Uitspraak
200408865/1.
Datum uitspraak: 3 augustus 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
2. de naamloze vennootschap "N.V. Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland", gevestigd te Borsele,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2004, kenmerk SAS/2004084087, hebben verweerders krachtens artikel 15, aanhef en onder b, van de Kernenergiewet aan appellante sub 2 vergunning verleend voor het veranderen van een kernenergiecentrale op het adres Zeedijk 32 te Borsele. Tevens hebben zij bij dit besluit toepassing gegeven aan de artikelen 19, 31 en 34 van de Kernenergiewet. Het besluit is op 29 september 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellante sub 2 bij brief van 8 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 november 2004, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 30 november 2004.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, advocaat te Amsterdam, en dr. R. Teule, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en ir. M. van der Borst, ir. J.C.L. van Cappelle, dr. ir. M.W.J. Crajé en mr. S.C. Ridder, gemachtigden, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. R. Ahraoui, drs. D. Vos en drs. B. van der Werf, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (wet van 26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Appellante sub 1 heeft haar beroep ingetrokken voorzover dat betrekking heeft op het voorschrift II.B.14.
2.3. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer, samen met artikel 50 van Pro de Kernenergiewet, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de gronden inzake de onderkriticaliteit, de ruimte in het opslagbassin en de veiligheid van de staat, gezien onder meer de dreiging van terrorisme, niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Ingevolge artikel 15 van Pro de Kernenergiewet, voorzover hier van belang, is het verboden zonder vergunning een inrichting waarin kernenergie kan worden vrijgemaakt te wijzigen.
Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van de Kernenergiewet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
b. de veiligheid van de staat;
c. de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
d. de energievoorziening;
e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
f. de nakoming van internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van de Kernenergiewet kan een vergunning ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Kernenergiewet kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen.
Bij toepassing van deze artikelen komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Bij het bestreden besluit is, voorzover hier van belang, vergunning verleend voor het verhogen van de toegestane verrijkingsgraad van de in de kerncentrale gebruikte splijtstof van 4,0% naar 4,4%. Voorts zijn, voorzover hier van belang, met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Kernenergiewet, de voorschriften II.B.30 tot en met II.B.34 toegevoegd.
2.6. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met de toegestane verhoging van de verrijkingsgraad van de splijtstof, omdat dit gevolgen heeft voor de opwerking van de splijtstof in Frankrijk en het met de opwerking gepaard gaande transport. Appellante wijst in het bijzonder op de lozingen van radioactief afvalwater als restproduct van het opwerkingsproces.
De Afdeling overweegt dat de Franse autoriteiten en niet verweerders beslissingsbevoegd zijn ter zake van het toestaan van de opwerking in Frankrijk en de daaraan te stellen eisen. Verder heeft de onderhavige vergunning geen betrekking op het transport van en naar de opwerkingsfabriek in Frankrijk. Daarvoor wordt een afzonderlijke vergunning verleend.
De beroepsgrond heeft derhalve geen betrekking op de bij het bestreden besluit verleende vergunning en kan reeds om die reden niet slagen.
2.7. Appellante sub 1 stelt verder dat een onjuiste toepassing is gegeven aan het rechtvaardigingsbeginsel, als neergelegd in de richtlijn 80/836/Euratom van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1980. Volgens haar is slechts gekeken naar economische aspecten en is ten onrechte geen rekening gehouden met de veranderde maatschappelijke opstelling ten opzichte van de kerncentrale. Verder is volgens haar ten onrechte niet gekeken naar de alternatieven om geen splijtstof meer te gebruiken dan wel om de splijtstofstaven niet langer op te werken.
2.7.1. Verweerders betogen in dit verband dat het verhogen van de verrijkingsgraad van de te gebruiken splijtstof ertoe leidt dat per jaar minder splijtstofelementen worden gebruikt. Dit heeft, zo stellen zij, als voordeel dat er minder afval, in de vorm van splijtstofelementen, vrijkomt en de kosten voor de inrichting, met name omdat er minder afval vrijkomt, worden gereduceerd.
