Uitspraak
200503622/1.
Datum uitspraak: 18 mei 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoekster], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2005, kenmerk BLMIL/WM 17359, heeft verweerder aan verzoekster een aantal lasten onder dwangsom opgelegd als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ter zake van de overtreding van de voorschriften C.1, C.2, D.1, D.15 tot en met D.18, E.12 tot en met E.16, I.5, I.6 en J.3, verbonden aan de haar bij besluit van 1 april 2003 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor het in werking hebben van een metaaloppervlaktebehandelingsbedrijf op het perceel [locatie] te [plaats]. In dit besluit heeft verweerder tevens een last onder dwangsom opgelegd in verband met het in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer aanwezig hebben van een cyanidehoudende stof binnen de inrichting.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
Bij brief van 25 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 26 april 2005, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 9 mei 2005, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. I.J.J.M. Roorda, advocaat te Vught, en drs. G. Hofstra, [gemachtigde] en [gemachtigde] en verweerder, vertegenwoordigd door ing. J.G.J. Klerken en ing. H.C. Klerkx, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Niet in geschil is dat de voorschriften C.2, D.1 en D.15 tot en met D.18, I.5, I.6 en J.3 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werden overtreden. Verweerder was terzake van deze voorschriften derhalve bevoegd om handhavend op te treden.
2.2. Verzoekster betwist dat sprake is van een overtreding van voorschrift C.1. In dit voorschrift is bepaald dat de vloeren van de productieruimten binnen negen maanden na het van kracht worden van de vergunning vloeistofdicht dienen te zijn en bestand tegen de in de betreffende ruimte te gebruiken of opgeslagen processtoffen, tenzij binnen deze termijn maatregelen en/of voorzieningen zijn getroffen die leiden tot een gelijkwaardige eindemissiescore, zoals bedoeld in module D.3 van het "Werkboek milieumaatregelen metaal- en elektrotechnische industrie" (hierna: het Werkboek). Verzoekster stelt dat de productieruimten zijn voorzien van een vloeistofkerende vloer, die in combinatie met het door verzoekster opgestelde bedrijfsnoodplan een gelijkwaardige eindemissiescore oplevert als bedoeld in module D.3 van het Werkboek.
2.2.1. Op grond van module D.3 van het Werkboek wordt ten aanzien van de binnen de inrichting uitgevoerde activiteiten een eindemissiescore 2 bereikt door een opvangvoorziening categorie 2 (vloeistofdichte ondergrond), in combinatie met een bedrijfsnoodplan. Een bedrijfsnoodplan wordt in het Werkboek gedefinieerd als een beschrijving van maatregelen en voorzieningen die een bedrijf heeft voorbereid om effecten van calamiteuze (ongewenste) gebeurtenissen te minimaliseren en te bestrijden. Daargelaten of de binnen de inrichting aanwezige vloeistofkerende vloer voldoet aan het in het Werkboek genoemde criterium 'opvangvoorziening categorie 2 (vloeistofdichte ondergrond)', overweegt de Voorzitter dat het door verzoekster ingediende calamiteiten- en ontruimingsplan geen beschrijving van maatregelen en voorzieningen bevat om effecten van calamiteuze gebeurtenissen te minimaliseren en te bestrijden, doch in dit opzicht slechts een belinstructie inhoudt in geval van een calamiteit. De Voorzitter gaat er daarom voorshands van uit dat het bedrijfsnoodplan niet voldoet aan de definitie in het Werkboek. Gelet hierop leidt de combinatie van een vloeistofkerende vloer en het door verzoekster ingediende calamiteiten- en ontruimingsplan niet tot een gelijkwaardige eindemissiescore als bedoeld in voornoemde module van het Werkboek. De stelling van verzoekster dat de brandweer het plan geaccordeerd heeft, maakt dit niet anders. Verweerder heeft daarom terecht geconcludeerd dat hij bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van voorschrift C.1.
2.3. Verzoekster betwist dat in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt gehandeld. In dit kader voert zij aan dat geen cyanidehoudende stoffen binnen de inrichting aanwezig waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
2.3.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat tijdens een namens verweerder uitgevoerde controle op 28 januari 2005 is geconstateerd dat op een van de baden voor het bewerken van metalen een sticker was aangebracht met de aanduiding "metaalstripper A". Niet in geschil is dat dit product een cyanidehoudende stof bevat. Evenmin is in geschil dat in het verleden binnen de inrichting cyanidehoudende strippers aanwezig zijn geweest. De medewerker die de controleurs namens het bedrijf te woord stond bevestigde desgevraagd dat het genoemde product op dat moment in het bad aanwezig was. Pas na het nemen van het bestreden besluit is gebleken dat tijdens de controle in het bad geen metaalstripper A meer aanwezig was, doch gewoon water. Gelet op het voorgaande heeft verweerder er naar het oordeel van de Voorzitter echter op goede gronden van uit kunnen gaan dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een niet-vergunde cyanidehoudende stof aanwezig was binnen de inrichting. De Voorzitter ziet op dit punt geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.5. Verzoekster voert aan dat de overtreding van voorschrift C.2 een gevolg is van overmacht, daar zij de door haar geplande waterzuivering buiten haar schuld nog niet heeft kunnen realiseren. Voorts heeft de lozing op de riolering volgens haar geen onaanvaardbare milieuhygiënische gevolgen. Zij voert verder aan dat zij in april 2005 een conceptvergunningaanvraag heeft ingediend, zodat de overtreding op korte termijn kan worden gelegaliseerd.
