Uitspraak
200407393/1.
Datum uitspraak: 3 augustus 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Behoud Brunssummerheide", en de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Landgraaf respectievelijk te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2004 heeft verweerder goedkeuring verleend aan een wijziging van het werkplan 2003-2004 voor de ontgronding en inrichting van de groeve Sigrano te Heerlen.
Bij besluit van 20 juli 2004, verzonden op 26 juli 2004, heeft verweerder naar aanleiding van het hiertegen gemaakte bezwaar, het besluit van 27 februari 2004 aangevuld met de voorwaarden dat Sigrano Nederland B.V. (hierna: vergunninghoudster) de geplande, verdere aanleg van 70.000 m3 gedurende de eerstkomende werkplanperiode 2004/2005 van het dekgronddepot (van in totaal 200.000 m3) ten behoeve van de opslag van niet-vermarktbare specie, dient te realiseren in maximaal 50 werkdagen buiten het broedseizoen. De aanleg van het restant van het dekgronddepot, zijnde 55.000 m3, dient plaats te vinden gedurende 40 werkdagen buiten het broedseizoen en zal worden geregeld in het/de toekomstige werkplan/nen. Verweerder heeft het besluit van 27 februari 2004 voor het overige gehandhaafd.
Tegen het besluit van 20 juli 2004 hebben appellanten bij brief van 1 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 26 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 januari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door ing. O.A.M. Zerdoner en drs. A.W.M. Ausems, en verweerder, vertegenwoordigd door R.W.P. van Tol en drs. R.H.J. Pepels, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ir. M.E.M. Burkard, en bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 7 november 1999 heeft verweerder een ontgrondingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het ontgronden van terreinen in de gemeenten Landgraaf en Heerlen, grenzend aan De Brunssummerheide. Bij besluit van 10 april 2001 heeft verweerder een gewijzigde vergunning afgegeven.
Ingevolge voorschrift 4.7. van de vergunning dient de ontgronding te worden uitgevoerd conform het door verweerder goed te keuren werkplan.
Ingevolge voorschrift 6.3. van de vergunning dient het werkplan jaarlijks te worden bijgesteld door middel van een door de vergunninghoudster in te dienen gedetailleerd werkplan.
Op 8 augustus 2003 heeft verweerder goedkeuring verleend aan het werkplan 2003-2004.
Ontvankelijkheid
2.2. Ingevolge artikel 17, tweede lid, van de Ontgrondingenwet, voor zover hier van belang, kan tegen een besluit van het college van gedeputeerde staten inzake verlening van een ontgrondingsvergunning, door een belanghebbende beroep worden ingesteld bij de Afdeling. Nu in de vergunning het voorschrift is opgenomen dat de ontgronding dient te worden uitgevoerd conform het door het college van gedeputeerde staten goed te keuren werkplan, komt de goedkeuring van dit werkplan overeen met een besluit waarbij vergunning wordt verleend. Tegen zo'n besluit staat derhalve op dezelfde wijze beroep op de Afdeling open.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij belangen van rechtspersonen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet het gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend collectief belang, dat zij blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen en dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij het belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden, en waarbij het gaat om de behartiging van boven-individuele belangen.
De Stichting Behoud Brunssummerheide heeft als statutair doel het behoud en de bescherming van de natuur in het algemeen en in het bijzonder die van de Brunssummerheide en daaraan grenzende gebiedsdelen. De Vereniging Milieudefensie heeft als statutair doel het leveren van een bijdrage aan het oplossen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede het streven naar een duurzame samenleving op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin. In deze doelstellingen ligt een collectief belang besloten, dat zij blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen en waarvan de (gemeenschappelijke) behartiging die van de individuele belangen te boven gaat. Mitsdien zijn appellanten, anders dan namens vergunninghoudster is gesteld, belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Uit voorschrift 6.3. van de vergunning volgt dat de jaarlijkse bijstellingen, waaronder daarmee die van 2003-2004, deel uitmaken van het "voorlopige overall werk- en faseringsplan", zoals dat in februari 2002 is vastgesteld. Dat werkplan blijft ook na afloop van het jaar 2004 gelden. Onder deze omstandigheden is de stelling van vergunninghoudster dat appellanten geen procesbelang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep, omdat de jaren 2003 en 2004 inmiddels zijn verstreken, onjuist.
2.3. Ter zitting hebben appellanten hun bezwaar inzake de aanleg van een depot bij vak B ingetrokken, omdat ter zitting door de vergunninghoudster is verklaard dat dit depot niet is en niet zal worden aangelegd.
Voorschrift 4.6. van de vergunning
Standpunt appellanten
2.4. Appellanten stellen dat het gewijzigde werkplan in strijd is met voorschrift 4.6. van de vergunning. Zij voeren hiertoe aan dat dit werkplan voorziet in de ontgronding van een nieuw gedeelte van het terrein zonder dat gebieden die al aan de oorspronkelijke bestemming zijn onttrokken, zijn afgewerkt.
Appellanten stellen dat de marktbehoefte ten onrechte van doorslaggevende betekenis is geweest bij de goedkeuring van de nieuw te ontgronden delen. Zij zijn van mening dat de noodzaak tot afgraving op meerdere plaatsen tegelijk niet is aangetoond. Bovendien heeft verweerder bij zijn bestreden besluit het bezwaar inzake de visuele verstoring niet behandeld.
