9 mei 2001 was evenmin een beletsel gelegen om bezwaar of administratief beroep in te stellen, aangezien de voor appellant ongunstige resultaten van de APK-herkeuringen altijd van belang zijn voor het verloop van de cusumstand.
200105943/1, staat tegen de weigering tot afgifte van het keuringsbewijs ingevolge artikel 90, eerste lid, van de WVW bezwaar of administratief beroep bij de Dienst Wegverkeer open, waarbij de in de herkeuring geconstateerde gebreken, de kwalificatie daarvan en de toegekende strafpunten aan de orde kunnen worden gesteld. Reeds omdat appellant hiervan geen gebruik heeft gemaakt, staan de gebreken, de kwalificatie daarvan en de toegekende strafpunten in rechte vast. Dat appellant heeft afgezien van het indienen van bezwaar omdat hij vreesde voor negatieve gevolgen, komt voor zijn risico. De stelling van appellant dat hij geen bezwaar kon instellen omdat hij niet beschikte over de zogeheten gradatielijst om de kwalificaties te kunnen controleren slaagt evenmin. Nu de overtreding van de keuringseisen en de daaraan gekoppelde gradaties zijn vermeld op het steekproefcontrolerapport, dat ten tijde van de herkeuring door de RDW is opgesteld en dit rapport indertijd aan appellant is uitgereikt, kan niet worden gezegd dat appellant niet beschikte over voldoende gegevens om in bezwaar op te komen. In de omstandigheid dat appellant vanwege een herziening van de vaststelling van een eerdere cusumbijdrage pas op 29 juni 2001 heeft vernomen van de plaatsing in de P-klasse naar aanleiding van de herkeuring op 9 mei 2001 was evenmin een beletsel gelegen om bezwaar of administratief beroep in te stellen, aangezien de voor appellant ongunstige resultaten van de APK-herkeuringen altijd van belang zijn voor het verloop van de cusumstand.
Evenals de voorzieningenrechter ziet de Afdeling niet dat in de gegeven omstandigheden de RDW rekening had moeten houden met de nog lopende bezwaarprocedure tegen de intrekking van de keuringsbevoegdheid van de keurmeester die de relevante APK-keuringen heeft verricht.
2.7. Ter zake van de duur van de intrekking hanteert de RDW een beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief van 1 maart 2000. Dit beleid behelst een gedifferentieerd systeem van in ernst en gewicht oplopende overtredingen met daaraan gekoppelde, in zwaarte oplopende maatregelen, waarbij in algemene zin al rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van erkenninghouders evenals hun staat van dienst. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 mei 2004 in zaak no.
200304551/1is dit beleid niet onredelijk. De bij het besluit van 23 mei 2002 opgelegde maatregel is in overeenstemming met het gevoerde beleid. Daarbij is bepalend dat appellant binnen een periode van twaalf maanden drie maal in de P-klasse is geplaatst. De voorzieningenrechter heeft met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat de RDW in de door appellant aangevoerde omstandigheden geen aanleiding behoefde te zien af te wijken van dit beleid. In wat appellant hieromtrent in hoger beroep heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andersluidend oordeel.
200304551/1is dit beleid niet onredelijk. De bij het besluit van 23 mei 2002 opgelegde maatregel is in overeenstemming met het gevoerde beleid. Daarbij is bepalend dat appellant binnen een periode van twaalf maanden drie maal in de P-klasse is geplaatst. De voorzieningenrechter heeft met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat de RDW in de door appellant aangevoerde omstandigheden geen aanleiding behoefde te zien af te wijken van dit beleid. In wat appellant hieromtrent in hoger beroep heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andersluidend oordeel.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient met verbetering van de gronden te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2005
290.