Uitspraak
200403345/1.
Datum uitspraak: 11 mei 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juni 2003 heeft verweerder aan appellant een vergunning onder voorwaarde op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend voor de aanleg van nieuwe drainage op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], no. […] gelegen in de nabijheid van het beschermd en staatsnatuurmonument "De Groote Peel".
Bij besluit van 12 maart 2004 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 juni 2004.
Bij brief van 27 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 november 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. G.M. van den Boom, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, gemachtigde, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt worden handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
Standpunt appellant
2.2. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte zijn bezwaren tegen de aan de vergunning verbonden voorwaarde ongegrond heeft verklaard. Hij stelt dat de opgelegde voorwaarde, inhoudende dat 7 buizen van de bestaande drainage buiten werking worden gesteld, op de onjuiste aanname berust dat door de aanleg van de nieuwe drainage de waterafvoercapaciteit wordt verhoogd. Volgens appellant heeft de aanleg van de nieuwe drainage geen invloed op de grondwaterstand ter plaatse van zijn perceel en derhalve geen effect op natuurwaarden in "De Groote Peel". Hij wijst op het feit dat het Waterschap Peel en Maasvallei (hierna: het waterschap) uit natuuroogpunt geen bezwaren heeft gezien tegen verlening van een vergunning in het kader van de Wet op de waterhuishouding. Appellant betoogt voorts dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft beslist op zijn verzoek om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken.
Standpunt verweerder
2.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen de vergunningvoorwaarde ongegrond verklaard.
Hij heeft overwogen dat het enkele feit dat vergunning is verstrekt op grond van de Wet op de waterhuishouding, niet meebrengt dat geen toetsing in het kader van de Natuurbeschermingswet hoeft plaats te vinden. Uitgangspunt bij de toetsing is volgens verweerder dat de waterafvoercapaciteit op percelen binnen een zone van 2000 meter rondom het natuurmonument "De Groote Peel" niet dient toe te nemen ten opzichte van de situatie ten tijde van het moment van aanwijzen van het desbetreffende natuurmonument. Verweerder heeft aangenomen dat met de komst van het nieuwe drainagestelsel van appellant de afvoercapaciteit van water toeneemt. Verweerder heeft het daarom noodzakelijk geacht aan de vergunning de voorwaarde te verbinden dat 7 buizen van de bestaande drainage met een totale lengte van ongeveer 1750 meter buiten werking worden gesteld.
Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven dat er voor hem geen aanleiding bestond om in het bestreden besluit op het verzoek van appellant inzake vergoeding van de kosten van bezwaar in te gaan, aangezien het primaire besluit daarbij niet is herroepen.
Vaststelling van de feiten
2.4. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.1. Het gebied "De Groote Peel" is bij beschikking van 13 november 1990 deels als beschermd natuurmonument en deels als staatsnatuurmonument aangewezen.
Het natuurgebied wordt volgens de aanwijzingsbeschikking onder meer gekarakteriseerd door het vóórkomen van een complex van fragmenten levend hoogveen, beginstadia van regenerend hoogveen, droge en natte heidegemeenschappen, oligotrofe tot mesotrofe vennen en droog en nat loofbos, die tezamen een in ecologisch en hydrologisch opzicht samenhangend geheel vormen. Het natuurmonument behoort tot de in Nederland zeldzaam geworden hoogveenlandschappen en is als zodanig van grote betekenis. Tevens is in het natuurmonument sprake van hydrologische omstandigheden die in hoge mate bepalend zijn voor het natte tot vochtige voedselarme karakter van het natuurmonument.
Wat betreft het in stand houden dan wel ontwikkelen van levend hoogveen en de water- en moeraslevensgemeenschappen, dient blijkens de toelichting behorende bij de aanwijzingsbeschikking gestreefd te worden naar een hoge en stabiele waterstand. Algemeen uitgangspunt hierbij dient te zijn het verkrijgen van een stand-still-situatie, zodat stabilisatie en op termijn vermindering van de wegzijging gaat optreden. Daarnaast dienen volgens de toelichting bestuurlijke maatregelen te worden getroffen teneinde een stand-still-situatie te verkrijgen met betrekking tot drainage en beregening uit grondwater in de zone rondom "De Groote Peel".
In de toelichting behorende bij de aanwijzingsbeschikking staat verder vermeld dat elke handeling die een uitbreiding betekent van bestaande drainage binnen een zone van 2000 meter rond het gehele natuurmonument "De Groote Peel" als vergunningplichtig ingevolge artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet wordt beschouwd.
