Uitspraak
200409290/1.
Datum uitspraak: 6 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Lisse,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2004 heeft de gemeenteraad van Lisse, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 6 januari 2004, het bestemmingsplan "Centrum 1986, herziening begraafplaats" vastgesteld.
Bij besluit van 14 september 2004, kenmerk DRM/ARB/04/1906A, heeft verweerder omtrent de goedkeuring van dit plan beslist.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 16 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door D. Haak en J.J. van Leeuwen, ambtenaren van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door J.J. Zuiderwijk, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar verschenen F.E. Mélotte, namens het kerkbestuur van de Sint Agathaparochie, en [omwonenden].
2. Overwegingen
Het toetsingskader.
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.2. Het plan voorziet in een uitbreiding van de begraafplaats van de Sint Agathaparochie te Lisse. Het betreft deels een actualisering van het bestemmingsplan door hierin eerder verwezenlijkte uitbreidingen op te nemen en deels voorziet het in nieuwe uitbreidingsmogelijkheden.
Het standpunt van appellant.
2.3. Het college van burgemeester en wethouders van Lisse (het College) stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen". Het College heeft hiertoe aangevoerd dat een afstand van 19 meter tot de bovenzijde van het talud dient te worden aangehouden tussen de begraafplaats en de aanwezige woningen. Volgens het College wordt met deze afstand tegemoetgekomen aan zowel de belangen van de parochie bij uitbreiding van de begraafplaats als aan de belangen van omwonenden. Tot de belangen van de omwonenden moet volgens het College ook worden gerekend dat het plaatsen van graven dicht op de woningen van invloed kan zijn op de belevingswereld, ook indien deze graven op zichzelf aan het zicht worden onttrokken door een afscheiding.
Het standpunt van verweerder.
2.4. Verweerder heeft het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Hij heeft hiertoe overwogen dat het een bijzondere begraafplaats betreft en dat een concrete behoefte bestaat aan uitbreiding van het aantal graven op gewijde grond. De belangen van omwonenden staan hieraan volgens verweerder niet in de weg omdat reeds op basis van het vorige bestemmingsplan een drie meter hoge afscheiding mogelijk is zodat geen zicht bestaat op de graven.
Vaststelling van de feiten.
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. De afstand die in het plan wordt aangehouden, meet tussen de bovenzijde van het talud van de begraafplaats en de achtergevel van de woningen 19 meter. De afstand tot de tuinen is ongeveer 15 meter. Het plandeel waaraan goedkeuring is onthouden is vijf meter breed zodat, indien deze strook bij de begraafplaats zou worden betrokken, een afstand van 14 meter tot de achtergevel en 10 meter tot de tuinen resteert.
Volgens de plantoelichting is voor de aan te houden afstand tussen de woningen en de begraafplaats aansluiting gezocht bij de aanbevolen afstanden genoemd in de Inspectierichtlijn Wet op de Lijkbezorging van de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne (verder: de Inspectierichtlijn Lijkbezorging). Voorts is getracht een compromis te vinden tussen de wensen van de parochie en de bezwaren van de omwonenden. Hierbij is volgens de stukken in de afweging betrokken dat een eventuele grotere uitbreidingsbehoefte ook kan worden opgevangen door het toepassen van een ander grafbeleid binnen de gronden waarop begraven is toegestaan.
2.5.2. In de Inspectierichtlijn Lijkbezorging staat onder meer dat het verdwijnen van de ruimtelijke afstand tussen bebouwing en begraafplaatsen naast overlast door verkeersaantrekkende werking met zich kan brengen dat uit ethisch, esthetisch en sociaal oogpunt bezwaren voor omwonenden ontstaan. Volgens deze richtlijn is van belang om, in verband met onder meer geluids- en geohydrologische aspecten alsmede het voorkomen van zicht op begraafplaatsen, de diverse bestemmingen zorgvuldig af te wegen. In deze richtlijn wordt geadviseerd om bij het uitbreiden van bestaande begraafplaatsen te streven naar een afstand tussen woningen en graven van ten minste 20 tot 30 meter.
2.5.3. De gemeenteraad heeft een rapport "Ruimte voor de stilte (grafruimteonderzoek)" van 2 maart 2000 overgelegd waarin de behoefte aan graven binnen de gemeente Lisse is onderzocht. In Lisse zijn vier bijzondere begraafplaatsen en een recent opgerichte algemene begraafplaats aanwezig.
Het oordeel van de Afdeling.
2.6. Een goede ruimtelijke ordening wordt verkregen door het coördineren en afwegen van de verschillende belangen die bij het gebruik van de in het plan begrepen grond en opstallen zijn betrokken. Daarmee stelt de gemeenteraad in een bestemmingplan vast wat naar zijn oordeel een goede ruimtelijke ordening inhoudt. Uit het in rechtsoverweging 2.1. omschreven toetsingskader vloeit voort dat verweerder, voor zover het betreft deze door de gemeenteraad verrichte belangenafweging, aan het bestemmingsplan slechts geheel of gedeeltelijk goedkeuring kan onthouden indien hij van oordeel is dat de door de raad verrichte afweging van belangen leidt tot voor een of meer belangen nadelige gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doeleinden.
2.6.1. Blijkens de in overweging 2.5.1. genoemde gegevens heeft de gemeenteraad een belangenafweging gemaakt waarbij hij de belangen van de parochie bij uitbreiding heeft afgewogen tegen de belangen van de omwonenden bij behoud van enige afstand tot de begraafplaats.
Niet is aannemelijk gemaakt dat de feiten die de gemeenteraad aan zijn overwegingen ten grondslag heeft gelegd onjuist zijn. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd gesteld dat hij een eigen belangenafweging heeft uitgevoerd met een ander resultaat en dat hij deze in de plaats heeft gesteld van de afweging van de gemeenteraad. Het verschil in uitkomst van de belangenafweging vloeit voort uit het feit dat verweerder een ander gewicht heeft toegekend aan de betrokken belangen.
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd gesteld dat geen redenen bestaan aan te nemen dat de afweging die de gemeenteraad heeft gemaakt onevenredig nadelig is voor een of meer betrokken belangen in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Nu verder vaststaat dat geen bovengemeentelijke belangen aan de orde zijn heeft verweerder de bandbreedte die hij heeft bij het gebruik van zijn goedkeuringsbevoegdheid, overschreden en heeft hij ten onrechte zijn belangenafweging in de plaats gesteld van de afweging van de gemeenteraad.
Gelet op het voorgaande moet het resultaat van de afweging van de gemeenteraad worden aangeduid als een goede ruimtelijke ordening.
Eindconclusie
2.7. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Door niettemin om deze reden goedkeuring aan het plandeel te onthouden heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd.
Gelet op de in 2.6.1. opgenomen overwegingen en in aanmerking genomen dat de belangen van derden in de procedure zijn betrokken, bestaat voorts aanleiding zelf voorziend goedkeuring te verlenen aan dit plandeel.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 14 september 2004, kenmerk DRM/ARB/04/1906A, voorzover hierbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen";
III. verleent goedkeuring aan het onder II genoemde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II genoemde besluit voorzover dit is vernietigd;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Langeveld
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2005
317.