Volgens appellanten bevat het gewijzigde werkplan ten onrechte geen voorschrift over de afwerking en herinrichting van gronden. Zij leiden uit een brochure van de vergunninghouder af dat deze niet voornemens is binnen afzienbare termijn de gronden af te werken en deze gronden openbaar toegankelijk te maken.
Het bestreden besluit
2.4.1. Verweerder heeft de wijzigingen niet in strijd met voorschrift 4.6. van de vergunning geacht. Hij is van mening dat meerdere graaffronten noodzakelijk zijn en dat geen passende alternatieven bestaan voor de aanleg van de depots. Bovendien zijn volgens verweerder ter beperking van de visuele hinder van de depots op diverse plaatsen zichtwallen aangebracht.
Verweerder acht niet aannemelijk dat de afgegraven gebieden niet, dan wel pas op de lange termijn zullen worden afgewerkt. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat de vergunninghouder een bankgarantie heeft gesteld voor het afwerken van gronden. Bovendien brengen onafgewerkte gronden kosten met zich, terwijl afgewerkte gronden inkomsten kunnen genereren.
Vaststelling van de feiten
2.4.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
In de groeve waarop het werkplan betrekking heeft wordt mioceenzand gewonnen.
Met de wijziging van het werkplan wordt onder meer beoogd de winning van mioceenzand in vak B uit te breiden naar het zogenoemde hoefijzergebied, een depot in dit gebied af te graven en een depot aan de noordoostzijde van het gebied aan te leggen voor de opslag van niet-vermarktbare specie en teelaarde (hierna: het dekgronddepot).
Ingevolge voorschrift 4.6. van de vergunning moet de ontgronding regelmatig voortgang vinden en zodanig worden uitgevoerd, dat steeds een zo klein mogelijk oppervlak aan de oorspronkelijke bestemming wordt onttrokken, dan wel in onafgewerkte toestand verkeert.
Ingevolge voorschrift 6, tweede lid, onder 2, van de vergunning diende uiterlijk op 1 november 2004 het meest zuidwestelijk gelegen terreingedeelte, ter grootte van 10 hectare, te zijn afgewerkt overeenkomstig het plan van de eindtoestand (de zogenoemde eerste fase).
Volgens het "Voorlopige overall werk- en faseringsplan" van februari 2002 zal in de verschillende fasen van de ontgronding in de verschillende delen van het gebied tegelijkertijd worden ontgrond. Volgens de stukken ligt de reden hiervan in de grote vraag naar een hogere kwaliteit en grotere diversiteit van mioceenzand. Hiervoor dienen verschillende soorten mioceenzand te worden veredeld en opgemengd. Deze verschillende kwaliteiten zand bevinden zich op verschillende plaatsen in de groeve.
Het in het hoefijzergebied aanwezige depot bevat uitsluitend ophoogzand en geen mioceenzand. Dit depot zal worden afgegraven. In het nog niet vergraven gedeelte van de groeve bevindt zich bovenop het grove mioceenzand een laag fijn mioceenzand. Door het in depot zetten van het fijne mioceenzand, kan het tekort aan grof mioceenzand worden aangevuld.
In 2002 is de vergunninghouder begonnen met de afwerking van de zuidwestelijk gelegen gronden. Volgens het deskundigenbericht waren ter plaatse nieuwe natuurwaarden ontstaan, die door de afwerkingswerkzaamheden dreigden te worden aangetast. Derhalve is op 22 oktober 2004 voor het gebied een nieuw gedetailleerd eindplan opgesteld.
Tevens is op 10 november 2004 een eindplan vastgesteld voor de zogenoemde tweede fase van de afwerking en inrichting voor het gebied ten zuiden van de waterplas en ten oosten van het gebied waarop de eerste fase betrekking heeft.
Verder onderzoekt verweerder in overleg met de vergunninghoudster en de gemeentebesturen van Heerlen en Landgraaf welke andere terreinen zo spoedig mogelijk kunnen worden afgewerkt.
Volgens de stukken heeft de vergunninghoudster voor de afwerking van de afgegraven terreinen een bankgarantie van 1 miljoen euro gesteld.
Het oordeel van de Afdeling
2.4.3. De Afdeling overweegt dat voorschrift 4.6. van de vergunning, gezien de redactie daarvan, het bevoegd gezag een grote mate van beoordelingsvrijheid geeft.
Verweerder heeft bij het nemen van het bestreden besluit de marktbehoefte aan mioceenzand kunnen betrekken. Gezien het overwogene onder 2.4.2. is de eigenschap van het mioceenzand afhankelijk van de winplaats. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vraag naar meer divers en hoogwaardiger mioceenzand meerdere graaffronten tegelijkertijd en dus een groter ruimtebeslag vereist. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat reeds in het "Voorlopige overall werk- en faseringsplan" wordt uitgegaan van meerdere graaffronten.
Het bezwaar van appellanten inzake visuele hinder ten gevolge van de depots mist feitelijke grondslag, nu verweerder dit bezwaar bij zijn bestreden besluit voldoende heeft weerlegd.
