Uitspraak
200405303/1.
Datum uitspraak: 8 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en de stichting "Stichting Werkgroep Zicht op Zutphen", wonend respectievelijk gevestigd te Zutphen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2003 heeft de gemeenteraad van Zutphen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 29 oktober 2003, vastgesteld het bestemmingsplan "Helbergen 2002".
Verweerder heeft bij besluit van 4 mei 2004, RE2003.120702 beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 juli 2004.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2005, waar appellanten in persoon en vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J.R.M. Nelissen en drs. R.J. Krabbenberg, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. M.G. Frank en ing. H.S. Zuethoff, ambtenaren van de gemeente.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Procedurele aspecten
2.2. Appellanten stellen dat bij het ontwerpplan onvolledige en onjuiste informatie is verstrekt. Zo ontbrak de peilhoogte van de hoogbouw en was niet duidelijk in welke mate de grond van het plangebied ophoging behoefde. Daarnaast was het profiel van het gewijzigde stadsgezicht onjuist weergegeven. Ten gevolge van deze onjuistheden en onvolledigheden zouden volgens appellanten tegen het ontwerpplan minder zienswijzen zijn ingediend.
2.2.1. De terinzagelegging van het ontwerpplan is de eerste fase in de bestemmingsplanprocedure en dient er mede toe het gemeentebestuur te attenderen op mogelijke onvolledigheden of onjuistheden.
Het maximale aantal bouwlagen van de hoogbouw was in de ontwerpfase kenbaar, evenals het feit dat richting de IJssel een oplopende grondophoging zou plaatsvinden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de informatie zodanig misleidend dan wel gebrekkig was, dat het ontwerpplan met een aangepaste toelichting opnieuw ter inzage had moeten worden gelegd, waardoor opnieuw de gelegenheid zou hebben bestaan voor het indienen van zienswijzen.
Het betoog van appellanten slaagt niet.
Standpunt van appellanten
2.3. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan.
2.3.1. Zij maken bezwaar tegen het ontbreken van een voldoende brede ecologische zone. De in het plan opgenomen breedte van 60 m is volgens hen niet in overeenstemming met de breedte van 100 m opgenomen in de Ontwikkelingsvisie 2020 welke door de gemeenteraad is vastgesteld bij besluit van 20 december 1999 (hierna: de Ontwikkelingsvisie).
2.3.2. Appellanten maken voorts bezwaar tegen de te verwachten bouwmassa indien aan het plan uitvoering wordt gegeven. Dit bezwaar betreft in het bijzonder het plandeel met de bestemming "Wonen 2 - W2 -". Door het aantal en de hoogte van de in dit plandeel bestemde woningen vrezen appellanten dat het stadsgezicht langs de IJssel wordt aangetast. Zij voeren aan dat ter bescherming daarvan in het bestemmingsplan 'Zuidwijken' een soortgelijke bouwmassa destijds niet is toegestaan. Daarnaast betogen zij dat verweerder het belang dat de gemeente toekent aan een meer doorlopend bebouwingsbeeld en aan een verbeterde verbinding tussen de Zuidwijken en de rest van Zutphen heeft aangenomen zonder dit te motiveren en dat verweerder niet is ingegaan op de voorgestelde alternatieven. Tevens voeren appellanten aan dat de financiële onderbouwing van het plan onvoldoende is.
Voorts richten zij zich tegen de nieuwe langzaamverkeersverbindingen naar de IJsseldijk. Volgens appellanten zullen deze routes ook gebruikt worden door gemotoriseerd verkeer hetgeen tot verkeersoverlast zal leiden.
Appellanten voeren aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat het plangebied deels in en deels direct grenzend aan een Vogelrichtlijngebied ligt en dat de gevolgen van het plan voor deze speciale beschermingszone (hierna: SBZ) ten onrechte niet zijn onderzocht.
Standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft geen redenen gezien het plan in strijd te achten met een goede ruimtelijke ordening en heeft het plan goedgekeurd. Hij merkt op dat de gemeente een grote mate van beleidsvrijheid heeft in de ruimtelijke invulling van het eigen stedelijke gebied. Verweerder acht dat de weerlegging van de zienswijzen door de gemeenteraad niet onredelijk. Het gebied waarop het bestemmingsplan betrekking heeft, maakt geen deel uit van het beschermde stadsgezicht Zutphen. De breedte van de in het plan aangegeven ecologische zone is niet in strijd met hetgeen daaromtrent is opgenomen in de Ontwikkelingsvisie.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bezwaar van appellanten met betrekking tot de SBZ buiten beschouwing dient te blijven omdat zij dit pas bij brief van 30 maart 2005 naar voren hebben gebracht, hetgeen in strijd is met een goede procesorde. Voorts stelt verweerder met de gemeenteraad dat, gelet op de uitkomst van een in 2001 verricht onderzoek naar de mogelijke effecten van windturbines aan de westzijde van het bedrijventerrein de Mars op de lokale vogelstand, een onderzoek naar de effecten van het thans bestreden plan niet nodig was.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Het plan heeft betrekking op de voormalige sportvelden van twee Zutphense voetbalverenigingen. Het plangebied ligt ten westen van de Laan naar Eme welke het zuidelijke gedeelte van Zutphen verbindt met het noordelijke gedeelte. Aan de noordzijde wordt het plan begrensd door De Vierakkersche Laak die deel uitmaakt van een ecologische verbindingszone. Het westelijke gedeelte van het plan bestaat uit uiterwaarden achter de dijken welke het plan afscheiden van de rivier de IJssel. Aan de zuidzijde van het plangebied ligt de woonwijk De Waarden (Zuidwijken). Het plan biedt de mogelijkheid tot aanleg van een gemengd woongebied met maximaal 250 woningen. Het gemeentebestuur heeft de voormalige sportvelden willen herstructureren tot woonwijk en op die manier de open ruimte willen benutten als verbinding tussen de Zuidwijken en het centrum van Zutphen.
2.5.2. Op 20 december 1999 heeft de gemeenteraad de Ontwikkelingsvisie vastgesteld. Deze geeft een strategische visie op hoofdlijnen voor het ruimtelijke beleid van de gemeente Zutphen tot 2020. Tevens wordt daarin verwezen naar de herstructurering van de voormalige sportaccommodaties. Bij nieuwe woongebieden staat de koppeling tussen stedelijke bebouwing en natuur en landschap centraal.
2.5.3. Volgens de Ontwikkelingsvisie wordt in het gebied rondom de monding van de Vierakkersche Laak rekening gehouden met een onbebouwde zone van ongeveer 100 m waardoor een ecologische verbinding tot stand kan komen tussen de Groene Long, de IJssel en het ecologische kerngebied in het oosten. Zoals blijkt uit de plankaart is aan de gronden in het noorden van het plangebied de bestemming "Water en Natuurontwikkeling" toegekend. Dit plandeel heeft een breedte van ongeveer 60 m. Ten noorden van deze gronden, buiten het plangebied, liggen de Vierakkersche Laak, onbebouwde gronden en bos. Dit gebied heeft eveneens een breedte van ongeveer 60 m.
2.5.4. Op gronden met de bestemming "Wonen 1 - W1 -" mogen ingevolge artikel 4, lid B, onder 1, sub b, van de planvoorschriften ten minste 100 en ten hoogste 120 woningen worden gebouwd. De maximale hoogte van de woningen mag ingevolge artikel 4, lid B, onder 1, sub g, 10 m bedragen.
Op gronden met de bestemming "Wonen 2 - W2 -" mogen ingevolge artikel 5, lid B, onder 1, sub b, ten minste 110 en ten hoogste 130 woningen worden gebouwd. De maximale hoogte van de hoofdgebouwen mag ingevolge artikel 5, lid B, onder 1, sub e, 18 m bedragen. Dit betekent dat de bebouwing mag bestaan uit 5 bouwlagen. Ingevolge lid B, onder 2, van dit artikel kan het college van burgemeester en wethouders voor maximaal 50% van deze woningen vrijstelling verlenen voor een hoogte van maximaal 21 m. Dit betekent dat 50 % van deze bebouwing na vrijstelling mag bestaan uit 6 bouwlagen.
Aan de gronden op de dijk is de bestemming "Groenvoorzieningen" toegekend. Voorts is op drie plaatsen de aanduiding "langzaamverkeersverbinding" in de richting van het woongebied vermeld. Op gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-" zijn ingevolge artikel 10, lid A, onder 1, van de planvoorschriften ter plaatse van de aanduiding "langzaamverkeersverbinding" voet- en fietspaden toegestaan.