2.5.1. In voorschrift C.2 is bepaald dat putten in de vloeren van de productieruimten niet mogen zijn aangesloten op de riolering.
Verzoekster heeft de noodzaak om voorschrift C.2 aan de vergunning te verbinden ten tijde van het verlenen van de vergunning niet bestreden. Ook voor het overige is niet gebleken van omstandigheden die nopen tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten het voorschrift te handhaven. De Voorzitter deelt de stelling dat de overtreding op korte termijn zou kunnen worden gelegaliseerd niet, nu ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen ontvankelijke vergunningaanvraag was ingediend. Ook overigens acht de Voorzitter niet aannemelijk dat deze activiteit op korte termijn gelegaliseerd kan worden. De Voorzitter ziet op dit punt geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
2.6. Verzoekster voert aan dat het niet voldoen aan de voorschriften D.1 en D.15 tot en met D.18 geen onaanvaardbare milieuhygiënische gevolgen met zich brengt, daar het volgens haar niet noodzakelijk is om gevaarlijke stoffen op te slaan conform het bepaalde in de CPR 15-1, doch dat kan worden volstaan met het plaatsen van lekbakken.
De Voorzitter ziet in de stukken en het verhandelde ter zitting geen aanleiding voor het oordeel dat niet in redelijkheid van verzoekster gevergd zou kunnen worden dat zij maatregelen treft om aan voornoemde voorschriften te voldoen. De Voorzitter ziet in zoverre geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
2.7. Verzoekster voert aan dat de voorschriften I.5, I.6 en J.3 inmiddels worden nageleefd, zodat verweerder in zoverre had moeten afzien van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden.
2.7.1. Vast staat dat voornoemde voorschriften ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werden overtreden. Dat deze voorschriften na het nemen van het bestreden besluit wel werden nageleefd, vormt onvoldoende grond voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Voorzover verzoekster ten aanzien van de overtreding van voorschrift J.3 aanvoert dat de hoogte van de te verbeuren dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging, overweegt de Voorzitter dat het opleggen van een last onder dwangsom tot doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. De Voorzitter ziet geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.8. Verzoekster voert tot slot aan dat de gestelde overtreding van de voorschriften E.12 tot en met E.16 op hetzelfde neerkomt als de gestelde overtreding van voorschrift C.1, zodat ten onrechte twee lasten zijn opgelegd ten aanzien van een en dezelfde overtreding.
2.8.1. In voorschrift E.12 is, kort samengevat, een aantal bodembeschermende eisen geformuleerd waaraan de vloeren van bedrijfsruimten waar gevaarlijke (afval)stoffen worden op- of overgeslagen moeten voldoen.
In voorschrift E.13 is bepaald dat de gedeelten van de inrichting waar ten gevolge van de bedrijfsvoering voor het milieu schadelijke (vloei)stoffen op of in de bodem kunnen komen, moeten zijn voorzien van een vloer die bestand is tegen die (vloei)stoffen. De vloer moet zodanig zijn uitgevoerd dat (vloei)stoffen of verontreinigd hemelwater niet in de bodem of het oppervlaktewater kunnen geraken.
De voorschriften E.14 tot en met E.16 stellen nadere eisen aan binnen de inrichting aanwezige vloeistofdichte vloeren, verhardingen of oppervlakken, waaronder de eis dat de vloeistofdichtheid van een vloer dient te worden aangetoond door middel van een CUR/PBV-aanbeveling 44.
2.8.2. De Voorzitter stelt vast dat voorschrift C.1 betrekking heeft op de binnen de inrichting aanwezige productieruimten; voorschrift E.12 ziet op bedrijfsruimten waar gevaarlijke (afval)stoffen worden op- of overgeslagen. In het bestreden besluit is ten aanzien van zowel de overtreding van voorschrift C.1 als de voorschriften E.12 tot en met E.16 een last onder dwangsom opgelegd van € 500,00 per (gedeelte van een) dag waarin op enig moment wordt geconstateerd dat de vloeistofdichtheid van de vloer niet is aangetoond middels een certificering conform CUR/PBV-44 met een maximum van € 15.000,00.
Tijdens het verhandelde ter zitting is gebleken dat de binnen de inrichting aanwezige gevaarlijke stoffen ten tijde van de in januari 2005 uitgevoerde controle en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werden opgeslagen in dezelfde ruimten als bedoeld in voorschrift C.1. Het opleggen van de twee genoemde lasten onder dwangsom komt in zoverre dan ook neer op een dubbele sanctie ten aanzien van dezelfde overtreding. De omstandigheid dat de opslag van gevaarlijke stoffen weliswaar in de productieruimten plaatsvindt, doch van deze ruimten wordt afgescheiden door opstaande randen in de vloer, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van twee verschillende ruimten. In het voorgaande ziet de Voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
2.9. Verweerder dient op de hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 22 februari 2005, kenmerk BLMIL/WM 17359, voorzover het de last onder dwangsom ten aanzien van de voorschriften E.12 tot en met E.16 betreft, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
II. wijst het verzoek voor het overige af;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venlo tot vergoeding van bij verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Venlo aan verzoekster onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de gemeente Venlo aan verzoekster het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2005
407.