Uitspraak
200407786/1.
Datum uitspraak: 24 augustus 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Odfjell Terminals (Rotterdam) B.V.", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2004, met kenmerk AWE/2004.8395 I, heeft verweerder krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan appellante vergunning verleend voor het lozen van afvalwater in de 3e Petroleumhaven te Rotterdam, afkomstig van de inrichting van appellante aan de Oude Maasweg 6 te Rotterdam. Dit besluit is op 6 augustus 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij, bij de Raad van State op 3 december 2004 ingekomen, brief heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 24 maart 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Zowel appellant als verweerder heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt, bij brieven van respectievelijk 17 juni 2005 en 19 april 2005 gebruik gemaakt.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag, en A.E. Ruizendaal, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. de Bruijne en ing. E.H. Nelissen, ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (wet van 26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ter zitting heeft appellante haar beroep, voorzover betrekking op artikel 11 van Pro de aan appellante verleende vergunning, ingetrokken.
2.3. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. In artikel 7, eerste lid, van de aan appellante verleende lozingsvergunning is bepaald dat uiterlijk 1 maand na het van kracht worden van deze vergunning de vergunninghouder bij de waterbeheerder een onderzoeksvoorstel moet hebben ingediend dat is gericht op het bepalen van de waterbezwaarlijkheid en de saneringsinspanning conform de Algemene beoordelingsmethodiek voor stoffen en preparaten (ABM) voor de op het terrein aanwezige stoffen, voor zover deze stoffen in het oppervlaktewater (kunnen) geraken. Ingevolge het tweede lid behoeft het onderzoeksvoorstel de schriftelijke goedkeuring van de waterbeheerder en moet het in overleg met de waterbeheerder zijn opgesteld.
Ingevolge artikel 8, eerste lid moet de vergunninghouder uiterlijk 12 maanden na het van kracht worden van deze vergunning bij de waterbeheerder een stoffenlijstindeling voorleggen die is aangepast op basis van de in artikel 7 bepaalde Pro saneringsinspanning. Deze stoffenlijstindeling behoeft ingevolge het tweede lid de goedkeuring van de waterbeheerder.
2.4.1. Appellante betoogt dat zij ten onrechte wordt verplicht om conform de ABM de waterbezwaarlijkheid te bepalen van de stoffen die zijn opgenomen in de bestaande stoffenlijsten. Volgens haar bieden de huidige stoffenlijsten voldoende inzicht in de schadelijkheid van de stoffen die in de eigen terminal aanwezig zijn. Voorts worden alleen de minst schadelijke stoffen in de eigen Afvalwater Zuiveringsinstallatie (hierna: AWZI) verwerkt en zijn de verwerkingsresultaten daarvan altijd goed geweest. Appellante begrijpt dan ook niet waarom een nieuwe beoordeling van die stoffen noodzakelijk is.
Appellante betoogt tevens dat, gelet op artikel 8, ten onrechte van haar wordt verwacht dat zij eveneens onderzoekt of de gehanteerde zuiveringstechnieken toereikend zijn om te kunnen voldoen aan de saneringsinspanningen die voortvloeien uit de ABM-toets.
2.4.2. Volgens verweerder is de voorgeschreven ABM de meest recente methode om de toelaatbaarheid van stoffen in het oppervlaktewater te toetsen en biedt die methode een beter inzicht in de waterbezwaarlijkheid van stoffen dan de "Verwerkingsmatrix voor afvalwater afkomstig van de scheepvaart" uit 1986 die door appellante is gebruikt om de huidige stoffenlijsten op te stellen. Wat betreft artikel 8 merkt Pro verweerder op dat uit de beschrijving van de waterbezwaarlijkheid een bijbehorende saneringsinspanning volgt. Dit betekent dat per stof duidelijk wordt welke inspanning moet worden geleverd om lozing van die stof te verminderen dan wel te voorkomen. Daarbij worden geen technische mogelijkheden genoemd. Het is aan vergunninghouder om te bepalen op welke wijze die saneringsinspanning wordt geleverd, aldus verweerder.
2.4.3. De Afdeling constateert dat verweerder bij de beoordeling van de vergunningaanvraag onder meer gebruik heeft gemaakt van het in mei 2000 door de Commissie Integraal Waterbeheer vastgestelde rapport "Algemene beoordelingsmethodiek stoffen en preparaten voor de uitvoering van het emissiebeleid water". Volgens dat rapport sluit de ABM aan bij de Europese en nationale regelgeving, wordt met de ABM beoogd het indelen van stoffen te harmoniseren en optimaliseren en ontstaat met de ABM een duidelijk inzicht in de waterbezwaarlijkheid van stoffen en preparaten die worden geproduceerd en gebruikt in het bedrijfsleven. Uit die beoordeling van de waterbezwaarlijkheid volgt, zo blijkt uit voormeld rapport, een saneringsinspanning, onderverdeeld in de categorieën A, B en C. Op basis van die categorieën kan worden vastgesteld of lozing van de stof mogelijk is, moet worden voorkomen dan wel volledig moet worden beëindigd. Zo dient bij categorie A een saneringsinspanning te worden geleverd door toepassing van de beste bestaande technieken (BBT) en bij categorie B door toepassing van de best uitvoerbare technieken (BUT).
