Uitspraak
200502430/1.
Datum uitspraak: 21 september 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede het wijzigingsplan "Partiële wijziging van het bestemmingsplan Agrarisch Buitengebied, omgeving [locatie 1] te [plaats] en [locatie 2] te [plaats]" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 18 januari 2005, no. RE2004.100131 beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 21 maart 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 1 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. A.B. Schenk, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door M. Frumau, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Planbeschrijving
2.3. Het wijzigingsplan voorziet in de mogelijkheid om na beëindiging van het agrarische bedrijf op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats], met behoud van de dienstwoning op dit perceel, een burgerwoning op het perceel aan de [locatie 2] te [plaats] te bouwen. Het betreft een partiële wijziging van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied", dat is vastgesteld op 4 juli 1994.
Het standpunt van appellanten
2.4. [Appellanten] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan.
2.4.1. Zij stellen daartoe dat verweerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom is voldaan aan de wijzigingsregels. In het wijzigingsplan is ten onrechte geen beschermde status aan de projectie van de kroon van een in het plangebied aanwezige 135 jaar oude beuk toegekend, hetgeen geen recht doet aan één van de criteria die gelden bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Tevens is volgens appellanten niet voldaan aan de wijzigingsregel dat een nieuw bebouwingsperceel dient te zijn aangesloten aan een reeds bebouwd perceel. Voorts is het wijzigingsplan volgens hen in strijd met het Reconstructieplan "Gelderse Vallei/Utrecht-Oost". Zij stellen verder dat de noodzaak voor verplaatsing van de woning naar [locatie 2] te [plaats] is komen te vervallen, nu inmiddels als gevolg van het Reconstructieplan woningbouw ter plaatse van [locatie 1] te [plaats] mogelijk is geworden. Tevens is het wijzigingsplan volgens appellanten in strijd met het Streekplan Gelderland 1996, omdat niet wordt voldaan aan het criterium dat vervangende woningbouw moet worden opgericht bij buurtschappen. Ten slotte is het wijzigingsplan in strijd met het Streekplan Gelderland 2005, aldus appellanten.
Het standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft het wijzigingsplan niet in strijd geacht met het recht of een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Hij stemt in met de weerlegging van de zienswijzen door het college van burgemeester en wethouders.
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. De functieverandering die het wijzigingsplan mogelijk maakt betreft de omzetting van het agrarische bedrijf op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats] naar een woonfunctie. Hierbij worden de agrarische bedrijfsgebouwen gesloopt en wordt de bestaande bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] als burgerwoning herbestemd. De vrijkomende gronden krijgen de omliggende gebiedsbestemming. De andere burgerwoning wordt gebouwd op het perceel aan de [locatie 2] te [plaats], omdat de overbelaste situatie op het perceel aan de [locatie 1] te [plaats] geen nieuwe woning toestaat.
2.6.2. Het college van burgemeester en wethouders heeft het wijzigingsplan eerder vastgesteld op 10 juni 2003. Verweerder heeft dit plan bij besluit van 29 juli 2003, no. RE2003.57971, goedgekeurd. De Afdeling heeft dit besluit bij haar uitspraak van 12 mei 2004, no.
200306392/1, vernietigd wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en heeft daarbij zelf in de zaak voorzien door goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan. Hierbij heeft de Afdeling overwogen dat het college ten behoeve van de voorziene woning op het perceel [locatie 2] te [plaats] van een onjuiste bestemming is uitgegaan en derhalve ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied".
200306392/1, vernietigd wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en heeft daarbij zelf in de zaak voorzien door goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan. Hierbij heeft de Afdeling overwogen dat het college ten behoeve van de voorziene woning op het perceel [locatie 2] te [plaats] van een onjuiste bestemming is uitgegaan en derhalve ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied".
2.6.3. Het wijzigingsplan is nu gebaseerd op artikel 20, eerste lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied".
Ingevolge dit artikel, voorzover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 11, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening het bestemmingsplan, voorzover het betreft agrarische bedrijfsgebouwen, op de plankaart aangeduid met "groot" of "middelgroot" en woningen nader aangeduid met "agrarische nevenactiviteit", met bijbehorende erven wijzigen:
f. uitsluitend voorzover de gronden zijn aangegeven met "krimpgebied" en zijn gelegen binnen de bestemming "Gemengd agrarisch gebied Meulunteren" of de bestemming "Gemengd agrarisch gebied langs de Veluwe" ten behoeve van wonen, met dien verstande dat het aantal woningen niet meer dan twee mag bedragen, met dien verstande dat deze woningen gebouwd dienen te worden ter plaatse van het voormalige agrarische bouwperceel; in plaats van nieuwbouw ter plaatse van het beëindigde bedrijf mag ook gebouwd worden op gronden op de plankaart aangegeven met "buurtschap".
