Uitspraak
200407289/1.
Datum uitspraak: 1 juni 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Alliance B.V.", gevestigd te Werkendam,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Werkendam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2004, kenmerk W518, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een groothandel in gewasbeschermingsmiddelen, zaaizaden, meststoffen en overige land- en tuinbouwartikelen op het perceel De Tol 14 te Werkendam, kadastraal bekend gemeente Werkendam, sectie S, nummers 1329, 1331, 1561 en 1857. Dit besluit is op 23 juli 2004 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 augustus 2004, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 13 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 januari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door ing. W.R. Klement en L. van Dueren den Hollander, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. D.L.H.S. van Broekhoven-Gram, ing. C.A.G.M. Aarts en ing. J. Potman, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante de grond dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.1.1 en de daarmee samenhangende voorschriften in paragraaf 4.1 van de vergunning onnodig bezwarend zijn, ingetrokken.
2.2. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een inrichting voor de opslag en het verhandelen van gewasbeschermingsmiddelen, zaaizaden, meststoffen en andere benodigdheden voor de land- en tuinbouw.
Voor de onderhavige inrichting is eerder bij besluit van 25 januari 1994 krachtens de Hinderwet een revisievergunning verleend. Bij besluiten van 27 augustus 1996 en 4 juni 1999 zijn voor de inrichting krachtens de Wet milieubeheer veranderingsvergunningen verleend. Daarnaast is door verweerder voor de onderhavige inrichting bij besluit van 23 mei 2001 een melding krachtens artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer geaccepteerd.
2.3. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
2.4. Appellante betoogt dat in het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.4.12 ten onrechte is voorgeschreven dat de binnen de inrichting aanwezige lichtschuiminstallatie dient te zijn aangesloten op het Openbaar Meld Systeem (hierna: OMS) van de regionale brandweer door middel van een directe verbinding (het SM-88 systeem). Appellante voert in dit verband aan dat dit voorschrift haar ten onrechte een verdergaande verplichting oplegt dan voorschrift 4.3.2 uit de richtlijn CPR 15-3 voorschrijft. Bovendien is binnen haar inrichting een eerder vergund en goedgekeurd SM-40 systeem aanwezig, waarvan niet is gebleken dat dit niet zou voldoen, zodat verweerder de bestaande rechten op dit punt dient te respecteren. Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat haar in de vergunning geen overgangstermijn is gegund om over te schakelen naar een andere brandmeldinstallatie.
2.4.1. In voorschrift 4.3.2 van de richtlijn CPR 15-3, voorzover hier van belang, is bepaald dat een opslagplaats voor bestrijdingsmiddelen moet zijn voorzien van een doelmatig brandbestrijdingssysteem dat is uitgevoerd met inachtneming van bijlage 1 en 2 van de richtlijn CPR 15-3.
In vergunningvoorschrift 4.4.12, voorzover hier van belang, is bepaald dat de lichtschuiminstallatie aangesloten dient te zijn op het OMS van de regionale brandweer door middel van een directe-verbinding (systeem SM-88).
2.4.2. Verweerder hanteert ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid het uitgangspunt dat bij vergunningverlening in het belang van de bescherming van het milieu het SM-88 systeem moet worden voorgeschreven.
2.4.3. In paragraaf 2.4 van de richtlijn CPR 15-3 is vermeld dat onder een brandbestrijdingssysteem in de zin van voorschrift 4.3.2 van deze richtlijn het totale pakket van organisatorische en technische maatregelen moet worden verstaan. In bijlage 1 bij de richtlijn CPR 15-3 is vermeld dat in een opslagplaats een doelmatig branddetectiesysteem moet zijn aangebracht, dat is voorzien van een automatische doormelding naar een permanent bezette centrale meldpost van de lokale overheid. In de richtlijn CPR 15-3 zijn geen voorschriften opgenomen voor de te hanteren methode van doormelding.
Uit de stukken blijkt dat bij het SM-88 systeem gebruik wordt gemaakt van een vaste en continue bewaakte lijnverbinding naar een brandweeralarmcentrale. Hierdoor is dit systeem volgens het deskundigenbericht betrouwbaarder dan het SM-40 systeem. Gelet hierop en in aanmerking genomen hetgeen door verweerder ter zitting is gesteld, ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd en ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 4.4.12 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
In voorschrift 4.4.12 is geen termijn opgenomen voor ommekomst waarvan appellante dient te zijn overgeschakeld op het SM-88 systeem. Ter zitting heeft appellante onweersproken gesteld dat het overschakelen naar het SM-88 systeem veel tijd in beslag zal nemen. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat, gelet op de voor de overschakeling benodigde tijd, in dit geval het gunnen van een overgangstermijn redelijk moet worden geacht. Het vorenstaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit, voorzover daarbij in voorschrift 4.4.12 geen overgangstermijn is opgenomen, in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit met de vereiste zorgvuldigheid wordt genomen.
