Uitspraak
200409578/1.
Datum uitspraak: 27 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Het Drachtster Bos", gevestigd te Drachten,
2. de stichting "Stichting Friese Milieu Federatie", gevestigd te Leeuwarden,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Friesland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2004, kenmerk 562781, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor onder meer het ontgraven van stortmateriaal en het met dit materiaal aanleggen en afwerken van een geluidwal in het Drachtstervaartgebied te Drachten. Dit besluit is op 18 oktober 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 24 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 26 november 2004, en appellante sub 2 bij brief van 29 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 10 januari 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door ing. H. van Renssen, gemachtigde, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. M. Hoen en dr. B. van der Molen, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, drs. A.M.G.R. Schwegler, D. Spoelstra en J.G. Zantinge, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. E. Ridder en ing. W. Wierda, ambtenaren van de gemeente, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vastgoed Noord Ontwikkeling en Realisatie B.V.", vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is een vergunning verleend voor tien jaar ten behoeve van een inrichting waar de volgende activiteiten zullen plaatsvinden:
- Het ontgraven van alle stortmateriaal afkomstig van de voormalige vuilstort en de locatie van het voormalige woonwagenkamp aan de Passchier Bollemanweg te Drachten en het in werking hebben van een waterzuiveringsinstallatie.
- Het aanleggen en afwerken van een geluidwal met gebruikmaking van het stortmateriaal van de voormalige vuilstort en het materiaal van de locatie van het voormalige woonwagenkamp voorzover dat overeenkomt met het materiaal uit de voormalige vuilstort.
- Het ontwateren en tijdelijk opslaan van klasse 2 en 3 baggerspecie in het bestaande baggerdepot en het beheren en ontmantelen van het baggerdepot.
- Het toepassen van categorie 1 grond in een deel van de geluidwal.
- Het in werking hebben van twee werkterreinen.
2.2. Appellante sub 1 stelt dat in het door Tauw uitgevoerde onderzoek naar de aard en samenstelling van de (voormalige) stortplaats, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het bij de aanvraag overgelegde rapport van maart 2004, rapportnummer R001-4271906BLN-D01-N (hierna: het rapport), het stortmateriaal ten onrechte deels als gevaarlijke afvalstof wordt gekarakteriseerd. Appellante sub 1 kan zich er voorts niet mee verenigen dat verweerder het stortmateriaal dat wordt gebruikt voor de aanleg van de geluidwal als afvalstof heeft aangemerkt. Zij voert in dit kader aan dat de houder zich niet ontdoet van het materiaal, maar dat het stortmateriaal slechts wordt verplaatst.
Ook wanneer het om afvalstoffen zou gaan, heeft verweerder volgens appellante sub 1 miskend dat de aanleg van de geluidwal een werk betreft als bedoeld in het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna: het Besluit) waarin afvalstoffen, die kunnen worden aangemerkt als bouwstof als bedoeld in het Besluit, worden toegepast. Hiermee valt de aanleg van de geluidwal volgens appellante sub 1 onder categorie 28.3, aanhef en onder c, van bijlage I bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) en geldt geen vergunningplicht op grond van de Wet milieubeheer.
2.2.1. Op grond van categorie 28.1, aanhef en onder c, van bijlage I bij het Ivb in samenhang met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer zijn inrichtingen voor het storten van afvalstoffen in beginsel vergunningplichtig.
Ingevolge categorie 28.3, aanhef en onder c, van bijlage I bij het Ivb blijven voor de toepassing van categorie 28.1 buiten beschouwing werken als bedoeld in het Besluit waarin als bouwstof worden gebruikt afvalstoffen die kunnen worden aangemerkt als bouwstof in artikel 1, eerste lid en onder b, van dat besluit. Hieruit volgt dat voor deze werken geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer behoeft te worden aangevraagd.
