Uitspraak
200501130/1.
Datum uitspraak: 26 oktober 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2005, kenmerk SAS 2004166322, hebben verweerders, in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, een vergunning als bedoeld in de artikelen 15, aanhef en onder a en b, 29 en 34, van de Kernenergiewet aan Nuclear Research and Consultancy Group v.o.f. (hierna: NRG) verleend voor het wijzigen en in werking houden van een Hoge Flux Reactor (hierna: HFR) op het perceel Westerduinweg 3 te Petten. Tevens hebben verweerders bij dit besluit eerder verleende vergunningen en de daarmee samenhangende voorschriften in de integrale vergunning opgenomen en hebben zij met toepassing van artikel 70, derde lid, van de Kernenergiewet toestemming verleend voor de overdracht van eerder verleende vergunningen aan NRG. Dit besluit is op 12 januari 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief, gedateerd februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 14 februari 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 22 juni 2005 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 juli 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2005, waar appellant in persoon, en verweerders, van wie de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door mr. R. Ahraoui, ir. Y. van der Plas en drs. M. Biesot, allen ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is NRG, vertegenwoordigd door [gemachtigden], daar als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer, samen met artikel 50 van Pro de Kernenergiewet, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant heeft de grond inzake de termijn van de vergunning niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Ingevolge artikel 17a, tweede lid, van de Kernenergiewet, zoals dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, kunnen op grond van afdeling 3.5 (oud) van de Algemene wet bestuursrecht door anderen dan de krachtens het eerste lid aangewezen bestuursorganen slechts bedenkingen tegen het ontwerp van de beschikking op de aanvraag worden ingebracht indien zij zijn ontleend aan vrees voor nadelige gevolgen voor mensen, dieren, planten en goederen.
De Afdeling is van oordeel dat de beroepsgronden van appellant betreffende strijd met het bestemmingsplan en de ontoereikende financiële draagkracht van NRG geen betrekking hebben op de vrees voor nadelige gevolgen voor mensen, dieren, planten en goederen. Het beroep is dan ook in zoverre niet-ontvankelijk.
2.4. Eerst bij nadere memorie heeft appellant aangevoerd dat het non-proliferatieverdrag wordt overtreden. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellant deze grond niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Deze grond kan daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.5. Ingevolge artikel 15, aanhef en onder a en b, van de Kernenergiewet is het verboden, voorzover hier van belang, zonder vergunning:
a. splijtstoffen of ertsen te vervoeren, voorhanden te hebben, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen;
b. een inrichting, waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, splijtstoffen kunnen worden vervaardigd, bewerkt of verwerkt, dan wel splijtstoffen worden opgeslagen, op te richten, in werking te brengen, in werking te houden of te wijzigen.
Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van de Kernenergiewet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
b. de veiligheid van de staat;
c. de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
d. de energievoorziening;
e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
f. de nakoming van internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van de Kernenergiewet kan een vergunning ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Kernenergiewet is het verboden zonder vergunning bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen radioactieve stoffen te bereiden, te vervoeren, voorhanden te hebben, toe te passen, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Kernenergiewet moeten aan een vergunning als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de wet, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regelen met het oog op de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, de nodige voorschriften worden verbonden. In de tweede volzin van artikel 31, eerste lid, is bepaald dat, voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, daaraan de voorschriften moeten worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van deze bepalingen komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.6. Het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie (hierna: het GCO) was vergunninghouder van de HFR. De HFR is een watergekoelde nucleaire onderzoeksreactor met een maximaal vermogen van 50 MW thermisch en fungeert als neutronenbron voor civiel, technologisch en wetenschappelijk onderzoek, alsmede als producent van radio-isotopen voor medische en industriële toepassingen. Tevens worden er nucleaire genezingsmethoden en geneesmiddelen ontwikkeld en toegepast. NRG was reeds belast met de bedrijfsvoering en de commerciële exploitatie van de reactor. Het GCO heeft te kennen gegeven te willen terugtreden als vergunninghouder en heeft verzocht de vergunning aan NRG over te dragen. De vergunde wijzigingen zien op een geleidelijke overgang van hoogverrijkt uranium (High Enriched Uranium, hierna: HEU) naar laagverrijkt uranium (Low Enriched Uranium, hierna: LEU) als brandstof voor de HFR en het aanbrengen van enkele veiligheidsverhogende voorzieningen.