Gelet op de behoefte aan grof mioceenzand en de aanwezigheid daarvan in het hoefijzergebied, heeft verweerder de noodzaak tot uitbreiding van de ontgronding in vak B in noordelijke richting aanwezig kunnen achten.
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat door de wijziging van het werkplan een groter oppervlak aan de oorspronkelijke bestemming wordt onttrokken dan noodzakelijk is.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn de werkzaamheden ter afwerking van fase 1, als opgenomen in het aangepaste eindplan, grotendeels afgerond. De gronden waarop de tweede fase betrekking heeft, zijn inmiddels tot op de juiste hoogte afgewerkt. Gelet hierop, op het overleg omtrent de mogelijke afwerking van andere terreingedeelten en op het financiële belang dat de vergunninghouder heeft bij afwerking van de gronden, heeft verweerder ook in zoverre niet wegens strijd met voorschrift 4.6 van de vergunning goedkeuring aan deze wijziging van het werkplan behoeven te onthouden. Dat de brochure van de vergunninghouder geen blijk geeft van voornemens tot afwerking dan wel openstelling van het gebied, maakt dit niet anders.
Voorschrift 6 van de vergunning
Standpunt appellanten
2.5. De wijziging van het werkplan voldoet volgens appellanten niet aan een aantal eisen, zoals opgenomen in voorschrift 6 van de vergunning. Appellanten voeren hiertoe aan dat ten aanzien van de uiteindelijke wijzigingen van het werkplan geen overleg is gepleegd met de gemeente Landgraaf. Verder bevat de wijziging geen diepte van de ontgronding, geen onderverdeling van de te ontgraven specie naar soort, is niet aangegeven gedurende welke periode de depots aanwezig zijn en is evenmin vermeld welke werktuigen gebruikt zullen worden, aldus appellanten.
Standpunt van verweerder
2.5.1. Verweerder heeft de wijzigingen niet in strijd met voorschrift 6 van de vergunning geacht. Hij heeft daarbij van belang geacht dat na het overleg met de gemeente Landgraaf geen substantiële wijzigingen in het werkplan zijn aangebracht voor het grondgebied van deze gemeente. Verder is verweerder primair van mening dat de voorschriften 6.2. tot en met 6.2., onder 13, slechts van toepassing zijn op het basis/overall-werkplan en niet op het jaarlijks in te dienen werkplan.
Subsidiair stelt verweerder dat voorzover bepaalde aspecten uit deze voorschriften niet in de wijziging zijn opgenomen, de normen uit het oorspronkelijke werkplan 2003-2004 van toepassing zijn.
Ten aanzien van de aan te leggen depots stelt verweerder dat in het gewijzigde werkplan geen tijdvakken zijn opgenomen, aangezien de tijdvakken de geldigheidsduur van het werkplan overschrijden.
De vaststelling van de feiten
2.5.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
Ingevolge artikel 6.1. van de vergunning dient het werkplan in overleg met de gemeenten Heerlen en Landgraaf te worden opgesteld.
Ingevolge voorschrift 6.2., aanhef en onder 3, dient in het werkplan de diepte van de ontgronding te worden aangegeven.
Ingevolge voorschrift 6.2., aanhef en onder 4, dienen in het werkplan de hoeveelheden te ontgraven specie, onderverdeeld naar soort, te worden aangegeven.
Ingevolge voorschrift 6.2., aanhef en onder 8, dienen in het werkplan de plaats van de diverse depots en de tijdvakken gedurende welke deze worden gehandhaafd, te worden vermeld.
Ingevolge voorschrift 4.5. mogen depots voor teelaarde, dekgrond en onbruikbare specie niet langer gehandhaafd blijven dan strikt noodzakelijk is.
Ingevolge voorschrift 6.2., aanhef en onder 10, dienen in het werkplan de werktuigen waarmee de diverse werkzaamheden worden uitgevoerd, te worden aangegeven.
Op 5 december 2003 heeft de vergunninghouder een verzoek gedaan tot wijziging van het werkplan. Op 18 december 2003 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie deze wijzigingen voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders van Landgraaf. Dit heeft op 8 januari 2004 ingestemd met de voorgestelde wijzigingen. Nadien is bij brief van 15 januari 2004, onder intrekking van het verzoek van 5 december 2003, een nieuw verzoek tot wijziging van het werkplan gedaan en is op verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen de transportweg op gronden van deze gemeente in oostelijke richting verschoven.
De wijziging van het werkplan bevat geen gegevens over de maximale diepte, de te ontgraven hoeveelheden specie, naar soort, de tijdvakken gedurende welke de depots worden gehandhaafd en de te gebruiken werktuigen.
Het oordeel van de Afdeling
2.5.3. Anders dan verweerder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de voorschriften 6.1 tot en met 6.2., aanhef en onder 13, van de vergunning niet van toepassing zijn op de jaarlijkse bijstelling van het werkplan, als hier aan de orde. Evenwel is verweerder in de beslissing op bezwaar ingegaan op de door appellanten aangevoerde bezwaren inzake voorschrift 6 van de vergunning.