2.2.2. Met betrekking tot de samenstelling van het stortmateriaal overweegt de Afdeling als volgt. In het rapport wordt er op gewezen dat wat de karakterisering van het stortmateriaal uit de voormalige stortplaats betreft voor een worst case benadering is gekozen. Als reden daarvoor wordt aangevoerd dat in het materiaal minerale olie is aangetroffen ten aanzien waarvan voorzover het de aard en herkomst van het materiaal betreft, gezien de ouderdom ervan, geen volledige duidelijkheid kan worden gekregen. Er bestaat een kans dat het oliesoorten met carcinogene eigenschappen betreft. In de worst case benadering is van deze situatie uitgegaan en wordt er rekening mee gehouden dat het stortmateriaal uit de voormalige stortplaats als gevolg hiervan (deels) als gevaarlijk afval moet worden aangemerkt. De Afdeling ziet in hetgeen appellante sub 1 met betrekking tot het rapport heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet van dit rapport uit mocht gaan.
2.2.3. Blijkens de stukken is in de voormalige vuilstort huisvuil en bedrijfsafval gestort. De Afdeling overweegt dat niet is gebleken dat de afvalstoffen een zodanige bewerking ondergaan dat daaraan het karakter van afvalstof komt te ontvallen. Het betoog dat het stortmateriaal thans niet meer als afvalstof kan worden aangemerkt, aangezien het binnen de inrichting wordt verplaatst en de houder zich er derhalve niet van ontdoet, kan daarom niet slagen.
2.2.4. Met betrekking tot het betoog van appellante sub 1 dat categorie 28.3, onder c, van bijlage I van het Ivb van toepassing is, zodat geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer behoefde te worden aangevraagd, overweegt de Afdeling als volgt.
Uit de aanvraag blijkt dat de vuilstort naar verwachting 180.000 m3 stortmateriaal (huisvuil en bedrijfsafval) bevat waarvan circa 5.000 m3 uit puin bestaat en circa 1.000 m3 uit wit- en bruingoed, vaatwerk en chemische vloeistoffen. Op het stortmateriaal is een laag aanwezig die uit circa 31.500 m3 licht verontreinigde grond (categorie I materiaal) bestaat. Het puin, het wit- en bruingoed, het vaatwerk en de chemische vloeistoffen worden uit het stortmateriaal verwijderd. Het stortmateriaal dat overblijft, wordt gebruikt voor de op te richten geluidwal en kan zoals blijkt uit de hiervoor beschreven aard van het materiaal voor het grootste deel niet worden aangemerkt als bouwstof als bedoeld in het Besluit. De in categorie 28.3, onder c, van bijlage I bij het Ivb opgenomen uitzondering doet zich dan ook niet voor.
Gelet op het bovenstaande is verweerder naar het oordeel van de Afdeling terecht ervan uitgegaan dat het een inrichting betreft voor het storten van afvalstoffen, als bedoeld in categorie 28.1, onder c, van bijlage I bij het Ivb, waarvoor een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning is vereist. De beroepsgronden kunnen in zoverre niet slagen.
2.3. Appellante sub 1 stelt dat er in het ten behoeve van de vergunningverlening opgestelde milieueffectrapport (hierna: het MER) in strijd met artikel 7.10 van de Wet milieubeheer onvoldoende aandacht is besteed aan alternatieve verwerkingsmogelijkheden van het vrijkomende materiaal uit de stort, zoals het scheiden en hergebruiken van het materiaal dat vrijkomt bij de ontmanteling van de stortplaats. Naar de mening van appellante sub 1 berust het MER deels op onjuiste of onduidelijke veronderstellingen. Appellante sub 2 betoogt dat in het MER ten onrechte voorbij wordt gegaan aan de milieu-effecten die vroeg of laat zullen optreden als de isolerende voorzieningen van de vuilstort niet meer goed functioneren. Ten slotte is volgens appellanten sub 1 en sub 2 het hergebruik van het stortmateriaal in de geluidwal niet het meest milieuvriendelijke alternatief.
2.3.1. Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, bevat een milieu-effectrapport onder meer:
b. een beschrijving van de voorgenomen activiteit en van de wijze waarop zij zal worden uitgevoerd, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, en de motivering van de keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven;
d. een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, voorzover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben;
f. een vergelijking van de ingevolge onderdeel d beschreven te verwachten ontwikkeling van het milieu met de beschreven gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit, alsmede met de beschreven gevolgen voor het milieu van elk der in beschouwing genomen alternatieven.
