Uitspraak
200404738/1.
Datum uitspraak: 20 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Milieufederatie Limburg", gevestigd te Maastricht,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2003, kenmerk 2003/55635, heeft verweerder onder meer vastgesteld dat ter plaatse van het voormalige grindgat 'In de Roes', gelegen in Ohé en Laak, gemeente Maasbracht, sprake is van een geval van ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29 van Pro de Wet bodembescherming en de sanering daarvan als urgent aangemerkt. Verder heeft verweerder ingestemd met een saneringsplan.
Bij besluit van 4 mei 2004, kenmerk 2004/27749, verzonden op 24 mei 2004, heeft verweerder het hiertegen door appellanten sub 1 en sub 2 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk en het bezwaar van appellant sub 3 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 14 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2004, appellant sub 2 bij brief van 17 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2004, en appellant sub 3 bij brief van 17 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2004, beroep ingesteld. Appellant sub 3 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 15 juli 2004.
Bij brief van 3 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. S. Smeets, advocaat te Venlo, en drs. A.H.M. Akkermans, gemachtigde, appellant sub 2, in persoon, appellant sub 3, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door F. Lonnee en Y.H.H. de Man, ambtenaren van de provincie Limburg, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten sub 1 en sub 2 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet als belanghebbenden bij het besluit van 16 december 2003 zouden kunnen worden aangemerkt.
2.1.1. Appellanten sub 1 en sub 2 betogen dat verweerder hen ten onrechte niet als belanghebbenden bij het primaire besluit heeft aangemerkt. Appellante sub 1 voert daartoe aan dat zij de bij het primaire besluit betrokken belangen krachtens haar statutaire doelstelling in het bijzonder beoogt te behartigen. Appellant sub 2 stelt dat hij belanghebbende is omdat hij als milieuactivist al jaren opkomt tegen onder meer bodemverontreinigingen. Ook zou de bodemverontreiniging zich bij hoog water kunnen verspreiden tot nabij zijn woning.
2.1.2. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.3. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het bezwaar van appellant sub 2 overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van een persoonlijk, rechtstreeks belang dat is betrokken bij het besluit van 16 december 2003. De woning van appellant sub 2 ligt op ongeveer 1900 meter van de saneringslocatie. Appellant sub 2 heeft geen eigendoms- of gebruiksrecht op gronden op of nabij de gronden waarop het bestreden besluit ziet. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerder terecht ervan is uitgegaan dat appellant sub 2 geen gevolgen zal ondervinden van de aan de orde zijnde bodemverontreiniging en -sanering. De stelling van appellant sub 2 dat als de waterstand van de Maas uitzonderlijk hoog is, de stromingsrichting van het grondwater onbekend is en de bodemverontreiniging dan mogelijk wordt verspreid in de richting van zijn woning, acht de Afdeling, gelet op de stukken, niet aannemelijk. De omstandigheid dat verweerder appellant sub 2 als milieuactivist actief bij de voorprocedure heeft betrokken, wat daar overigens ook van zij, heeft niet tot gevolg dat hij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet worden aangemerkt.
Mitsdien heeft verweerder het bezwaar van appellant sub 2 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond.
2.1.4. Appellante sub 1 heeft blijkens artikel 2 van Pro haar statuten tot doel het coördineren en stimuleren van de in Limburg werkende organisaties op het gebied van milieubeheer, natuurbehoud en landschapsbescherming alsmede het trachten verdere verstoring van het voor de maatschappij zo essentiële natuurlijke evenwicht te voorkomen en dit evenwicht waar mogelijk te herstellen. De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat appellante sub 1 blijkens haar statutaire doelstellingen en haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder de behartiging van milieubelangen tot doel heeft. Niet kan worden geoordeeld dat genoemde doelstellingen te algemeen zijn geformuleerd. De door appellante sub 1 behartigde belangen zijn daarmee direct bij het primaire besluit betrokken, zodat zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht moet worden aangemerkt.
Verweerder heeft dit miskend en het bezwaar van appellante sub 1 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit, voorzover dat betrekking heeft op het bezwaar van appellante sub 1, in strijd is met artikel 7:1 in Pro samenhang met artikel 8:1, eerste lid, en 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2. Artikel 29 van Pro de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
Artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, tevens vaststellen of er van urgentie om het geval te saneren sprake is, waarbij zij in ieder geval rekening houden met het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging, gegeven het gebruik van de bodem op het ogenblik waarop de beschikking wordt gegeven. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van urgentie sprake is, bepalen zij ingevolge het tweede lid van artikel 37 dat Pro met de sanering dient te worden begonnen:
a. zo spoedig mogelijk na de beschikking, bedoeld in het eerste lid, doch uiterlijk vier jaar nadien of
b. voor een door hen vast te stellen tijdstip dat in ieder geval vier jaar ligt na de beschikking.
