Uitspraak
200405315/1.
Datum uitspraak: 20 april 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "PPG Industries Fiber Glass B.V.", gevestigd te Westerbroek,
2. de vereniging "Dorpsvereniging Westerbroek", gevestigd te Westerbroek,
3. de coöperatie u.a. "Mobilisation for the Environment", gevestigd te Nijmegen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2004, kenmerk 2004-14.964/23/B.1 MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de productie van glasvezel, gelegen aan de Rijksweg West 22 te Westerbroek, kadastraal bekend gemeente Hoogezand, sectie L, nummers 3347, 3348, 3594, 3290, 4216. Dit besluit is op 14 juni 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 22 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2004, appellante sub 2 bij brief van 5 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2004, en appellante sub 3 bij brief van 26 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2004, beroep ingesteld. De gronden van appellante sub 1 zijn aangevuld bij brief van 6 augustus 2004.
Bij brief van 14 oktober 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 december 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1, appellante sub 3 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. de Munnik, advocaat te Rotterdam, en A.J.M. Arkema en J.A.C. van Limpt, gemachtigden, appellante sub 2, vertegenwoordigd door J. Westerdiep, gemachtigde, appellante sub 3, vertegenwoordigd door drs. M. Visschers, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.L.G. Modderman, N. de Jong en G. Hakman, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De vergunde inrichting betreft een op een gezoneerd industrieterrein gelegen fabriek voor de productie van glasvezel. Reden voor de aangevraagde revisievergunning betreft een uitbreiding van de productiecapaciteit van 61.000 ton gesmolten glas tot 114.000 ton gesmolten glas. De dichtstbijzijnde woning is gelegen op ongeveer 85 meter van de grens van de inrichting; de lintbebouwing van Westerbroek begint op ongeveer 700 meter van het hart van de inrichting.
2.2. Appellante sub 1 heeft haar beroep ter zitting ingetrokken, voorzover het de grond met betrekking tot het voorkomen van het woord "stookolie" in de voorschriften E.46 en E.47 betreft.
2.3. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 2 en 3 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de termijn voor aanpassing van oven 607.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Anders dan verweerder heeft gesteld vindt de grond inzake de termijn voor aanpassing van oven 607 wel zijn grondslag in de bedenkingen waarin immers is aangevoerd dat verweerder ten onrechte toestaat dat oven 607 een half jaar langer in bedrijf blijft zonder rookgasreiniging dan is vermeld in onder meer de aanvraag. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 zijn daarom in zoverre ontvankelijk.
2.4. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat verweerder de aanvraag niet in behandeling had mogen nemen, nu uit de aanvraag niet blijkt dat de rookgassen van de refiners gereinigd worden en onduidelijk is of de gaswassers adequaat ontworpen zijn. Dit leidt evenwel niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre geen doel.
2.5. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen milieu-effectrapport behoeft te worden opgesteld. Hierbij wijzen zij erop dat er meer emissieruimte is vergund voor fluoride en NOx dan is vermeld in bijlage 4 bij de aanmeldingsnotitie MER van 21 januari 2002 (hierna: de aanmeldingsnotitie). Voorts zou volgens deze appellanten in de aanmeldingsnotitie met betrekking tot de immissie van onder meer fluoride onvoldoende rekening zijn gehouden met de omstandigheid dat uit de schoorstenen een natte pluim zal komen, waardoor het effect van de gaswassers deels of geheel teniet wordt gedaan.
2.5.1. Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover van belang, neemt het bevoegd gezag een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder deze activiteit wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden opgemaakt.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden onder bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid verstaan de belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de activiteit kan hebben, gezien:
a. de kenmerken van de activiteit;
b. de plaats waar de activiteit wordt verricht;
c. de samenhang met andere activiteiten ter plaatse;
d. de kenmerken van die gevolgen.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat de aangevraagde activiteit is aangewezen krachtens artikel 7.4 van de Wet milieubeheer en dat het besluit van verweerder is aangewezen als een besluit bij de voorbereiding waarvan, indien hij daartoe besluit, een milieu-effectrapport moet worden opgemaakt. Verweerder heeft zijn beslissing dat in dit geval geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt gebaseerd op de aanmeldingsnotitie. In deze notitie is geconcludeerd dat ondanks de toename van de productie, de emissie en immissie van verontreinigende stoffen uiteindelijk zal afnemen. Uit het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: het deskundigenbericht) valt op te maken dat na het treffen van de in de aanmeldingsnotitie genoemde maatregelen geen sprake meer zal zijn van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu.