2.5.5. Ten noorden van het plangebied bevindt zich langs de IJssel bebouwing bestaande uit 7 bouwlagen. Ten zuiden van het plangebied in de woonwijk de Waarden bevindt zich langs de IJssel bebouwing bestaande uit 3 tot 4 bouwlagen.
2.5.6. In het bedenkingenschrift van 6 januari 2004 heeft [appellant] aangevoerd dat het aantal woningen in combinatie met de geplande hoogbouw op gespannen voet staat met het Europese natuurbeleid, waaronder de Vogelrichtlijn.
2.5.7. Ingevolge artikel 7 van Pro de richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
2.5.8. Bij zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat, wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
2.5.9. Bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/302, van de Staatssecretaris van Landbouw , Natuurbeheer en Visserij (thans: Minister van Landbouw, Natuur en voedselkwaliteit) is de IJssel aangewezen als SBZ als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De beschermingszone omvat een groot deel van het winterbed van de rivier. De grens aan landzijde ligt op de teen van de dijk aan de rivierzijde.
De door appellanten bestreden activiteiten, woningbouw en langzaamverkeersverbindingen, kunnen ingevolge het plan plaatsvinden in een gebied grenzend aan de SBZ.
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Een goede ruimtelijke ordening wordt verkregen door het coördineren en afwegen van de verschillende belangen die bij het gebruik van de in het plan begrepen grond en opstallen zijn betrokken. Deze taak is in de Wet op de Ruimtelijke Ordening opgedragen aan de gemeenteraad. Het resultaat van de afweging die de gemeenteraad heeft gemaakt, moet worden aangeduid als een goede ruimtelijke ordening, tenzij deze niet in redelijkheid kon menen dat de afweging voor een of meer betrokken belangen niet onevenredig nadelig is in verhouding tot de met het plan te dienen doelen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad een grote mate van beleidsvrijheid toekomt ten aanzien van de ruimtelijke invulling van het stedelijke gebied.
2.6.1. Anders dan appellanten stellen, blijkt uit de Ontwikkelingsvisie dat voor de bepaling van de breedte van de ecologische zone niet alleen de gronden ten zuiden van de Vierakkersche Laak mogen worden betrokken, maar ook de Vierakkersche Laak en de ten noorden daarvan gelegen onbebouwde gronden. Op basis daarvan heeft verweerder kunnen oordelen dat de breedte van de ecologische zone gemiddeld meer dan 100 m bedraagt. De in het plan opgenomen deel van de zone van 60 m is aldus niet in strijd met de Ontwikkelingsvisie.
2.6.2. Gelet op de reeds aanwezige bebouwing langs de IJssel en de hoogte daarvan, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omvang en de hoogte van de in het plan voorziene bebouwing niet tot een onaanvaardbare aantasting van het stadsgezicht langs de IJssel zal leiden.
2.6.3. Anders dan verweerder stelt, heeft [appellant] reeds in haar bedenkingenschrift van 6 januari 2004 aangevoerd dat het plan op gespannen voet staat met het Europese natuurbeleid, waaronder de Vogelrichtlijn. Er bestaat reeds hierom geen reden dit bezwaar wegens strijd met goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2.6.4. Uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, volgt dat behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de activiteit afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor de SBZ, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling moet onderwerpen. Gelet op het arrest van het Hof moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen.
2.6.5. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder niet op grond van objectieve gegevens beoordeeld of kan worden uitgesloten dat de in het plan toegestane activiteiten significante gevolgen hebben voor de SBZ, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Anders dan verweerder aanvoert kan het onderzoek uit 2001 naar de effecten op de lokale vogelstand van windturbines elders, waarin het plan niet voorziet, daartoe niet dienen. Dit geldt eveneens voor de omstandigheid dat in het gebied grenzend aan de SBZ eerder (sport)activiteiten plaatsvonden.
Derhalve kan niet worden vastgesteld of verweerder al dan niet terecht heeft afgezien van een passende beoordeling.
2.6.6. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Overige beroepsgronden behoeven om die reden geen bespreking.
Proceskostenveroordeling
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De kosten aangevoerd voor gemaakte kopieën, postzegels en telefoongebruik komen niet voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 4 mei 2004, RE2003.120702;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 81,17 (zegge: éénentachtig euro en zeventien cent);
het bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderdendrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Soede
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2005
270-482.