Volgens het deskundigenbericht biedt de door appellante gehanteerde Verwerkingsmatrix niet de voor verwerking van de diverse stoffen noodzakelijke inzichten in de schadelijkheid daarvan, zodat op basis van die matrix niet met zekerheid worden gesteld op welke wijze die stoffen verwerkt kunnen dan wel moeten worden. In het deskundigenbericht wordt dan ook niet uitgesloten dat uit hantering van de ABM volgt dat een aantal van de stoffen die thans in de AWZI worden verwerkt, niet langer daarin verwerkt mag worden. De Afdeling constateert voorts dat niet is gebleken dat vanwege hoge kosten ten opzichte van vergelijkbare bedrijven die toepassing van de ABM voor appellante met zich brengt dan wel anderszins het voorschrijven van de ABM-toets onnodig bezwarend moet worden geacht.
Gezien het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellante wat betreft de in de eigen terminal aanwezige stoffen een stoffenlijst dient op te stellen conform de ABM en dat die stoffenlijsten ter goedkeuring aan hem moeten worden voorgelegd. De omstandigheid dat, naar appellante stelt, daarbij in de onderhavige vergunning niet is geregeld met welke concrete maatregelen aan de bijbehorende saneringsinspanningen moet worden voldaan, leidt niet tot een ander oordeel. De beroepsgrond slaagt niet.
2.5. Ingevolge artikel 12, eerste lid, voorzover thans van belang, dient de Administratieve Organisatie en Interne Controle (hierna: AOIC) uiterlijk op 1 januari 2005 op de in dat lid bepaalde punten te zijn aangevuld. Ingevolge het tweede lid, voorzover thans van belang, dient binnen zes maanden na het van kracht worden van de vergunning een beschrijving van de watergerelateerde aspecten van een Acceptatie- en Verwerkings-beleid (hierna: AV-beleid) en AOIC wat betreft regulier afvalwater afkomstig van Vopak te zijn opgesteld en voorgelegd aan de waterbeheerder.
2.5.1. Appellante betoogt dat ten onrechte van haar wordt verwacht dat zij een AOIC-registratie moet bijhouden voor de reeds bekende afvalwaterstromen afkomstig van de Petrochemical Industrial Distillation (hierna: PID). Eveneens acht appellante het onredelijk dat zij voor de afvalwaterstromen afkomstig van het tankopslagbedrijf Vopak een AV-beleid moet opstellen en een AOIC-registratie moet bijhouden. Daartoe betoogt zij dat de stoffen die in de PID worden behandeld gelijk zijn aan de stoffen die van haar terminal afkomstig zijn en dat die stoffen op dezelfde wijze worden verwerkt. Dit geldt ook voor de stoffen afkomstig van Vopak. Een nieuw stelsel van organisatorische en administratieve regels is volgens haar daarom niet nodig.
2.5.2. Volgens verweerder is de samenstelling van de afvalwaterstromen afkomstig van de PID en van Vopak onvoldoende duidelijk. Verweerder acht het dan ook noodzakelijk dat over de acceptatie van die stromen een administratie wordt bijgehouden en dat deze intern wordt gecontroleerd.
2.5.3. De Afdeling constateert dat verweerder de AV- en AOIC-verplichting onder meer heeft gebaseerd op het rapport "Verwerking waterfractie gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen" van het CIW van mei 2001. Volgens dat rapport wordt met een AV-beleid en een AOIC-registratie beoogd de administratieve organisatie en het interne controlesysteem te verbeteren, zodat meer inzicht in en duidelijkheid bestaat over de stoffen die door een vergunninghouder worden geaccepteerd en de wijze waarop deze stoffen zijn verwerkt. Aldus kunnen toezichthouders over betrouwbare informatie beschikken en wordt het risico beperkt dat ten onrechte stoffen worden geaccepteerd en vervolgens ten onrechte worden verwerkt in de AWZI .
Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat appellante geen controle heeft over de wijze waarop Vopak de eigen stoffen beoordeelt en behandelt, zodat appellante bij de ontvangst van de afvalwaterstromen afkomstig van Vopak geen zekerheid heeft over de samenstelling van deze stromen. De omstandigheid dat door Vopak eenzelfde stoffenlijst wordt gehanteerd als door appellante, laat onverlet dat appellante geen inzicht heeft in de toepassing van die stoffenlijst door Vopak en zelf verantwoordelijk is voor de beoordeling van de door haar geaccepteerde afvalwaterstromen.
Wat betreft de afvalwaterstromen van de PID is ter zitting gebleken dat de stoffen alvorens deze de PID ingaan niet worden getoetst aan de stoffenlijst. Het kan derhalve voorkomen dat stoffen in de PID worden behandeld, die op basis van de gehanteerde stoffenlijsten niet in de AWZI mogen worden verwerkt. Na behandeling van de stoffen in de PID wordt deze schoongemaakt en worden de daaruit afkomstige afvalwaterstromen geanalyseerd, waarbij onder meer wordt gekeken naar het zuurstofgehalte. Met deze analyse kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gegarandeerd dat stoffen met een hoge waterbezwaarlijkheid zich niet bevinden in de afvalwaterstromen afkomstig van de PID, waardoor het kan voorkomen dat schadelijke stoffen ten onrechte worden afgevoerd naar de AWZI voor verwerking.
Gezien het voorgaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het verplichten van een goede registratie en interne controle meer inzicht kan worden verkregen in de samenstelling van de geaccepteerde afvalwaterstromen en de op basis daarvan gekozen verwerkingsroutes, waarbij ook kan worden voorkomen dat stoffen afkomstig van Vopak en de PID ten onrechte in de AWZI worden behandeld.
Nu voorts niet is gebleken dat het opstellen en hanteren van een AV/AOIC voor appellante onnodig bezwarend is, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat artikel 12 nodig Pro is in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater, zodat dit voorschrift terecht aan de vergunning is verbonden. De beroepsgrond faalt.
2.6. Gezien het voorgaande is het beroep ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2005
163-428.