In bijlage 4 van de aanmeldingsnotitie zijn onder meer overzichten opgenomen van de ontwikkeling van de emissie van fluoride en NOx in ton per jaar in de jaren 1989 tot en met 2010. Deze overzichten komen overeen met die welke als toelichting bij de aangevraagde emissievoorzieningen zijn opgenomen in bijlage 11 bij de aanvraag. Voorzover appellanten betogen dat uiteindelijk meer emissie is vergund dan vermeld in bijlage 4 bij de aanmeldingsnotitie, overweegt de Afdeling dat in de vergunningvoorschriften de maximaal toegestane emissievracht in kilogram per ton Bare Glass Pull (hierna: BGP) is opgenomen. Uit de stukken, waaronder met name het deskundigenbericht, blijkt dat deze grenswaarden, gerekend naar de totale productie per jaar en indien zij volledig door vergunninghoudster benut zouden worden, tot hogere vrachten zouden kunnen leiden dan de emissievrachten per jaar die in de genoemde bijlagen zijn opgenomen. De hoogte van die grenswaarden hangt echter samen met de onvermijdbare procesfluctuaties die onderdeel zijn van de normale bedrijfsvoering. Nu het ovenproces en de emissiebeperkende voorzieningen de emissies bepalen, is dit relevant voor de beoordeling in dit kader van de normstelling voor de emissies.
Voorts overweegt de Afdeling dat, gelet op het deskundigenbericht, er geen grond is voor het oordeel dat het effect van een natte, koele pluim een overheersende rol zal spelen en dat dit effect de effectiviteit van de gaswassers in belangrijke mate teniet zal doen.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre geen doel.
2.6. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat verweerder ten onrechte de coördinatiebepalingen in de Wet milieubeheer niet heeft gevolgd ten aanzien van de lozing via de Veenkoloniale Afvalwaterleiding (hierna: de VKA) op de Eems.
2.6.1. Verweerder merkt in het verweerschrift op dat voor de lozing van afvalwater via de VKA geen vergunning is aangevraagd en dat uit bijlage 1 bij de aanvraag om revisievergunning blijkt dat de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, mede gelet op het feit dat de vigerende vergunning in 2000 middels een melding is geactualiseerd, tot de conclusie is gekomen dat er geen aanleiding was voor het aanvragen van een nieuwe vergunning.
2.6.2. Ingevolge artikel 8.28 van de Wet milieubeheer worden in gevallen waarin een vergunning krachtens de Wet milieubeheer wordt aangevraagd, die betrekking heeft op een inrichting van waaruit stoffen als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in het oppervlaktewater worden gebracht, indien daarvoor een vergunning krachtens die wet vereist is, bij de toepassing van hoofdstuk 8, van hoofdstuk 13 en van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht de bepalingen van paragraaf 8.1.3.2 van de Wet milieubeheer in acht genomen.
Ingevolge artikel 8.30, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover van belang, wordt de aanvraag om een vergunning tegelijk ingediend met de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De aanvraag wordt door de aanvrager tevens gezonden aan het bestuursorgaan dat tot verlening van de vergunning krachtens die wet bevoegd is.
Ingevolge artikel 8.30, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voorzover van belang, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten, indien de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet is ingediend binnen zes weken na het tijdstip waarop de aanvraag om een vergunning krachtens deze wet is ingediend.
2.6.3. In de brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 10 augustus 2001, die als bijlage 1 bij de aanvraag om revisievergunning is gevoegd, is vermeld dat de lozing van afvalwater via de VKA op de Eems plaatsvindt op grond van de krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleende vergunning van 24 oktober 1991, aangevuld met een melding van 26 september 2000, en dat deze vergunning weliswaar niet recent is maar rekening houdend met de melding inhoudelijk in overeenstemming is met de actuele situatie. Tot slot is vermeld dat de Staatssecretaris dan ook geen aanleiding ziet tot het verlenen van een vergunning. Ter zitting is gebleken dat verweerder zich enkel op deze brief heeft gebaseerd voor het antwoord op de vraag of de aangevraagde situatie met zich brengt dat voor de lozing via het VKA op de Eems een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist. Uit deze brief, die dateert van ruim een half jaar voor de indiening van de aanvraag, kan, nu daarin enkel wordt medegedeeld dat de op dat moment actuele situatie geen aanleiding geeft voor het oordeel dat een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dient te worden aangevraagd, evenwel niet worden afgeleid dat de Staatssecretaris ook van oordeel is dat de op dat moment nog aan te vragen situatie niet zal leiden tot een lozing waarvoor een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is vereist. Uit de brief blijkt immers niet dat de Staatssecretaris inzage heeft gehad in de aanvraag zoals die bij verweerder is ingediend. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting meegedeeld dat de Staatssecretaris voorafgaand aan de brief van 10 augustus 2001 geen inzage heeft gehad in de aanvraag. Gelet hierop heeft verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het vorenstaande klemt te meer nu uit het deskundigenbericht valt op te maken dat, gelet op de aanvraag, aanleiding bestond om te bezien of de vergunning tot lozing op de Eems moest worden geactualiseerd vanwege de extra bijdrage van gaswassers op de ovens 608 en 609. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen op dit punt doel.