2.7. Appellant voert aan dat de ongevalsrisico's die de onderhavige inrichting met zich brengt zijn onderschat. Hij betoogt in dit kader dat de veiligheidskoepel van het reactorgebouw niet bestand is tegen vliegtuiginslagen, terwijl het risico dat een vliegtuig neerstort veel groter is dan door verweerders wordt aangenomen.
2.7.1. Verweerders hebben op basis van het bij de aanvraag overgelegde 'Veiligheidsrapport HFR te Petten' van december 2003 en het milieueffectrapport 'Modificatie HFR te Petten' van december 2003 de ongevalsrisico's bepaald die de onderhavige activiteiten met zich brengen. Voorts is voor de HFR een Risk Scoping Study uitgevoerd. Uit het milieueffectrapport blijkt dat rekening is gehouden met de kans van het neerstorten van een vliegtuig. Hiervan zijn de mogelijke gevolgen berekend, afhankelijk van de mogelijke weersomstandigheden. Berekend is dat de gevolgen voor de omgeving relatief beperkt zijn; bij toepassing van de maatregelen, opgenomen in het alarmplan van de gemeente Zijpe, zullen geen blijvende radiologische gevolgen - korte of lange termijn slachtoffers - voor de omgeving optreden.
2.7.2. In artikel 18, tweede lid, onder a en b, van het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen (hierna: het Bkse) is, kort samengevat, bepaald dat een vergunning als bedoeld in artikel 15, onder b, van de Kernenergiewet kan worden geweigerd indien de waarden van de gegevens in de risicoanalyse van gepostuleerde begingebeurtenissen niet voldoen aan de limietwaarden opgenomen in de tabel in het artikel, dan wel indien uit die risicoanalyse blijkt dat de effectieve schildklierdosis niet beperkt blijft tot 500 mSv.
In artikel 18, derde lid, aanhef en onder a, van het Bkse is, kort samengevat, bepaald dat een vergunning voor een inrichting waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, kan worden geweigerd indien het individuele risico dat een persoon die zich permanent en onbeschermd buiten de inrichting zou bevinden overlijdt als gevolg van een buitenontwerpongeval, 10-6 per jaar of groter is. Op grond van onderdeel b van het derde lid kan, kort samengevat, een vergunning voor een inrichting waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt, worden geweigerd indien het groepsrisico dat buiten de inrichting een groep van ten minste 10 personen direct dodelijk slachtoffer is van een buitenontwerpongeval, 10-5 per jaar is. Een n-maal groter gevolg dan 10 doden moet corresponderen met een n2-maal kleinere kans op dat ongeval.
2.7.3. De risico's van ontwerpongevallen zijn beoordeeld in het Veiligheidsrapport en het milieueffectrapport. Hierbij is gebruik gemaakt van internationale aanbevelingen van het International Atomic Energy Agency. Uit de rapporten blijkt dat bij de meeste ontwerpongevallen geen radioactiviteit vrijkomt. Indien dat wel het geval is blijven de doses onder de in artikel 18, tweede lid, onder a en b, van het Bkse gestelde grenswaarden. Uit de opgestelde Risk Scoping Study, die betrekking heeft op de buitenontwerpongevallen, blijkt dat het maximale individuele risico als bedoeld in artikel 18, derde lid, aanhef en onder a, van het Bkse optreedt aan de terreingrens op 150 meter afstand van de HFR. Deze kans bedraagt 2.10-8, zodat wordt voldaan aan het toetsingscriterium van 10-6 voor het individuele risico. Van een groepsrisico is zelfs bij extreem ongunstige aannamen geen sprake. Verweerders stellen zich daarom op het standpunt dat de ongevalsrisico's vanwege de vergunde activiteiten aanvaardbaar zijn. Op grond van het deskundigenbericht is aannemelijk dat de ongevalsrisico's van de vergunde activiteiten correct zijn bepaald. Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften wat de ongevalsrisico's betreft een voldoende bescherming bieden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.8. Appellant voert aan dat het primaire koelcircuit tot ver buiten het reactorbassin strekt, zodat verdergaande voorzieningen nodig zijn dan de voorzieningen die zijn aangevraagd en vergund.