Ten aanzien van voorschrift 6.1. van de vergunning heeft, blijkens het overwogene onder 2.5.2., overleg plaatsgevonden over de wijziging van het werkplan, behoudens de later voorgestelde gewijzigde ligging van de transportweg. Hoewel het in de rede had gelegen dat ook de laatstgenoemde wijziging aan het gemeentebestuur van Landgraaf was voorgelegd, heeft verweerder in het ontbreken hiervan geen aanleiding behoeven te zien goedkeuring te onthouden aan de wijziging van het werkplan. Het verleggen van de transportweg heeft uitsluitend betrekking op de gronden van de gemeente Heerlen.
Aangaande de maximale diepte van de ontgronding zijn bij het bestreden besluit, noch in het primaire besluit wijzigingen aangebracht. Derhalve gelden de in het oorspronkelijke werkplan opgenomen maximale diepten.
Het vorenstaande geldt eveneens voor de hoeveelheden te ontgraven specie, onderverdeeld naar soort, en voor de werktuigen waarmee de diverse werkzaamheden worden uitgevoerd. Voorzover appellanten stellen dat in het oorspronkelijke werkplan onduidelijk is welke hoeveelheid specie, onderverdeeld naar soort, wordt afgegraven, kan dit bezwaar in deze procedure niet aan de orde komen.
Op de kaart behorende bij het "Voorlopig Overall werk- en faseringsplan" is voor de depots aangegeven gedurende welke tijdvakken deze kunnen worden gehandhaafd. Bij de onderhavige jaarlijkse bijstelling is deze periode niet gewijzigd.
Derhalve heeft verweerder de jaarlijkse bijstelling in zoverre terecht niet in strijd met voorschrift 6 van de vergunning geacht.
Provinciale grondstoffenbeleid
Het standpunt van appellanten
2.6. Appellanten stellen in beroep dat het verhogen of handhaven van het huidige wintempo in strijd is met het provinciale grondstoffenbeleid, als verwoord in het "Grondstoffenplan Provincie Limburg", van 2 maart 1999 (hierna: GPL) en de evaluatie van dit beleid, als vermeld in de nota "Evaluatie Grondstoffenplan Limburg", van 2 december 2003 (hierna: de nota EGL).
Het bestreden besluit
2.6.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat reeds bij de verlening van de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet een toetsing aan het GPL heeft plaatsgevonden. In het kader van het werkplan hoeft deze afweging volgens hem niet opnieuw te worden gemaakt. Bovendien brengt de wijziging van het werkplan volgens verweerder geen vergroting van de totaal te winnen hoeveelheid mioceenzand met zich voor de periode waarop het werkplan 2003-2004 betrekking heeft.
De vaststelling van de feiten
2.6.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
In de wijziging van het werkplan is opgenomen dat bij uitbreiding van de ontgronding in de vakken B en D de te winnen hoeveelheid specie in de periode 2003-2004 gelijk blijft.
In de nota EGL wordt geconcludeerd dat de verwachte productie over de eerste planperiode ongeveer 40% hoger ligt dan de doelstelling in het GPL.
Volgens de stukken heeft verweerder niet beoogd rechtsgevolgen aan de nota EGL te verbinden en heeft hij de aan de nota verbonden conclusies bij besluit van 4 mei 2003 herzien.
Het oordeel van de Afdeling
2.6.3. Daargelaten de juridische status van de nota EGL, wijzigt het aan de orde zijnde werkplan de hoeveelheid te winnen specie niet ten opzichte van die in het oorspronkelijke werkplan. Derhalve kan dit bezwaar in deze procedure niet meer aan de orde komen.
Provinciale natuurbeleid
Het standpunt van appellanten
2.7. Appellanten stellen in beroep dat het bestreden besluit in strijd is met het provinciale natuurbeleid, als verwoord in het Provinciale Omgevingsplan Limburg (hierna: het POL). Zij voeren aan dat aan een deugdelijke belangenafweging, zoals het POL vereist, een meer gedegen onderzoek dan de notitie "Notitie n.a.v. de uitspraak van de Raad van State zaaknummer 200402323/1 inzake Voorlopige Voorziening wijziging werkplan Sigrano" van 26 april 2004 van Groen-Planning (hierna: Notitie Groen-Planning) ten grondslag dient te liggen.
Een zwaarwegend belang op grond waarvan verweerder van het provinciale beleid kan afwijken ontbreekt, aldus appellanten.
Het bestreden besluit
2.7.1. Primair stelt verweerder dat de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet is getoetst aan het POL, zodat een dergelijke afweging niet nogmaals in het kader van de wijziging van het werkplan dient plaats te vinden.
Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de planologische basisbescherming uit het POL niet van toepassing is op reeds vergunde ontgrondingen, zoals de onderhavige.
De vaststelling van de feiten
2.7.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
De vergunning krachtens de Ontgrondingenwet, zoals gewijzigd op 10 april 2001, verplicht niet tot de aanleg en afgraving van de depots en de aanleg van de transportweg, zoals opgenomen in de wijzigingen van het werkplan. De gronden waarop de depots en de transportweg volgens het werkplan komen, maken wel deel uit van de vergunning.
Op de kaart behorende bij het POL heeft de onderhavige groeve de aanduiding "vergunde delfstofwinning doorlopend tot na 2008". Binnen deze aanduiding is de groeve grotendeels aangeduid als "Ecologische ontwikkelingszone" en voor het overige als "Bos- en/of natuurgebieden".