Op grond van artikel 39, eerste lid, van de Wet bodembescherming dient een melding als bedoeld in artikel 28, indien het een geval van ernstige verontreiniging betreft, vergezeld te gaan van de resultaten van het nader onderzoek alsmede resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet bodembescherming, voorzover hier van belang, dient een saneringsplan, indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig blijft, een beschrijving in te houden van de wijze waarop het betrokken grondgebied in verband met het isoleren van die verontreiniging zal worden beheerd en van de maatregelen die zullen worden genomen in verband met beperkingen die de verontreiniging voor het gebruik van de bodem met zich brengt.
Artikel 39, tweede lid, bepaalt dat gedeputeerde staten slechts instemmen met het saneringsplan indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde Pro.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming dient degene die de bodem saneert de sanering zodanig uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen, als bedoeld in het derde lid.
In artikel 38, derde lid, van de Wet bodembescherming is, voorzover hier van belang, bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen en dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld omtrent isoleren, beheersen en controleren als bedoeld in de eerste volzin.
Aan artikel 38, derde lid, van de Wet bodembescherming is nader invulling gegeven door het Besluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering (Stb. 2002, 192) en de Regeling locatiespecifieke omstandigheden (Stcrt. 2002, 195).
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering kan degene die de bodem saneert, indien de kosten van de sanering, in verhouding tot de effecten ervan, niet rechtvaardigen dat de sanering zodanig wordt uitgevoerd dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, volstaan met het treffen van maatregelen die leiden tot het isoleren en beheersen van de verontreiniging, alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en beheersen.
In het tweede lid van genoemd artikel is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde maatregelen er in ieder geval toe leiden:
a. indien de verontreiniging zich verspreidt of dreigt te verspreiden:
1°. dat de verontreiniging zoveel mogelijk wordt verwijderd;
2°. voorzover de verontreiniging niet wordt verwijderd: dat zij zich binnen een zo kort mogelijke termijn, doch in ieder geval binnen ten hoogste dertig jaar nadat is begonnen met de uitvoering van het saneringsplan, bedoeld in artikel 39 van Pro de Wet bodembescherming, niet meer verspreidt of dreigt te verspreiden;
b. indien de verontreiniging zich noch verspreidt, noch dreigt te verspreiden: dat de bodem geschikt wordt gemaakt voor het beoogde gebruik.
Bij toepassing van de artikelen 29, artikel 37, eerste lid, 39, tweede lid, en artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. De aan de orde zijnde bodemverontreiniging is ontstaan doordat een in de bodem door grindwinning ontstaan gat is opgevuld met onder meer mijnsteen en mijnslik, afvalproducten van steenkoolwinning respectievelijk het wassen van gewonnen steenkool. Ook is puin en (chemisch) afval in het gat gestort. Verweerder heeft sanering van de verontreiniging urgent geacht vanwege potentiële humane risico's. Het saneringsplan waarmee verweerder heeft ingestemd, voorziet in een sanering volgens een zogenoemde IBC-variant als bedoeld in artikel 38, derde lid, van de Wet bodembescherming. De sanering heeft tot doel het terrein geschikt te maken voor het voorgenomen toekomstig gebruik, zijnde landbouw. Daartoe wordt de bestaande deklaag opgehoogd tot ten minste 1 meter op het westelijke terreindeel.
Omdat na sanering een restverontreiniging achterblijft, is in het saneringsplan opgenomen dat ter monitoring van de grondwaterkwaliteit buiten de verontreinigde locatie een netwerk van 48 peilbuizen wordt aangebracht. Voorts voorziet het saneringsplan in een onderzoek naar zogenoemde Natural Attenuation (NA). Dit zijn processen die zich in stortplaatsen afspelen waardoor de verontreiniging afneemt. In afwachting van de resultaten van dit onderzoek is, voor het geval verspreiding van de verontreiniging blijkt op te treden, voorzien in een noodmaatregel, namelijk het aanbrengen van een bovenafdichting, waardoor regenwater niet meer kan doorsijpelen.
Daarnaast is in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 december 2003 bepaald dat aanvullend op het saneringsplan drie extra peilbuizen worden geplaatst en een onderzoek moet worden gestart naar alternatieve verspreidingsremmende maatregelen.