2.8.1. Verweerders stellen dat het technisch niet mogelijk is om het bestaande primaire koelcircuit in het reactorgebouw onder te brengen. Volgens hen zijn de aangevraagde extra voorzieningen en maatregelen toereikend om ongevalsrisico's te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken.
2.8.2. Uit de stukken blijkt dat de leidingen voordat zij het reactorgebouw verlaten, omgekeerde U-bochten vormen. In het primaire pompgebouw wordt het koelwater eerst door een U-bocht geleid en daarna via de primaire vervaltank naar de primaire pompen. Voordat het primaire koelwater terug het reactorgebouw in gaat, wordt het weer door een U-bocht geleid. De omgekeerde U-bochten aan de uitlaatzijde van het reactorvat tot boven de reactorkern hebben als functie te voorkomen dat bij een leidingbreuk de reactorkern droog kan komen te staan. De U-bochten in het primaire pompgebouw zijn expansielussen, waarmee spanningen ten gevolge van het uitzetten van leidingen worden opgevangen. Verder doen ze dienst als waterslot tijdens bepaalde ongevalsituaties en bij werkzaamheden aan de afgeschakelde reactor. Uit het Veiligheidsrapport blijkt dat de uitlaatleidingen van de reactor zijn voorzien van vacuümbrekers, dat tussen het reactorvat en uitlaatleidingen drukvereffeningsleidingen zullen worden aangebracht en dat de insluiting van het reactorkoelsysteem zal worden verbeterd. Volgens het deskundigenbericht worden dan ook voldoende adequate voorzieningen getroffen om (de zeer geringe) ongevalsrisico's met het primaire koelwatersysteem te voorkomen. Niet gebleken is dat het gestelde in het deskundigenbericht op dit punt onjuist is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.9. Appellant betoogt dat de vervanging van HEU door LEU niet geleidelijk maar ineens moet plaatsvinden, aangezien geleidelijke vervanging tot gevolg heeft dat extra hoge concentraties hogere transuranen optreden en splijtingsproducten met een laag kookpunt ontstaan. Voorts treedt volgens appellant bij geleidelijke vervanging een extra verslechtering op van de algehele en lokale reactiviteit.
2.9.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift B.8 is, voorzover hier van belang, bepaald dat vergunninghoudster voor wat betreft de daadwerkelijke overgang van hoogverrijkte splijtstof naar laagverrijkte splijtstof voor de aanvang van iedere cyclus het kernontwerprapport voor de nieuwe cyclus dient over te leggen alsmede moet aantonen dat voor de desbetreffende cyclus geen veiligheidsgrenswaarden worden overschreden en voldaan blijft worden aan het gestelde in hoofdstuk 16 van het Veiligheidsrapport.