2.7.2. De door appellante aangehaalde richtlijn 80/836/Euratom is ingetrokken bij de richtlijn 96/29/Euratom van de Raad van de Europese Unie van 13 mei 1996. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het in de laatstgenoemde richtlijn opgenomen rechtvaardigingsbeginsel geïmplementeerd in artikel 4 van Pro het Besluit stralingsbescherming.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming is een handeling slechts toegestaan indien zij door de Ministers is gerechtvaardigd, dan wel behoort tot een categorie van handelingen die door de Ministers is gerechtvaardigd. De Ministers rechtvaardigen een handeling of een categorie van handelingen slechts indien de economische, sociale en andere voordelen van de betrokken handeling of categorie van handelingen opwegen tegen de gezondheidsschade die hierdoor kan worden toegebracht.
2.7.3. De Afdeling overweegt dat slechts ter beoordeling staat of verweerders hetgeen thans vergund is, te weten een wijziging van de verrijkingsgraad van de brandstof, in overeenstemming met artikel 4, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming gerechtvaardigd hebben kunnen achten. Het toepassen van kernenergie als zodanig en het al dan niet opwerken van brandstofstaven, waarop appellante sub 1 in haar beroepschrift ingaat, zijn aspecten die buiten deze beoordeling vallen. Voor het overige ziet de Afdeling, mede gelet op het ter zitting verhandelde, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders de vergunde activiteit niet gerechtvaardigd hebben kunnen achten.
2.8. Appellante sub 2 kan zich niet vinden in de aan de vergunning verbonden voorschriften II.B.30 tot en met II.B.34. Ingevolge voorschrift II.B.30 dient appellante financiële zekerheid te stellen ter dekking van de kosten die voortvloeien uit het buiten gebruik stellen en het ontmantelen van de inrichting. De voorschriften II.B.30 tot en met II.B.34 bevatten verder regels omtrent de te stellen financiële zekerheid. Volgens appellante ontbreekt een juridische grondslag voor het eisen van deze financiële zekerheid.
2.8.1. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Kernenergiewet kunnen, voorzover hier van belang, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen.
Ingevolge artikel 21, derde lid, van de Kernenergiewet, voorzover hier van belang, is ten aanzien van deze regels artikel 8.15 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.15, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, voorzover hier van belang, dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald dat in daarbij aangegeven gevallen aan de vergunning voorschriften kunnen worden verbonden die de verplichting inhouden dat degene die de inrichting drijft, financiële zekerheid stelt.
2.8.2. Uit de hiervoor weergegeven bepalingen, in samenhang bezien, volgt dat het in het stelsel van de Kernenergiewet slechts mogelijk is om het stellen van financiële zekerheid in een vergunning voor te schrijven, voorzover in die mogelijkheid is voorzien bij algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 39 van Pro het Besluit kerninstallaties, splijtstoffen en ertsen kan in bepaalde gevallen in een vergunning zekerheidstelling voor aan derden toekomende schadevergoeding worden voorgeschreven. Voor het overige is bij algemene maatregel van bestuur niet voorzien in de mogelijkheid om het stellen van financiële zekerheid voor te schrijven. Er is dan ook geen grondslag om in de voorschriften II.B.30 tot en met II.B.34 voor te schrijven dat financiële zekerheid voor de kosten van het buiten gebruik stellen en de ontmanteling van de kerncentrale moet worden gesteld. Verweerders hebben daarom deze voorschriften niet aan de vergunning mogen verbinden.
2.9. Het beroep van appellante sub 1 is, voorzover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van appellante sub 2 is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften II.B.30 tot en met II.B.34 betreft.
2.10. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de onderkriticaliteit, de ruimte in het opslagbassin en de veiligheid van de staat betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 2 gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische zaken en de Staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid van 22 september 2004, kenmerk SAS/2004084087, voorzover het de voorschriften II.B.30 tot en met II.B.34 betreft;
IV. verklaart het beroep van appellante sub 1 voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische zaken en de Staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan appellante sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2005
262-179.