De uitbreiding van de ontgraving van vak B en een deel van het dekgronddepot maken geen deel uit van het gebied dat is aangeduid als "vergunde delfstofwinning doorlopend tot 2008" en hebben de aanduiding "Bos- en/of natuurgebieden".
Het POL vermeldt dat de Provinciaal Ecologische Structuur (hierna: PES) uit twee perspectieven bestaat. De bestaande bos- en natuurgebieden vormen gezamenlijk perspectief 1. Ecologische ontwikkelingszones betreffen overwegend landbouwgronden die zijn begrensd als beheersgebied, reservaatgebied of natuurontwikkelingsproject en maken deel uit van perspectief 2. Volgens het POL liggen binnen deze categorie ook diverse delfstofwinlocaties met een natuurbestemming. Voor de gehele PES geldt een planologische basisbescherming (conform de PKB Structuurschema groene ruimte).
Ingrepen en activiteiten in deze gebieden en in de onmiddellijke nabijheid ervan zijn niet toegestaan als deze de wezenlijke kenmerken of waarden respectievelijk de nagestreefde natuurontwikkeling in deze gebieden aantasten. Alleen bij een zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan worden afgeweken.
De begrenzing van de gebieden in perspectief 1 en 2 is volgens het POL indicatief. Volgens de stukken geeft de kaart behorende bij het POL de eindfunctie weer die na afronding van de ontgronding ontstaat.
Het oordeel van de Afdeling
2.7.3. De stelling van verweerder dat de wijziging van het werkplan niet behoeft te worden getoetst aan het POL, omdat de vergunning daaraan reeds is getoetst, onderschrijft de Afdeling niet. De vergunning heeft een globaal karakter en niet valt uit te sluiten dat de plaats en omvang van de nader aangegeven depots en transportweg bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of sprake is van strijd met het provinciale beleid.
Voorzover het terrein niet is aangeduid als "vergunde delfstofwinning doorlopend tot na 2008", maken deze gronden wel deel uit van het gebied waarop de vergunning krachtens de Ontgrondingenwet, zoals gewijzigd op 10 april 2001, betrekking heeft. Gezien de schaal van de kaart behorende bij het POL en het globale karakter van de begrenzing van de gronden heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het POL is beoogd de begrenzing van het gebied met de aanduiding "vergunde delfstofwinning doorlopend tot na 2008" samen te laten vallen met de begrenzing van de gronden waarop de vergunning, zoals gewijzigd bij besluit van 10 april 2001, betrekking heeft.
Verder is gesteld en onweersproken gebleven dat de aanduidingen die binnen de aanduiding "vergunde delfstofwinning doorlopend tot na 2008" zijn opgenomen, betrekking hebben op de functie die de gronden na afronding van de ontgronding krijgen. Derhalve staan de aanduidingen "Bos- en/of natuurgebieden" en "Ecologische ontwikkelingszone" in het POL niet aan goedkeuring van de wijziging van het werkplan in de weg.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijziging van het werkplan in zoverre niet in strijd is met het bovengenoemde provinciale beleid.
Natuurwaarden
Standpunt appellanten
2.8. Appellanten stellen dat de aanleg van het dekgronddepot, de uitbreiding van het depot in vak B en de aanleg van de transportweg onnodig schadelijk zijn voor het aangrenzende natuurmonument de Brunssummerheide.
Zij wijzen erop dat het gebied is aangemeld in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
Verder stellen appellanten dat onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar de hydrologische gevolgen van de uitbreiding van de afgraving in vak B voor de omliggende gronden.
Weliswaar zijn voor het dekgronddepot op grond van de Notitie Groen-Planning aanvullende voorwaarden in het werkplan opgenomen, maar deze zijn onvoldoende om schade aan het natuurmonument te voorkomen. De oorzaak hiervan is volgens appellanten dat de Notitie onvoldoende en onjuiste informatie bevat over de omvang van het reeds aanwezige dekgronddepot, de aanwezigheid van beschermde diersoorten in het natuurgebied en over de mogelijke schadelijke effecten die de wijziging van het werkplan daarvoor heeft.
Verder stellen zij dat voldoende alternatieve locaties voor het dekgronddepot voorhanden zijn, die minder schade aan het natuurgebied toebrengen.
Het standpunt van verweerder
2.8.1. Verweerder is van mening dat uit de Notitie blijkt dat de ontgrondingswerkzaamheden geen significant negatieve gevolgen hebben voor het natuurmonument. De voor het natuurgebied van belang zijnde waarden, komen niet in de nabijheid van het te ontgronden terrein voor, aldus verweerder. Bovendien bevindt zich tussen de groeve en het natuurgebied een bosgebied dat als buffer fungeert.
Hinder in de vorm van geluid, stof en trillingen bij de aanleg en ontmanteling van het dekgronddepot zijn beperkt door de ligging van een weg en een berm tussen het depot en het natuurgebied. Bovendien vinden de werkzaamheden in een beperkt aantal dagen en buiten het broedseizoen plaats.
De (hydrologische) gevolgen van de uitbreiding van de ontgronding in vak B zullen volgens verweerder eveneens beperkt zijn nu de werkzaamheden onder het maaiveld en op aanzienlijke afstand van het natuurmonument worden verricht.