2.9.2. Blijkens de stukken wordt vanwege de grotere gevoeligheid van splijtstof met HEU voor misbruik van die splijtstof voor de fabricage van kernwapens, geleidelijk overgaan naar de toepassing van splijtstof met LEU. Hiertoe zullen eerst de aanwezige resterende nieuwe HEU-elementen worden ingezet en vervolgens zullen per cyclus gebruikte HEU-elementen worden vervangen door nieuwe LEU-elementen. Niet in geschil is dat de radioactieve inhoud van de HFR toeneemt bij een afnemende verrijkingsgraad. Verkorting van het conversietraject kan volgens het milieueffectrapport echter tot minder veilige omstandigheden leiden vanwege de mogelijk hogere overreactiviteit, omdat per cyclus meer splijtstofelementen dan normaal vervangen moeten worden door nieuwe elementen. In het deskundigenbericht wordt bevestigd dat het in één keer vervangen van HEU door LEU reactortechnisch niet wenselijk is. Voorts kunnen het kinetisch gedrag van de reactor, de reactorregeling en de reactiviteitseffecten door nauwkeurige berekeningen op vrijwel elk moment worden voorspeld en worden gevolgd, zodat niet aannemelijk is dat de door appellant genoemde bijwerkingen zich zullen voordoen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerders geen vergunning voor een geleidelijke overgang van HEU naar LEU hadden mogen verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.10. Appellant betoogt dat de prompt kritische toestand te snel en te dicht mag worden benaderd, waardoor de reactor kan ontploffen. In dit kader voert hij aan dat de aan de vergunning verbonden voorschriften tekortschieten, omdat daarin had moeten zijn bepaald dat de reactiviteit niet sneller mag worden opgevoerd dan 0,1% in 100 seconden en niet op een hoger niveau mag worden gebracht dan 0,1%. Voorts acht hij het aan de vergunning verbonden voorschrift B.7 niet toereikend, nu daarin is voorgeschreven dat alleen experimenten met een negatief reactiviteitseffect groter dan 450 pcm door een extra mechanische borging moeten worden vastgezet in de kern.
2.10.1. Verweerders hebben onder meer de voorschriften B.6 en B.7 aan de vergunning verbonden om de reactiviteit van splijtstoffen te beheersen.
2.10.2. In voorschrift B.6 is bepaald dat het reactiviteitsadditietempo van de regelstaven bij het kritisch maken van de reactor te allen tijde dusdanig klein dient te zijn dat voldoende afstand blijft bestaan tot een prompt kritische toestand van de reactor, met als bovengrens een waarde van 120 pcm per seconde.
In voorschrift B.7 is bepaald dat alle experimenten die in de reactor worden aangebracht, moeten voldoen aan de voorwaarde dat een ongecontroleerde toevoeging van reactiviteit aan de reactor als gevolg van een verstoring van de bedrijfscondities of enig ander voorstelbaar defect aan het experiment, geen aanleiding mag geven tot een prompt kritische toestand van de reactor. Voor deze reactiviteitsadditie wordt een grenswaarde van 650 pcm gehanteerd. In het bijzonder dienen experimenten met een negatief reactiviteitseffect groter dan 450 pcm door een extra mechanische borging vastgezet te worden in de kern.
2.10.3. Verweerders stellen ten aanzien van de in voorschrift B.6 opgenomen waarde van 0,12% per seconde dat er bij een eventuele 'overshoot' circa 6 seconden resteren om de afstand tussen een kritische en een prompt kritische reactor te overbruggen. Deze tijd is volgens verweerders ruim voldoende om het reactorbeveiligingssysteem in werking te laten treden en de reactor af te schakelen. Ten aanzien van voorschrift B.7 stellen verweerders dat de daarin opgenomen grenswaarde kleiner is dan de afstand tussen een kritische reactor en een prompt kritische reactor, ook aan het einde van de cyclus waarbij er plutonium is gevormd. Volgens verweerders is het effect van het gekweekte plutonium op de afstand tussen een kritische reactor en een prompt kritische reactor gering, daar dit plutonium weer wordt meegenomen in het kernsplijtingsproces en aldus opbrandt.
2.10.4. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat de door het bevoegd gezag opgelegde grenswaarden niet onrealistisch zijn en voldoende waarborg bieden tegen het prompt kritisch worden van de reactor. Niet gebleken is dat het gestelde in het deskundigenbericht op dit punt onjuist is. Gelet hierop en gezien de motivering van verweerders ziet de Afdeling onvoldoende grond voor de conclusie dat de veiligheid zonder de door appellant bedoelde voorschriften onvoldoende is gewaarborgd. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften B.6 en B.7 toereikend zijn ter bescherming van mensen, dieren, planten en goederen tegen het prompt kritisch worden van de reactor. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.11. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de termijn van de vergunning, strijd met het bestemmingsplan en de ontoereikende financiële draagkracht van NRG betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2005
407.