Uitspraak
200410468/1.
Datum uitspraak: 27 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Zeemanswelzijn Nederland, gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in de zaak nos. WET 03/2803 en 04/2071 van de rechtbank Rotterdam van 12 november 2004 in de gedingen tussen:
appellante en de Stichting Zeemanshuis Rotterdam
en
de minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Op 5 november 2002 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) de Tijdelijke subsidieregeling Zeemanswelzijn Nederland (hierna: de TsZN) vastgesteld.
Bij besluit van 17 december 2002 heeft de minister aan appellante onder meer meegedeeld dat vanaf 1 januari 2005 geen subsidie meer zal worden verstrekt. Hij heeft daarbij de als prematuur bezwaar aangemerkte zienswijze van 16 oktober 2002 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 11 augustus 2003 (hierna: de beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen de beschikking van 17 december 2002 alsmede tegen het als prematuur aanmerken en dientengevolge niet-ontvankelijk verklaren van het als bezwaarschrift aangemerkte schrijven van 16 oktober 2002 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de TsZN niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 12 november 2004, verzonden op die dag, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep deels gegrond verklaard, het besluit van 17 december 2002 vernietigd voor zover het strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van de als prematuur bezwaar aangemerkte zienswijze van appellante van 16 oktober 2002, het besluit van 11 augustus 2003 vernietigd voor zover het strekt tot ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de als prematuur bezwaarschrift aangemerkte zienswijze en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 21 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 22 december 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 januari 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 februari 2005 heeft de minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.W.J. de Vries, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door [Voorzitter] en M.C. Zwart, en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.B.G. van Duren en G. Besier, beiden ambtenaar van het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In de beslissing op bezwaar heeft de minister de bezwaren van appellante voor zover deze zich richten tegen de TsZN niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze niet tijdig zijn ingediend. De rechtbank heeft dit onderdeel van de beslissing op bezwaar in stand gelaten en het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. In hoger beroep heeft appellante dit onderdeel van de aangevallen uitspraak niet bestreden.
2.1.1. De minister heeft aangegeven dat de TsZN een beschikking is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht en dat de beëindiging van de subsidie aan appellante met ingang van 1 januari 2005 het (rechts)gevolg is (zie artikel 9, tweede lid, van de TsZN) van die beschikking. Nu deze beschikking inmiddels formele rechtskracht heeft verkregen, kunnen de bezwaren die zich richten tegen de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde beëindiging van de subsidie per 1 januari 2005, thans niet meer aan de orde komen, aldus de minister.
2.1.2. Daargelaten of het bij de TsZN inderdaad om een voor beroep vatbare beschikking gaat, onder de TsZN is geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. De TsZN is gevolgd door het (subsidie)besluit van 17 december 2002. De aanbiedingsbrief van dat (subsidie)besluit heeft als kopje beschikking subsidie Zeemanswelzijn. Onder dat besluit is wel een rechtsmiddelenclausule opgenomen. Eerst in het besluit van 17 december 2002 is op de als prematuur bezwaar aangemerkte zienswijze van 16 oktober 2002 ingegaan. In artikel 9, tweede lid, van de TsZN is weliswaar aangegeven dat de tijdelijke subsidieregeling met ingang van 1 januari 2005 vervalt, maar het feit dat een tijdelijke regeling vervalt, behoeft niet te betekenen dat die subsidie definitief wordt beëindigd. De tijdelijke regeling kan immers worden opgevolgd door een andere (tijdelijke) regeling. Uit de toelichting op de regeling kan weliswaar worden afgeleid dat de intentie er was om de subsidie te staken, maar een intentie betekent nog geen definitieve beëindiging. Definitieve beëindiging is eerst bij besluit van 17 december 2002 geschied. Gelet hierop dienen de bezwaren tegen de bij de beslissing op bezwaar gehandhaafde (definitieve) beëindiging van de subsidie per 1 januari 2005 in hoger beroep nog inhoudelijk aan de orde te komen.
2.2. Artikel 2 van het Verdrag betreffende het welzijn van zeevarenden op zee en in de haven van 8 oktober 1987 (Trb. 1988, 131) (hierna: het ILO-verdrag) luidt als volgt:
"1. Elk Lid waarvoor dit Verdrag in werking is, verbindt zich ertoe te zorgen dat er passende welzijnsvoorzieningen en -diensten voor zeevarenden worden verschaft zowel aan boord als in de haven.
2. Elk Lid dient ervoor te zorgen dat er de nodige maatregelen worden genomen ter financiering van de in overeenstemming met dit Verdrag verschafte welzijnsvoorzieningen en -diensten."
2.2.1. Artikel 18 van het Verdrag van Wenen bepaalt dat een Staat zich moet onthouden van handelingen die een verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen, indien:
a) hij het verdrag heeft ondertekend of de akten die het verdrag vormen heeft uitgewisseld onder voorbehoud van bekrachtiging, aanvaarding en goedkeuring, totdat hij zijn bedoeling geen partij te willen worden bij het verdrag kenbaar heeft gemaakt; of
b) hij zijn instemming door het verdrag gebonden te worden tot uitdrukking heeft gebracht in de periode die aan de inwerkingtreding van het verdrag vooraf gaat op voorwaarde dat deze inwerkingtreding niet onnodig wordt vertraagd.
2.3. Appellante heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat, nu het ILO-verdrag door de Staat is ondertekend, dat tot rechtstreekse verdragsverplichtingen voor de Staat leidt. Met de koude beëindiging van de subsidie wordt naar de mening van appellante voorts in strijd gehandeld met het vertrouwen dat is opgewekt door het feitelijk handelen conform het ILO-verdrag.