2.4.2. Appellant beschikt over het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], no. […], alwaar hij afwisselend aardappelen, maïs, suikerbiet en tarwe verbouwt. Het perceel van appellant ligt in de zone van 2000 meter rondom het natuurgebied "De Groote Peel". Ten tijde van de aanwijzing van "De Groote Peel" als natuurmonument was op het perceel van appellant een drainagestelsel aanwezig (hierna: bestaande drainage). Deze drainage ligt op een diepte van 90 centimeter beneden maaiveld en bestaat uit 20 geperforeerde buizen met een totale lengte van ongeveer 5000 meter, uitmondend in de Aa. In 2002 is op een deel van het perceel nieuwe drainage aangelegd. Deze nieuwe drainage ligt op een diepte van 75 centimeter beneden maaiveld en bestaat uit 21 buizen met een totale lengte van ongeveer 2780 meter. De bestaande drainage is niet verwijderd.
2.4.3. Uit gegevens van het waterschap blijkt dat de gemiddelde hoogste grondwaterstand zich op ongeveer 1 meter beneden maaiveld bevindt.
Op 16 oktober 2003 heeft het waterschap aan appellant een vergunning ingevolge de Wet op de waterhuishouding voor het lozen van water in de Aa verleend.
2.4.4. Volgens het deskundigenbericht is een hoge grondwaterstand in de landerijen in de omgeving van "De Groote Peel" gunstig voor het desbetreffende natuurmonument.
In het deskundigenbericht is gesteld dat in het bestreden besluit niet nader wordt gemotiveerd of met berekeningen aangetoond dat met het buiten gebruik stellen van 7 buizen van de bestaande drainage een met 1990 te vergelijken drainagecapaciteit wordt bereikt. Er is ook geen sprake van een vastgelegde nulsituatie waarmee de situatie in 1990 vergeleken kan worden met de situatie na 2003. Het is derhalve onmogelijk om exact het effect ten opzichte van de oude situatie te bepalen. In het deskundigenbericht is desalniettemin ingegaan op de effecten van de nieuwe drainagesituatie op het perceel van appellant en op de natuurwaarden in "De Groote Peel". Het grondwater op het perceel kan lokaal gemiddeld iets hoger komen te liggen. In natte perioden wordt het perceel plaatselijk beter ontwaterd. Het is niet aan te geven wat de gevolgen zijn voor de natuurwaarden in "De Groote Peel", aldus het deskundigenbericht. De gerelateerde effecten op het grondwaterpakket aldaar (waarvan de natuurwaarden afhankelijk zijn) zijn namelijk niet te berekenen, omdat zij afhankelijk zijn van tal van omgevingsinvloeden. Het negatieve effect dat volgens verweerder van de aanleg van de nieuwe drainagebuizen uitgaat is dan ook niet meetbaar en vast te leggen. Evenmin kan het positieve effect van het verwijderen van een deel van de bestaande drainage (7 buizen) worden aangetoond.
Het oordeel van de Afdeling
2.5. De omstandigheid dat bij de besluitvorming in het kader van de Wet op de waterhuishouding het belang van de natuur mede een rol heeft gespeeld laat naar het oordeel van de Afdeling de specifieke toetsing met het oog op die waarde in het kader van de Natuurbeschermingswet onverlet. De eigen aard en het eigen karakter van de Natuurbeschermingswet vergen een afzonderlijke afweging van de bij de natuurbescherming betrokken algemene belangen ten opzichte van de individuele belangen van de aanvrager.
2.5.1. Gelet op het verhandelde ter zitting en gezien de stukken, waaronder het deskundigenbericht, moet het er voor worden gehouden dat de toeneming in waterafvoercapaciteit door de nieuwe drainagesituatie ten opzichte van de situatie ten tijde van het moment van aanwijzen van het natuurmonument "De Groote Peel" noch het neutraliserend effect van het buiten werking stellen van 7 buizen van de bestaande drainage is aangetoond. Dit in aanmerking genomen heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de door hem verbonden voorwaarde aan de vergunning noodzakelijk is uit het oogpunt van voorkoming van een toeneming van de waterafvoercapaciteit ten opzichte van de situatie ten tijde van het moment van aanwijzen van het natuurmonument "De Groote Peel".
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.5.2. Ten aanzien van het betoog van appellant dat verweerder ten onrechte niet heeft beslist op zijn verzoek om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht - voorzover hier van belang - worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
In het derde lid van dit artikel is bepaald dat het verzoek wordt gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
Appellant heeft in zijn bezwaarschrift verzocht om vergoeding van de proceskosten in de voorprocedure. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet op dit verzoek beslist. Verweerder heeft aldus in zoverre in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehandeld.
2.5.3. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. In verband hiermee dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar dient tevens te worden beslist op het door appellant in bezwaar gedane verzoek om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Proceskostenveroordeling
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het er op basis van de ter beschikking staande gegevens voor moet worden gehouden dat in dit geval geen sprake is geweest van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De door appellant gestelde kosten voor een door een deskundige uitgebracht rapport komen niet voor inwilliging in aanmerking, aangezien appellant in verband met de behandeling van het voorliggende beroep geen stukken heeft overgelegd die als een deskundigenrapport kunnen worden aangemerkt.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 maart 2004, TRCJZ/2004/1887;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 136,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Verbeek
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2005
388-466.