Uit artikel 3, vijfde lid, onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied" vloeit voort, voor zover hier van belang, dat de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid is beperkt tot de gevallen, waarbij functies van het desbetreffende gebied en de daaraan per bestemming gegeven rangorde, niet wezenlijk worden aangetast. Voor elke wijziging geldt in zijn algemeenheid dat in de afweging in ieder geval de agrarische-, landschappelijke-, natuurlijke-, verkeerstechnische- en milieuhygiënische belangen worden betrokken. Dit leidt tot onder meer de volgende algemene toetsingscriteria:
- een functiewijziging mag niet leiden tot extra beperkingen in milieuhygiënische zin van in de nabijheid gelegen agrarische bedrijven en hun ontwikkelingsmogelijkheden;
- een functiewijziging mag niet leiden tot een ondoelmatige versnippering van de agrarische gronden;
- een functiewijziging mag niet leiden tot een onnodige toename van de verstening van het plangebied;
- een functiewijziging met de daarbij behorende bebouwing en inrichting dient inpasbaar te zijn in de landschapsstructuur.
2.6.4. Aan het perceel aan de [locatie 1] te [plaats] is in het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied" de gebiedsbestemming "Gemengd agrarisch gebied langs de Veluwe" toegekend. Het perceel heeft binnen deze gebiedsbestemming de aanduiding 'wonen met agrarische nevenactiviteit'. Het gebied waarin het perceel ligt is tevens aangeduid als 'krimpgebied'. Aan het perceel aan de [locatie 2] te [plaats] is de bestemming "Gemengd agrarisch gebied van de engen" toegekend met de aanduiding 'buurtschap'.
2.6.5. Het college van burgemeester en wethouders heeft gesteld dat rekening is gehouden met het bestaan van de in het plangebied aanwezige beuk op het perceel aan de [locatie 2]. Aan de zuidzijde van het perceel is een strook van 10 meter breed buiten het plangebied gelaten. De strook is als gevolg daarvan niet bestemd als tuin, maar behoudt de oorspronkelijke agrarische bestemming, aldus het college. Deze strook zal volgens hem worden gebruikt voor het aanplanten van inheemse heesters en boomsoorten. De strook komt overeen met de kroonprojectie van de desbetreffende beuk, zodat wordt voorkomen dat binnen de kroonprojectie en het wortelstelsel activiteiten plaatsvinden die schadelijk zijn voor de beuk. Voorts heeft het college gesteld dat het niet noodzakelijk is dat de nieuwe woning wordt gebouwd direct grenzend aan een reeds bebouwde kavel. Het uitgangspunt is dat de bebouwing zoveel mogelijk geclusterd wordt, aldus het college. Het perceel aan de [locatie 2] sluit volgens hem aan bij de bebouwingsstrook aan de Molenweg en de Veenweg en wordt tevens landschappelijk ingepast, zodat een afronding van de bebouwing ontstaat.
In de plantoelichting is gesteld dat uit het oogpunt van stankhinder door veehouderijen geen bezwaar bestaat tegen de functiewisseling van wonen met agrarische nevendoeleinden naar twee woningen, mits de bouw van de nieuwe woning op het perceel [locatie 2] plaatsvindt. De bouw van een extra woning op het perceel aan de [locatie 1] zou namelijk een beperking betekenen van de uitbreidingsmogelijkheden van omliggende agrarische bedrijven.
2.6.6. Het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost is door Provinciale Staten van Gelderland op 22 december 2004 en door Provinciale Staten van Utrecht op 10 januari 2005 vastgesteld. Het plan is op 1 maart 2005 goedgekeurd door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en op 16 maart 2005 bekendgemaakt. Op 17 maart 2005 is het plan in werking getreden. Het bestreden besluit is gedateerd op 18 januari 2005.
2.6.7. Op 1 mei 2003 is de Wet stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden (verder te noemen: de Wet stankemissie) in werking getreden. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet stankemissie, betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij die geheel of gedeeltelijk is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied, verwevingsgebied of een extensiveringsgebied met het primaat natuur, waarvoor een reconstructieplan is bekendgemaakt, de stankhinder uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 3 tot en met 6.
2.6.8. In het Streekplan Gelderland 1996 is neergelegd dat bebouwingsconcentraties die niet de status van kern hebben, worden beschouwd als buurtschap. Een kern heeft een aaneengesloten bebouwing van tenminste 25 woningen en staat bekend onder een gemeenschappelijke naam. Daarnaast dienen in een kern tenminste twee van de volgende verzorgingselementen aanwezig te zijn: basisschool, dorpshuis/café/verenigingsgebouw, winkel, sportveld.
Het Streekplan Gelderland 2005 bevindt zich in de ontwerpfase en was ten tijde van het bestreden besluit nog niet vastgesteld.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Met het bestaan van de door verweerder goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied" mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Nu verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen dat met de beoordeling van de ingediende zienswijzen door burgemeester en wethouders kan worden ingestemd en het wijzigingsplan overigens geen aanleiding geeft tot onthouding van goedkeuring, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten onrechte niet heeft bezien of is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden.