Verder heeft verweerder in aanmerking genomen dat reeds bij de aanwijzing van het gebied als natuurmonument rekening is gehouden met de ontgronding en acht hij van belang dat geen reële alternatieve plaatsen voor de depots bestaan.
Vaststelling van de feiten
2.8.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
De Brunssummerheide staat op de lijst van habitatgebieden die de Nederlandse regering aan de Europese Commissie heeft toegezonden op grond van artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna Habitatrichtlijn). Reden voor de aanmelding is dat De Brunssummerheide tot één van de vijf belangrijkste gebieden voor droge Europese heide behoort. Verder komen er open graslandgebieden met Buntgras en Struisgrassoorten op landduinen, gebieden met Noord-Atlantische vochtige heide met Dophei en veenbossen voor.
Tevens is De Brunssummerheide bij besluit van 15 december 1995 aangewezen als natuurmonument in het kader van de Natuurbeschermingswet. Het gebied wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van actief hoogveen, verschillende hellingveldjes, droge en natte heide, bron- en broekbos, een open zandvlakte, vochtige hooilanden, droge schraalgraslanden en een beek die haar natuurlijke karakter heeft behouden. Verder is volgens het besluit sprake van bijzondere geo-hydrologische omstandigheden, een bijzondere gradiëntsituatie en een grote variëteit aan minder algemene en zeldzame plantensoorten en plantengemeenschappen. Het gebied behoort tot de rijkste sieralgengebieden, heeft een grote ornithologische betekenis, vooral voor broedvogels en herbergt diverse soorten amfibieën en reptielen en is ook vanuit een oogpunt van natuurschoon van belang.
Verder behoren ook de bodemkundige en hydrologische gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust tot de wezenlijke kenmerken van het gebied.
2.8.3. Ingevolge artikel vier, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, gelden zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Ingevolge lid 2, derde alinea, wordt door de Commissie de lijst van gebieden van communautair belang waarop gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
2.8.4. In zijn arrest van 13 januari 2005 in zaak nr. C-117/03 heeft het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen overwogen
"(…) dat de beschermingsmaatregelen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de richtlijn enkel moeten worden vastgesteld voor de gebieden die overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, van de richtlijn zijn opgenomen in de door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 van deze richtlijn vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang.
Hieruit volgt evenwel niet dat de lidstaten de gebieden niet moeten beschermen vanaf het moment dat zij deze krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn op de aan de Commissie toegezonden nationale lijst voorstellen als gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair belang.
Wanneer er met ingang van dat moment geen afdoende bescherming aan deze gebieden wordt geboden, zou de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora, zoals vermeld in onder meer de zesde overweging van de considerans en artikel 3, lid 1, van de richtlijn, immers in het gedrang dreigen te komen. (…)"
2.8.5. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden.
2.8.6. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden, handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt worden handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Ook voor handelingen buiten het beschermd natuurmonument kan een vergunningplicht gelden; de zogenoemde externe werking van artikel 12.
2.8.7. Ingevolge artikel 8 van de Flora- en faunawet is het verboden planten, behorende tot een beschermde inheemse plantensoort, te plukken, te verzamelen, af te snijden, uit te steken, te vernielen, te beschadigen, te ontwortelen of op enigerlei andere wijze van hun groeiplaats te verwijderen.
Ingevolge artikel 10 van deze wet is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort opzettelijk te verontrusten.
Ingevolge artikel 11 van deze wet is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Ingevolge artikel 75, vierde lid, van de Flora- en faunawet, voor zover hier van belang, worden vrijstellingen en ontheffingen slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
2.8.8. Het gewijzigde werkplan voorziet, anders dan het oorspronkelijke werkplan, onder andere in de aanleg van een dekgronddepot, in de uitbreiding van de ontgraving in vak B en in de aanleg van een transportweg. De uitbreiding van vak B grenst in het noorden direct aan het natuurgebied "De Brunssummerheide".
Bij het bestreden besluit is naar aanleiding van de Notitie Groen-Planning bepaald dat de verdere aanleg van 70.000 m3 van het dekgronddepot gedurende de werkplanperiode 2004/2005 dient te worden gerealiseerd in maximaal 50 dagen buiten het broedseizoen. De aanleg van het restant dient plaats te vinden binnen 40 werkdagen buiten het broedseizoen en zal worden geregeld in het/de toekomstige werkplan(nen).
2.8.9. Bij de voorbereiding van het besluit omtrent de verlening van de ontgrondingsvergunning is onderzoek verricht naar de hydrologische gevolgen van de ontgronding en heeft het Waterschap Roer en Overmaas advies uitgebracht over deze gevolgen. In dat advies wordt geconcludeerd dat geen grote negatieve hydrologische gevolgen te verwachten zijn.
Tevens heeft onderzoek plaatsgevonden naar de hydrologische gevolgen van een aantal nadere invullingen van de ontgrondingsvergunning.