Ingevolge artikel 7.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, behoort tot de ingevolge het eerste lid, onder b, te beschrijven alternatieven in ieder geval het alternatief waarbij de nadelige gevolgen voor het milieu worden voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, deze met gebruikmaking van de beste bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu, zoveel mogelijk worden beperkt.
2.3.2. In het MER worden twee alternatieven besproken. Alternatief 1 betreft de volledige verwijdering en reguliere afvoer van materialen. Alternatief 2 betreft het verwijderen van het stortmateriaal en het nuttig toepassen van het stortmateriaal in de geluidwal.
Bij beide alternatieven vindt een vorm van scheiding plaats. Met betrekking tot verdergaande scheiding wordt in het MER overwogen dat het zeven op locatie om grond te scheiden van het afval en te komen tot een herbruikbare grondstroom en een resterende afvalstroom niet zinvol is, omdat de grondfractie zeer beperkt is, deze na het zeven alsnog gereinigd zou moeten worden en de aangetroffen grote hoeveelheden plastic, rubber en vuilniszakken het gebruik van een mobiele zeefinstallatie zouden frustreren.
Anders dan appellante sub 2 stelt, wordt in het MER in paragraaf 8.3.4 aandacht besteed aan de situatie dat de isolerende voorzieningen van de vuilstort niet meer goed functioneren. Deze situatie wordt in het MER omschreven als het calamiteitenscenario. Bodemverontreiniging in de aanlegfase kan slechts plaatsvinden bij een falende onderafdichting. In de gebruiksfase en na uitdroging van het stortmateriaal kan blijkens het MER bodemverontreiniging optreden als zowel de bovenafdichting als de onderafdichting falen. Ter zitting is verklaard dat, in geval van een calamiteit, door het aanwezige drainagesysteem en de mogelijkheid om via de bovenafdichting reparaties uit te voeren, de kans op bodemverontreiniging verwaarloosbaar is. Ten slotte is de conclusie in het MER dat bij jaarlijkse grondwatermonitoring verontreiniging die in het kader van een calamiteit zou kunnen optreden, zal worden geconstateerd voordat relevante verspreiding kan optreden, omdat er slechts een zeer geringe grondwaterstroming is.
Gelet op het vorenstaande en ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het MER in strijd met artikel 7.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer onvoldoende informatie bevat. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen door appellanten sub 1 en sub 2 is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het MER berust op onjuiste veronderstellingen en dat het gebruiken van het stortmateriaal voor de aanleg van de geluidwal niet als meest milieuvriendelijk alternatief kon worden aangemerkt. De Afdeling neemt bij dit alles in aanmerking dat de Commissie voor de milieueffectrapportage die onder meer toetst of het MER volledig is en geen onjuistheden bevat, positief over het MER heeft geadviseerd.
Gelet op het bovenstaande treffen de beroepsgronden met betrekking tot het MER geen doel.
2.4. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen dat het stortmateriaal voordat het opnieuw wordt gestort op verdergaande wijze zou moeten worden gescheiden. De bij het bestreden besluit verleende vergunning is volgens appellante sub 2 in strijd met het Capaciteitsplan storten, dat deel uitmaakt van het Landelijk afvalbeheersplan (LAP). Voorts is volgens appellante sub 2 ten onrechte voorbij gegaan aan de sectorplannen van het LAP en aan het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen.
2.4.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder b, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, wordt onder bescherming van het milieu mede verstaan de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt, voorzover hier van belang, onder doelmatig beheer van afvalstoffen verstaan zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende afvalbeheersplan, dan wel de voor de vaststelling van dat plan geldende bepalingen, dan wel de voorkeursvolgorde aangegeven in artikel 10.4, en de criteria genoemd in artikel 10.5, eerste lid.
2.4.2. Blijkens de stukken is afgezien van verdergaande scheiding van het stortmateriaal, aangezien het stortmateriaal zeer heterogeen van samenstelling is en reeds tussen de 25 en 30 jaar geleden is gestort. In deze periode heeft vergaande vermenging van het materiaal plaatsgevonden. Blijkens het MER is de grondfractie die na eventuele verdergaande scheiding zou kunnen worden verkregen zeer beperkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder, mede gelet op hetgeen hierover in het MER is geschreven, zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat in de onderhavige situatie geen toereikende mogelijkheden voor verdergaande scheiding van het stortmateriaal aanwezig waren.