2.3.1. Dat betoog faalt. De tekst van het ILO-Verdrag is op 8 oktober 1987 door de ILO-conferentie aangenomen. Het Statuut van de ILO voorziet niet in afzonderlijke ondertekening van ILO-verdragen door lidstaten, maar uitsluitend in bekrachtiging van een verdrag. Van ondertekening van het ILO-verdrag door Nederland kan dan ook geen sprake zijn. In artikel 19, vijfde lid, onder e, van het Statuut van de ILO is aangegeven dat, zolang bekrachtiging niet heeft plaatsgevonden, geen verdere verplichtingen op de lidstaat rusten dan een periodieke rapportage als daar aangegeven. Vast staat dat het ILO-verdrag door Nederland niet is bekrachtigd. Daarom is geen sprake van andere verdragsverplichtingen dan genoemde rapportageplicht. Ook een feitelijk handelen dat correspondeert met de doelstellingen van het ILO-verdrag doet, wat daarvan zij, geen verdrachtsverplichtingen ontstaan, noch schept dat op zichzelf een rechtens te honoreren verwachting voor de toekomst ten aanzien van handelen in overeenstemming met het ILO-verdrag.
2.4. Appellante heeft eveneens tevergeefs betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 18 van het Verdrag van Wenen is geschonden. Een situatie als bedoeld in artikel 18, aanhef en onder a en b, van het Verdrag van Wenen doet zich met betrekking tot het ILO-verdrag niet voor. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, rust dan ook geen verplichting op de Staat om zich te onthouden van handelingen die het ILO-verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen.
2.5. Appellante heeft voorts tevergeefs betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat zij aan de langdurige subsidiering van het zeemanswelzijn het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat die subsidie zou worden voortgezet.
Aan de jarenlange subsidiebijdrage heeft appellante wel enig vertrouwen kunnen ontlenen. Dit vertrouwen schept evenwel geen aanspraak op voortzetting van de subsidie. Bij het onderhavige besluit is een termijn van meer dan twee jaar in acht genomen, hetgeen de Afdeling redelijk acht. Voor zover appellante in dit verband nog heeft betoogd dat geen redelijke termijn in acht is genomen, omdat het niet is gelukt in die periode structurele voortzetting van de activiteiten op het huidige niveau te waarborgen, zij opgemerkt dat de termijn er niet toe dient om te garanderen dat de gesubsieerde zijn activiteiten onverkort zal kunnen voortzetten.
2.6. Ook het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de contacten tussen de minister en de zeemansorganisaties duidelijk is gemaakt dat de centrale overheid de zorg en verantwoordelijkheid voor de continuering van het zeemanswelzijnswerk wenste over te dragen, faalt. Gebleken is immers dat de minister in 2001 zijn rol bij de ondersteuning van zeemanswelzijn heeft heroverwogen op opportuniteit en doelmatigheid. Daartoe is een studie uitgevoerd naar de mogelijkheden van een andere structuur, financiering en verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van het zeemanswelzijnswerk. Van deze voornemens is appellante bij brief van 19 juli 2001 op de hoogte gesteld. Genoemde studie leidde in november 2001 tot het rapport "Voorstudie Toekomst Zeemanswelzijn" en een daarop volgende conferentie zeemanswelzijn van 18 maart 2002. Rapport en conferentie gaven aan dat de rol van de minister ten aanzien van de financiering van het zeemanswelzijnswerk niet vanzelfsprekend was en dat er alternatieven mogelijk zijn. Hieruit volgt dat appellante duidelijk is gemaakt dat de centrale overheid de zorg en verantwoordelijkheid voor de continuering van het zeemanswelzijnswerk wenste over te dragen. Door de omstandigheid dat de minister aanvankelijk voornemens was de genoemde voorstudie te vervolgen met een hoofdstudie waarin de voorstudie zou worden uitgewerkt, is een en ander in een stroomversnelling geraakt, maar dat laat onverlet dat de richting appellante reeds duidelijk was gemaakt. Dit beleidsvoornemen is echter gewijzigd in het kader van het kabinetsbesluit om vanaf 2005 te komen tot forse vermindering van de subsidie. Ten gevolge van een beperkt budget is besloten geen hoofdstudie uit te voeren en de beleidsontwikkeling versneld door te voeren en de aanbevelingen uit genoemde voorstudie over te nemen.
2.7. Appellante heeft tevens betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het vertrouwen is gewekt dat de subsidie eerst zou worden beëindigd indien passende alternatieven waren ontwikkeld. Daarnaast zou de minister in strijd met zijn beleidsvoornemen hebben gehandeld door de eerdergenoemde hoofdstudie achterwege te laten. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er van de zijde van de minister toezeggingen zijn gedaan dat de subsidie zou worden voortgezet totdat alternatieven waren gerealiseerd. De minister heeft dit ook weersproken. De inspanningen van de minister waren erop gericht alternatieven in kaart te brengen en te stimuleren, maar hij was niet gehouden tot het feitelijk realiseren daarvan. Voorts kan de minister niet worden tegengeworpen dat hij ten gevolge van genoemd kabinetsbesluit/bezuinigingen besloten heeft om de route van resultaten van voorstudie en conferentie niet te vervolgen met een hoofdstudie. Ook dit betoog treft geen doel.
2.8. Ten slotte kan niet staande worden gehouden dat in de beslissing op bezwaar niet toereikend is ingegaan op de bezwaren van appellante.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop zij rust, te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Ouwehand
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
224.