2.8.10. De Notitie Groen-Planning bevat geen inventarisatie van de in de nabijheid van de groeve aanwezige vegetatietypen, noch van de aanwezige diersoorten en hun leefgebied. Volgens het verweerschrift bevinden de vegetatietypen op grond waarvan De Brunssummerheide is aangemeld in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn zich op enkele honderden meters van de activiteiten die het gewijzigde werkplan mogelijk maakt. Echter, op de bij de "Beheervisie 2003 t/m 2014 & Maatregelenplan 2003 t/m 2008" van de Vereniging Natuurmonumenten behorende natuurtypenkaart is aangegeven dat het vegetatietype "droge Europese heide" voorkomt in de directe nabijheid van het gebied waarin de uitbreiding van de ontgronding in vak B plaatsvindt.
In de Notitie Groen-Planning wordt niet ingegaan op de aanleg van het dekgronddepot in relatie tot de aanwijzing van het gebied als natuurmonument, maar wél op de aanleg van het depot in relatie tot de aanmelding van het gebied op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Volgens de Notitie zal de aanleg van het dekgronddepot geen gevolgen hebben voor de vegetatietypen waarvoor het gebied is aangemeld. De notitie vermeldt niet of en zo ja, welk onderzoek aan deze conclusie ten grondslag ligt, maar wijst op de ligging van een naaldbos en een bos in aanplant op de grens van het natuurgebied en de depots.
Nadat was begonnen met de aanleg van het dekgronddepot is op 23 september 2004 door enkele provinciale ecologen een bezoek gebracht aan het dekgronddepot en de gronden in de directe nabijheid daarvan. De bevindingen zijn neergelegd in het verslag "Terreinonderzoek locatie toekomstig gronddepot Sigrano/Brunssummerheide". Daarin wordt geconcludeerd dat het gebied door zijn monotone, structuurarme, gesloten en deels verruigde vegetatie geen leefgebied is voor zeldzame of bedreigde diersoorten.
In de provinciale nota van 11 november 2004 "Notitie van de Afdeling Groen naar aanleiding van het beroep van de Stichting Behoud Brunssummerheide en de Vereniging Milieudefensie tegen het primaire besluit van gedeputeerde staten van Limburg van 20 juli 2004" wordt slechts ingegaan op de gevolgen van de aanleg van het dekgronddepot. Deze nota vermeldt dat uitsluitend sprake kan zijn van negatieve gevolgen in de vorm van geluid, stof en trillingen in de aanlegfase. De tussen het depot en het natuurgebied gelegen weg en berm zullen volgens de nota een voldoende buffer vormen om overlast voor het natuurgebied te voorkomen. De Nota verwijst daarbij niet naar onderzoek waarin de bufferwerking is onderzocht.
2.8.11. De Notitie Groen-Planning, het verslag van het bezoek door provinciale ecologen van 23 september 2004, noch de provinciale nota van 11 november 2004 bevatten een inventarisatie van beschermde soorten op grond van de Flora- en faunawet voor de gronden in de nabijheid van de groeve. De Notitie Groen-Planning gaat wel in op de vraag welke prioritaire soorten op De Brunssummerheide voorkomen. Volgens de Notitie komt de kamsalamander niet voor in de nabijheid van het te ontgronden terrein.
Alhoewel geen vleermuizen zijn gesignaleerd, sluit de Notitie de aanwezigheid van deze dieren niet uit in het gebied dat grenst aan de groeve. Omdat de werkzaamheden overdag plaatsvinden en de vleermuizen vooral 's nachts actief zijn, zullen deze slechts beperkte hinder van de werkzaamheden ondervinden, aldus de Notitie.
Tevens komen aan de randen van het natuurmonument volgens de Notitie diverse vogelsoorten voor. De bovenlaag van het dekgronddepot zal volgens de notitie echter buiten het broedseizoen worden verwijderd en in depot gezet, zodat de vogelsoorten slechts beperkte nadelige gevolgen zullen ondervinden.
Het oordeel van de Afdeling
2.9. Aan de orde is de vraag of de wijziging van het werkplan activiteiten mogelijk maakt waardoor de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna in het gedrang dreigt te komen.
Onderzoek naar het antwoord op deze vraag is tevens van belang voor het antwoord op de vraag of voor de uitvoering van de wijzigingen in het werkplan een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet en/of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet in verband met de bescherming van de in het natuurmonument voorkomende planten- en diersoorten nodig is en zo ja, of deze vergunning en/of ontheffing kan/kunnen worden verleend. Deze laatstgenoemde vragen komen in beginsel pas aan de orde in de procedure op grond van de Natuurbeschermingswet, dan wel de Flora- en faunawet.
Dit doet er niet aan af dat verweerder geen goedkeuring aan de wijziging van het werkplan had mogen verlenen, indien en voorzover hij op voorhand had moeten inzien dat de Natuurbeschermingswet, dan wel de Flora- en faunawet een vergunning respectievelijk een ontheffing vereisen, maar deze niet kan, dan wel kunnen worden verleend.
2.9.1. Vanwege het globale karakter van de ontgrondingsvergunning en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag, was ten tijde van het verrichten van onderzoek ter voorbereiding van de beslissing op deze aanvraag, onduidelijk welke activiteiten precies in de groeve zouden plaatsvinden, hoe deze activiteiten vorm zouden krijgen en welke omvang ze zouden hebben. Niet uitgesloten is dat deze aspecten bepalend kunnen zijn voor de beantwoording van de onder 2.9. opgeworpen vragen. In zoverre kan bij de nadere invulling zoals opgenomen in de onderhavige jaarlijkse bijstelling niet zonder meer worden volstaan met een verwijzing naar onderzoek dat destijds, in het kader van de (oorspronkelijke) vergunningverlening, heeft plaatsgevonden.