Verweerder heeft overwogen dat de sectorplannen van het LAP niet aan de vergunde activiteiten in de weg staan, aangezien daarin geen beleid is neergelegd voor het binnen een inrichting verplaatsen van ontgraven stortmateriaal naar een stort in de vorm van een geluidwal. Blijkens de stukken heeft verweerder bij de besluitvorming aandacht besteed aan het Capaciteitsplan storten. Verweerder heeft geconstateerd dat dit plan onder meer ziet op de ontginning van stortplaatsen met het oog op het creëren van ruimte voor nieuw stortmateriaal en aangegeven dat hiervan in het onderhavige geval geen sprake is, zodat de activiteiten niet in strijd zijn met dit plan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een ander oordeel. De beroepsgronden kunnen derhalve in zoverre niet slagen.
2.4.3. Ten aanzien van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 8.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen indien dit uit een oogpunt van doelmatige regelgeving bijzonder aangewezen is, bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen, waarvoor het in artikel 8.1 gestelde verbod geldt, regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (hierna: het Besluit) is een dergelijke algemene maatregel van bestuur. In paragraaf 2 van het Besluit zijn specifieke regels opgenomen met betrekking tot stortplaatsen. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de activiteiten getoetst aan de bepalingen van het Besluit. In hetgeen door appellante sub 2 is aangevoerd vindt de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vergunning met dit Besluit in strijd zou zijn.
2.5. Appellante sub 1 voert aan dat in strijd met de Richtlijn 96/61 van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging is gehandeld, aangezien naar haar mening het toepassen van het stortmateriaal in de geluidwal niet de beste techniek is om een stortplaats te ontmantelen. Overeenkomstig hetgeen door de Voorzitter is overwogen in de uitspraak van 7 februari 2005 in zaak no.
200409578/2kan deze beroepsgrond, ook indien zou moeten worden aangenomen dat de bedoelde richtlijn in dit geval van toepassing is, niet slagen. Deze richtlijn ziet op - voorzover hier van belang - de ten aanzien van de aangevraagde activiteit (de aanleg van de geluidwal) door het bevoegd gezag te kiezen beschermingsniveaus en de aan een vergunning te verbinden voorschriften. Zij ziet niet op verplichtingen tot het aanwenden van alternatieve mogelijkheden voor het toepassen van de afvalstoffen uit de voormalige stortplaats, die niet zijn aangevraagd.
200409578/2kan deze beroepsgrond, ook indien zou moeten worden aangenomen dat de bedoelde richtlijn in dit geval van toepassing is, niet slagen. Deze richtlijn ziet op - voorzover hier van belang - de ten aanzien van de aangevraagde activiteit (de aanleg van de geluidwal) door het bevoegd gezag te kiezen beschermingsniveaus en de aan een vergunning te verbinden voorschriften. Zij ziet niet op verplichtingen tot het aanwenden van alternatieve mogelijkheden voor het toepassen van de afvalstoffen uit de voormalige stortplaats, die niet zijn aangevraagd.
2.6. Appellante sub 2 is van mening dat de afstand tussen de nieuwe vuilstort en de dichtstbijzijnde woningen van derden ten onrechte kleiner is dan de in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" met betrekking hiertoe aanbevolen aan te houden afstand van 300 meter.
De Afdeling overweegt dat het genoemde document is bedoeld als hulpmiddel voor een zekere categorisering van bedrijven ten behoeve van bestemmingsplannen en milieubeleidsplannen. De richtlijn bevat echter - zoals in de richtlijn zelf staat aangegeven - geen normen voor de beoordeling van een aanvraag om een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer voor een afzonderlijk bedrijf. Verweerder heeft dit dan ook niet hoeven te betrekken bij de besluitvorming ten aanzien van de onderhavige vergunning.
2.7. Appellante sub 2 heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellante sub 2 heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.8. De beroepen zijn ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Oudenaller
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2005
179-441.