2.4. Appellant sub 3 vreest voor verspreiding van de verontreiniging via het grondwater. Hij voert aan dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de verspreidingsrisico's van de verontreiniging bij uitzonderlijk hoogwater. Volgens hem blijkt uit uitgebrachte rapporten dat de bodem ter plaatse van de voormalige vuilstort veel sterker is verontreinigd dan waarvan verweerder in het bestreden besluit is uitgegaan.
2.4.1. Verweerder is ervan uitgegaan dat geen sprake is van actuele verspreidingsrisico's als bedoeld in de door hem gehanteerde Circulaire inwerkingtreding saneringsregeling Wet bodembescherming (tweede fase).
Uit hydrologische berekeningen is gebleken dat verspreiding via het grondwater in theorie mogelijk is, maar volgens verweerder zijn tot nog toe uit meetgegevens in de periode 1998-2003 van peilbuizen rondom het grindgat geen onaanvaardbare verspreidingen van de verontreiniging geconstateerd.
2.5. Aan het saneringsplan liggen onder meer ten grondslag een onderzoek van Grontmij Advies & Techniek B.V. naar de verspreidingsmogelijkheden van de verontreiniging via het grondwater en een saneringsonderzoek. In het van het eerstgenoemde onderzoek opgemaakte rapport, gedateerd 26 augustus 2003, zijn onder meer de resultaten neergelegd van de laatste drie monitoringsronden (juni 2002, februari en juni 2003). Deze zijn geïntegreerd met een interpretatie van de grondwaterkwaliteitsgegevens en alle eerdere monitoringsgegevens. Ook is daarin een hydrologische interpretatie van deze gegevens opgenomen. Aanleiding voor het onderzoek was onder meer dat gebleken was dat in eerdere onderzoeken de fluctuaties van de stand van de Maas niet volledig in kaart waren gebracht.
Volgens het rapport is het grondwater dat zich in de aanvullaag van het westelijk deel van het grindgat bevindt sterk verontreinigd met onder meer zware metalen, minerale olie, vluchtige aromaten en polycyclische aromatische koolwaterstoffen. Het grondwater in het oostelijk deel van het grindgat bevat een matig tot sterk verhoogd gehalte aan zware metalen en een licht tot matig verhoogd gehalte aan PAK. In het grondwater in het oorspronkelijke materiaal onder de aanvullaag van het westelijk deel van het grindgat is een licht verhoogd gehalte aan PAK aanwezig. In het grondwater buiten de aanvulling zijn geen of plaatselijk zeer licht verhoogde gehalten aan vluchtige aromaten, sulfaat en PAK gemeten.
Wat betreft de grondwaterstroming staat in het rapport vermeld dat binnen de aanvullaag nauwelijks sprake is van beweging van het grondwater. De snelheid van de grondwaterstroming buiten de aanvulling is relatief hoog. Ten gevolge van deze hydrologische situatie zal verontreinigd grondwater nauwelijks buiten de aanvulling treden. Als het gebeurt, dan wordt de verontreiniging zodanig verdund door het overige grondwater, gezien de relatief hoge stroomsnelheid, dat er nauwelijks verontreiniging is te meten, aldus het rapport. De hoeveelheid verontreinigende stoffen blijft onder de interventiewaarden, genoemd in de door verweerder ter zake gehanteerde circulaire. Volgens het rapport is ten gevolge hiervan geen actueel verspreidingsrisico via het grondwater aanwezig.
Ten aanzien van de waterstand van de Maas staat in het rapport vermeld dat fluctuaties daarin een relatief groot effect hebben op het verloop van grondwaterstanden op de locatie. Bij hogere waterpeilen in de Maas stijgen ook de grondwaterstanden. Hierbij is gekeken naar de waterstanden van de Maas tot 27 september 2002. De Afdeling stelt vast dat, anders dan appellant sub 3 stelt, mitsdien ook uitzonderlijk hoge waterstanden zijn betrokken bij het onderzoek.
TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie heeft, in samenwerking met TNO-NITG, een zogenoemde 'review' verricht van de uitgebrachte rapporten. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een briefrapport van 14 november 2003, kenmerk TNO-MEP-2003MBT-427. Ook TNO-MEP heeft zich op het standpunt gesteld dat verspreiding niet in lijn der verwachting ligt. De omstandigheid dat TNO-MEP adviseert een dichter peilbuizennetwerk aan te brengen ter monitoring van eventuele toekomstige verspreiding, maakt dit niet anders.