2.9.2. Ten aanzien van de hydrologische effecten van de uitbreiding van de ontgraving van vak B overweegt de Afdeling dat het waterschap andere belangen dan waterstaatkundige belangen niet in dezelfde mate bij zijn advies betrekt als de mate waarin deze belangen bij de goedkeuring van een werkplan betrokken dienen te worden. Denkbaar is dat een bepaalde activiteit met bepaalde hydrologische gevolgen in een voorkomend geval vanuit waterstaatkundig oogpunt niet, maar vanuit een oogpunt van de bescherming van de aanwezige waarden wel op bezwaren stuit.
Bovendien is uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken van een integraal hydrologisch onderzoek waarin ook de nadere invulling van de vergunning, zoals opgenomen in de onderhavige jaarlijkse bijstelling, is betrokken.
2.9.3. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting heeft ten behoeve van de wijziging van het werkplan geen inventarisatie plaatsgevonden van de in het natuurmonument voorkomende vegetatietypen en beschermde soorten en hun leefgebied. Dit klemt te meer nu uit het rapport van Natuurmonumenten volgt dat het vegetatietype "droge Europese heide" op grond waarvan het gebied onder andere is aangemeld in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, op korte afstand van de uitbreiding van de ontgronding in vak B voorkomt. Aangaande de gevolgen van de wijziging van het werkplan voor het natuurgebied wordt zowel in het verslag van het door provinciale ecologen op 23 september 2004 gebrachte bezoek, als in de nota van 11 november 2004 slechts ingegaan op het deel van De Brunssummerheide dat grenst aan het dekgronddepot. Bovendien was ten tijde van het bezoek van de provinciale ecologen het dekgronddepot reeds gedeeltelijk aangelegd, zodat met dat bezoek geen inzicht kon worden gekregen in de aanwezige natuurwaarden vóór de aanleg van het depot. Verder is de Afdeling niet gebleken van enig onderzoek waaruit blijkt of en zo ja, in hoeverre de tussen het depot en het natuurmonument gelegen weg en berm inderdaad verhinderen dat significant negatieve effecten optreden voor het natuurmonument.
In de Notitie Groen-planning wordt ingegaan op de aanleg van depots, waaronder het dekgronddepot, hetgeen slechts een deel betreft van de wijzigingen die het werkplan mogelijk maakt. De conclusie dat de aanleg van onder andere het dekgronddepot door de aanwezigheid van bossen geen nadelige gevolgen heeft voor het nabijgelegen natuurgebied, wordt in de notitie niet gestaafd met onderzoek. Een dergelijke onderbouwing had te meer in de rede gelegen nu in de Notitie wordt erkend dat de aanleg van de depots hinder zal veroorzaken.
In bovengenoemde onderzoeken zijn de andere in het werkplan opgenomen wijzigingen niet onderzocht. Dit klemt te meer, omdat de uitbreiding van de afgraving in vak B op kortere afstand van het natuurmonument plaatsvindt dan de aanleg van de voorziene depots. Evenmin heeft verweerder ten aanzien van deze uitbreiding zijn stelling onderbouwd dat activiteiten onder het maaiveld geen gevolgen kunnen hebben voor het nabijgelegen natuurmonument.
Gelet op het vorenstaande is het genoemde onderzoek ontoereikend voor de beantwoording van de vraag of de wijziging van het werkplan activiteiten mogelijk maakt waardoor de realisatie van de doelstellingen van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna in het gedrang dreigt te komen. Nu deze afweging ook van belang is voor de beantwoording van de vraag of een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet nodig is en zo ja, of deze vergunning kan worden verleend, is het bestreden besluit zowel gelet op het onderzoek in het kader van de Habitatrichtlijn als in het kader van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.9.4. Gezien de aanwijzing van het gebied als natuurmonument bestaat een redelijk vermoeden dat beschermde planten- en diersoorten in de nabijheid van de groeve voorkomen. Evenwel heeft gezien het overwogene onder 2.8.11. ten behoeve van de wijziging van het werkplan geen inventarisatie plaatsgevonden van de in het natuurgebied in de nabijheid van de groeve aanwezige beschermde soorten. Bovendien blijkt niet dat verweerder op basis van onderzoeksgegevens heeft afgewogen of op voorhand redelijkerwijs te verwachten was dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, zou kunnen worden verleend.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit ook in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.9.5. Gelet op het overwogene onder 2.9.3. en 2.9.4. is het beroep gegrond, zodat het bestreden besluit voorzover daarbij de goedkeuring van de aanleg van het dekgronddepot, de uitbreiding van de afgraving in vak B en de aanleg van de transportweg is gehandhaafd, wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Derhalve behoeven de overige door appellanten aangevoerde bezwaren geen verdere bespreking.
2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 20 juli 2004, voorzover daarbij de goedkeuring van de aanleg van het dekgronddepot, de uitbreiding van de afgraving in vak B en de aanleg van de transportweg is gehandhaafd;
III. gelast dat de provincie Limburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2005
425-291.