Dit beroepsonderdeel slaagt.
2.5. Appellante betoogt dat in hoofdstuk 4.5 van de vergunningvoorschriften haar ten onrechte de verplichting is opgelegd overeenkomstig de richtlijn CPR 18 van de Commissie Preventie Rampen door Gevaarlijke Stoffen (hierna: de richtlijn CPR 18) een kwantitatieve risicoanalyse (quantitative risk assessment, hierna: QRA) uit te voeren. In dit verband voert appellante aan dat verweerder de QRA heeft gebaseerd op het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Besluit), welke regelgeving ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet van kracht was.
Voorzover het Besluit in het onderhavige geval al wel mocht worden toegepast stelt appellante zich op het standpunt, dat de binnen de inrichting aanwezige opslagplaatsen voor gewasbeschermingsmiddelen zijn voorzien van een schuimblusinstallatie, welke onder het beschermingsniveau 1 van het Besluit valt. Nu de afstand van de inrichting tot aan de dichtstbijzijnde woning van derden 150 meter bedraagt, waarmee ruimschoots wordt voldaan aan de in het Besluit gestelde minimale afstand van 20 meter, is appellante van mening dat ook om die reden de verplichting een QRA uit te voeren ten onrechte in de vergunning is opgenomen. Dit geldt ook wanneer de circulaire CPR 15 van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 27 oktober 1997 (hierna: de circulaire) ten aanzien van de onderhavige inrichting als uitgangspunt wordt genomen.
2.5.1. In voorschrift 4.5.1 is bepaald dat uiterlijk zes maanden na het van kracht worden van het bestreden besluit vergunninghoudster een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) dient uit te (laten) voeren overeenkomstig de richtlijn CPR 18. Door middel van dit onderzoek dient, op basis van de maximale vergunde hoeveelheid gevaarlijke stoffen, te zijn bepaald:
- de plaatsgevonden risicocontouren van 10-5 per jaar, 10-6 per jaar, 10-7 per jaar en 10-8 per jaar en de grafische weergave daarvan overeenkomstig de richtlijn CPR 18, hoofdstuk 6.3;
- het groepsrisico weergegeven in een FN-curve overeenkomstig de richtlijn CPR 18, hoofdstuk 6.3.
In voorschrift 4.5.4, voorzover hier van belang, is bepaald dat indien uit de resultaten van het in voorschrift 4.5.1 genoemde onderzoek blijkt dat ter plaatse van (beperkt) kwetsbare objecten zoals genoemd in bijlage 3 bij het bestreden besluit, het plaatsgebonden risico groter is dan
10-6 per jaar, vergunninghoudster een onderzoek dient uit te (laten) voeren naar de mogelijke maatregelen om deze situatie op te heffen.
2.5.2. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bij de beoordeling van het aspect externe veiligheid onder meer het Besluit als uitgangspunt genomen. Volgens verweerder moet de onderhavige inrichting worden aangemerkt als een risicovolle inrichting in de zin van het Besluit en dient onder meer op grond van de bepalingen van het Besluit een QRA te worden voorgeschreven.
2.5.3. Daargelaten de vraag of verweerder in het onderhavige geval het Besluit ten grondslag heeft mogen leggen aan zijn motivering om een QRA voor te schrijven, overweegt de Afdeling dat verweerder ter zitting, in navolging van hetgeen daarover in het deskundigenbericht is gesteld, heeft erkend dat in dit geval andere en minder vergaande mogelijkheden bestaan om inzicht in het aspect externe veiligheid te verkrijgen. Gelet hierop staat niet vast dat de voorschriften in hoofdstuk 4.5 van de vergunning nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, zodat het bestreden besluit, voorzover daarbij deze voorschriften aan de vergunning zijn verbonden, voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover daarbij voorschrift 4.4.12 aan de vergunning is verbonden alsmede voorzover daarbij in hoofdstuk 4.5 van de vergunning voorschriften aan de vergunning zijn verbonden. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Het verzoek van appellante om verweerder te veroordelen in de kosten tengevolge van het inroepen van een deskundige, waaraan volgens appellante 30 uren zijn besteed, wordt gedeeltelijk toegewezen voorzover het de kosten van door deze deskundige verleende rechtsbijstand betreft. Voorzover appellante heeft verzocht om verweerder te veroordelen in de kosten van een deskundigenrapport overweegt de Afdeling dat van een dergelijk rapport niet is gebleken. Deze kosten komen derhalve niet voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Werkendam van 20 juli 2004, kenmerk W518, voorzover daarbij voorschrift 4.4.12 aan de vergunning is verbonden alsmede voorzover daarbij in hoofdstuk 4.5 van de vergunning voorschriften aan de vergunning zijn verbonden;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Werkendam op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Werkendam tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Werkendam aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de gemeente Werkendam aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2005
159-443.