Gezien het vorenstaande en tevens gelet op hetgeen appellant sub 3 voor het overige nog ten aanzien van het onderzoek van Grontmij Advies & Techniek B.V. heeft aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat verweerder ervan mocht uitgaan dat in het onderzoek juiste uitgangspunten zijn gehanteerd en dat de in het rapport vermelde uitkomsten daarvan betreffende de te verwachten verspreiding van de verontreiniging juist zijn.
Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat actuele verspreidingsrisico's zich niet voordoen.
2.6. Appellant sub 3 kan zich niet verenigen met de in het saneringsplan gekozen wijze van saneren. Hij voert aan dat ten onrechte niet multi-functioneel wordt gesaneerd.
2.6.1. Verweerder heeft op financiële gronden gekozen voor een sanering waarbij maatregelen worden getroffen die leiden tot het isoleren en beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en beheersen.
2.6.2. In de Circulaire saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming is aangegeven dat op basis van locatiespecifieke omstandigheden afgeweken mag worden van multifunctioneel herstel van de bodem, het criterium van artikel 38 van Pro de Wet bodembescherming. De keuze voor een IBC-saneringsvariant moet worden gebaseerd op locatiespecifieke omstandigheden. Dit houdt in dat een IBC-variant volgens de Circulaire de voorkeur krijgt boven de herstelvariant (multifunctioneel saneren) indien technische, milieuhygiënische of financiële locatiespecifieke omstandigheden een multifunctioneel herstel niet realistisch maken.
In het aan het saneringsplan ten grondslag liggende saneringsonderzoek zijn zes saneringsvarianten vergeleken. Op basis van locatiespecifieke omstandigheden is de meest milieurendabele variant bepaald. In het van het onderzoek opgemaakte rapport, gedateerd 1 september 2003, staat vermeld dat bij de gekozen variant 5, waarbij na sanering een restverontreiniging achterblijft, een optimalisatie van risicoreductie, kosten en milieurendement wordt verkregen.
De kosten van de door appellant sub 3 gewenste variant, volledige verwijdering van de verontreiniging, bedragen volgens het onderzoeksrapport ongeveer 88 miljoen euro, terwijl de uitvoering van variant 5 volgens het rapport van het saneringsonderzoek ongeveer 600.000 euro kost. Verweerder heeft voorts gekozen voor variant 5 omdat het milieurendement daarvan een licht positief effect vertoont, waar dat negatief is bij de variant waarbij de verontreiniging volledig wordt verwijderd. Dit komt met name doordat het verwijderde materiaal niet kan worden hergebruikt en elders geborgen moet worden.
In hetgeen appellant sub 3 heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen instemmen met de in het saneringsplan opgenomen saneringsvariant.
2.7. Appellant sub 3 stelt dat de in het saneringsplan opgenomen maatregelen onvoldoende zijn om na sanering de verspreiding van de achtergebleven bodemverontreiniging via het grondwater tegen te gaan.
2.7.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het saneringsplan opgenomen en de in het bestreden besluit voorgeschreven maatregelen ter zake voldoende zijn.
2.7.2. Op grond van de rapporten van Grontmij Advies & Techniek B.V. en TNO-MEP heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de in het saneringplan opgenomen maatregelen en de maatregelen, genoemd in het primaire besluit van 16 december 2003, voldoende beheersmaatregelen in de zin van artikel 39, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet bodembescherming moeten worden getroffen.
2.7.3. Wat betreft de bezwaren van appellant sub 3 betreffende het IWACO-rapport uit 1988, een door hem wenselijk geacht integraal onderzoek door TNO en de vervuiling van waterputten constateert de Afdeling dat verweerder in de considerans van het bestreden besluit is ingegaan op deze gronden en dat appellant sub 3 in het beroepschrift noch ter zitting redenen heeft aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bezwaren in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging onjuist is.
2.8. Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellante sub 1 gegrond, in verband waarmee het besluit gedeeltelijk wordt vernietigd, en zijn de beroepen van appellanten sub 2 en sub 3 ongegrond. Verweerder dient ten aanzien van het bezwaar van appellante sub 1 een nieuw besluit te nemen. De Afdeling stelt daartoe met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een termijn.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 1 wordt veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 4 mei 2004, voor zover verweerder het bezwaar van appellante sub 1 niet-ontvankelijk heeft verklaard;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Limburg op binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
IV. verklaart het beroep van appellanten sub 2 en sub 3 ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij appellant sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 646,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Limburg aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Limburg aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2005
163.