2.7.1. Wat betreft het bezwaar van appellanten dat in het wijzigingsplan ten onrechte geen beschermde status aan de projectie van de kroon van een in het plangebied aanwezige 135 jaar oude beuk is toegekend, hetgeen geen recht doet aan één van de criteria die gelden bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, wordt het volgende overwogen.
Zoals in overweging 2.6.5. is weergegeven heeft het college van burgemeester en wethouders het standpunt ingenomen dat de beuk staat binnen een strook van 10 meter, die buiten het plangebied is gelaten en de agrarische bestemming behoudt. Activiteiten die schadelijk zijn voor de beuk zullen hiermee volgens het college worden voorkomen. Ter zitting is hieromtrent gebleken dat de door appellanten bedoelde beuk en de kroonprojectie daarvan inderdaad buiten het plangebied liggen. Voorts is ter zitting aannemelijk geworden dat de beuk niet hoger zal worden dan thans het geval is, en dat het niet waarschijnlijk is dat de kroonprojectie van de beuk breder zal worden dan de huidige. De bestemming "Agrarische Doeleinden" die thans geldt ter plaatse van de kroonprojectie zal niet wijzigen als gevolg van het bestemmingsplan, zo is ter zitting tevens gebleken. Gelet hierop is niet aannemelijk dat de beuk als gevolg van het bestemmingsplan in zijn voortbestaan wordt bedreigd. Hierbij wordt van doorslaggevend belang geacht dat de huidige bestemming ter plaatse van de beuk niet wordt gewijzigd en dat de bebouwing die het bestemmingsplan mogelijk maakt op een zodanige afstand van de beuk zal worden opgericht dat niet aannemelijk is dat deze nadelige effecten voor de beuk teweeg zal brengen.
2.7.2. Appellanten stellen in beroep tevens dat een nieuw bebouwingsperceel dient te zijn aangesloten aan een reeds bebouwd perceel. De Afdeling begrijpt het beroep van appellanten aldus dat het is gericht tegen de wijzigingsregel dat de wijziging niet mag leiden tot een ondoelmatige versnippering van agrarische gronden. Er bestaat geen grond om te oordelen dat niet is voldaan aan deze wijzigingsregel, nu hierin naar het oordeel van de Afdeling niet gelezen kan worden dat de nieuwe woning direct grenzend aan een reeds bebouwde kavel dient te worden gebouwd. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende gewaarborgd is dat de bouw van een woning op het perceel aan de [locatie 2] landschappelijk zal worden ingepast met als gevolg dat een afronding en daarmee voldoende clustering van de bebouwing ontstaat.
2.7.3. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht gesteld dat het wijzigingsplan niet in strijd is met de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan.
2.7.4. Verweerder dient bij een besluit omtrent goedkeuring van een wijzigingsplan niet alleen te beoordelen of aan de wijzigingsvoorwaarden is voldaan, maar tevens of gelet op alle betrokken belangen wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is. Hierbij betrekt verweerder alle relevante feiten en omstandigheden die zich voordoen tot het moment van het nemen van het bestreden besluit. Nu het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost in werking is getreden nadat verweerder het bestreden besluit had genomen, was verweerder niet gehouden dit plan in zijn besluitvorming te betrekken. Voorzover appellanten aanvoeren dat het bestemmingsplan in strijd is met het Streekplan Gelderland 2005, omdat het plangebied behoort tot een in dit plan aangewezen "Groene Wig", wordt opgemerkt dat dit plan ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden. Dit bezwaar treft dan ook geen doel.
2.7.5. Voorzover appellanten stellen dat door de inwerkingtreding van de Wet stankemissie de noodzaak van de bouw van een nieuwe woning op het perceel aan de [locatie 2] vervalt, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet stankemissie de werkingssfeer hiervan is beperkt tot reconstructiegebieden waarvoor een reconstructieplan is bekendgemaakt. Het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost heeft betrekking op het onderhavige gebied. Dit plan is op 16 maart 2005 bekendgemaakt, derhalve na het nemen van het bestreden besluit. De Wet stankemissie is in dit geval daarom niet van toepassing. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op deze grond de noodzaak niet aan het wijzigingsplan ontvalt.
2.7.6. Omdat aan het perceel aan de [locatie 2] in het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied" de aanduiding "buurtschap" is toegekend, heeft in de procedure inzake laatstgenoemd bestemmingsplan de verhouding tussen dit begrip in het provinciale beleid en in dat bestemmingsplan reeds ter beoordeling gestaan. Inmiddels is dat bestemmingsplan onherroepelijk. Niet is gebleken dat het toen geldende provinciale beleid in zoverre is gewijzigd. Overigens is niet gebleken dat de aanduiding "buurtschap", die in het bestemmingsplan "Agrarisch Buitengebied" aan de onderhavige bebouwingsconcentratie aan de Veenweg is toegekend, op gespannen voet staat met de omschrijving van "buurtschap" in het Streekplan Gelderland 1996.
2.7.7. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met het recht en heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 september 2005
357-445.