2.7. Appellant heeft enkele beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de Richtlijn). De Afdeling stelt met het oog daarop het volgende voorop.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.8. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat artikel 10 van Pro de Richtlijn ten onrechte niet is toegepast ten aanzien van de fluoride emissienorm, dat bijlage IV bij de Richtlijn onvolledig is toegepast, dat de vergunde emissie van fluoride hoger is dan de maximale waarde die het "Reference Document on Best Available Techniques in the Glass Manufacturing Industry December 2001" (hierna: het BREF-document) noemt en dat in strijd met bijlage III bij de Richtlijn ten onrechte geen emissie-eisen voor stookinstallaties met betrekking tot de stoffen Nox en CO in de vergunning zijn opgenomen. Appellante sub 1 betoogt dat verweerder niet verplicht was om het het BREF-document in aanmerking te nemen, nu geen sprake is van een belangrijke wijziging van de exploitatie van de installatie, als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn.
2.8.1. Verweerder heeft zich er op beroepen dat appellanten sub 2 en 3 de gronden inzake de toetsing aan de Richtlijn niet als bedenking tegen de ontwerpen van het besluit hebben ingebracht en hun beroepen in zoverre niet-ontvankelijk zouden moeten worden verklaard.
2.8.2. De Afdeling constateert dat appellanten sub 2 en 3 deze beroepsgronden, met uitzondering van de grond met betrekking tot de vergunde emissie van fluoride in relatie tot het BREF-document, inderdaad niet in hun bedenkingen hebben aangevoerd. Zij is echter van oordeel dat dit niet in de weg staat aan beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.8.3. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om de bepalingen van de artikelen 1, 2, 11 en 12, artikel 14, derde streepje, artikel 15, de leden 1, 3 en 4, de artikelen 16 en 17 en artikel 18, lid 2, met ingang van de datum van toepassing van deze richtlijn toe te passen op bestaande installaties.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde autoriteiten moeten betrekking hebben op de delen van de installatie en de in artikel 6 opgesomde Pro punten waarop de wijziging van invloed kan zijn. De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 en artikel 15, leden 1, 2 en 4, zijn van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 10, wordt in de Richtlijn verstaan onder:
a) 'wijziging van de exploitatie': een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
b) 'belangrijke wijziging': een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu.
Ingevolge artikel 9, derde lid, voorzover hier van belang, bevat de vergunning emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen.
Ingevolge artikel 9, vierde lid, zijn onverminderd artikel 10 de Pro emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in lid 3, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. De vergunningsvoorwaarden bevatten in ieder geval bepalingen betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.
Ingevolge artikel 9, achtste lid, kunnen de Lid-Staten, onverminderd de verplichting tot instelling van een vergunningsprocedure overeenkomstig de Richtlijn, voor bijzondere categorieën installaties bijzondere verplichtingen vaststellen in dwingende algemene voorschriften en niet in de vergunningsvoorwaarden, mits een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel gewaarborgd zijn.
Ingevolge artikel 10 moeten Pro, indien met het oog op de milieukwaliteitsnorm strengere voorwaarden moeten gelden dan die welke door toepassing van de beste beschikbare technieken haalbaar zijn, met name in de vergunning extra voorwaarden worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 7, wordt verstaan onder:
a) 'milieukwaliteitsnorm': alle eisen waaraan op een gegeven ogenblik in een bepaald milieucompartiment of een bepaald gedeelte daarvan moet worden voldaan overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving.
2.8.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 april 2004 in zaak no.
200206430/1(AB 2004, 460), biedt artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer de ruimte om een vergunning te verlenen met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, als bedoeld in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn.
200206430/1(AB 2004, 460), biedt artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer de ruimte om een vergunning te verlenen met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, als bedoeld in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn.
2.8.5. De onderhavige aanvraag en vergunning hebben betrekking op een inrichting voor de fabricage van glasvezels met een capaciteit van 114.000 ton BGP per jaar. Gelet op artikel 1 van Pro de Richtlijn in samenhang bezien met categorie 3.3 van bijlage I bij de Richtlijn, is de Richtlijn van toepassing op een inrichting als de onderhavige. Verder stelt de Afdeling vast dat in dit geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn.
Bij het bestreden besluit is overeenkomstig de aanvraag vergunning verleend voor het uitbreiden van de productie van ongeveer 50.000 ton verkoopbaar glas per jaar (hetgeen volgens de aanvraag overeenkomt met ongeveer 61.000 ton BGP per jaar) naar 114.000 ton BGP per jaar. De vergunning staat toe dat deze uitbreiding bij inwerkingtreding van de vergunning onmiddellijk wordt gerealiseerd. Gelet op de omstandigheden dat bij het bestreden besluit een uitbreiding van ongeveer 53.000 ton BGP per jaar wordt vergund, welke uitbreiding potentieel belangrijke negatieve effecten op mens of milieu kan hebben en welke voldoet aan de in bijlage I genoemde drempelwaarde van 20 ton smeltcapaciteit per dag, moet worden geoordeeld dat in dit geval sprake is van een belangrijke wijziging als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn. Het beroep van appellante sub 1 slaagt in zoverre derhalve niet.
2.8.6. Gelet op artikel 5, tweede lid, in samenhang met artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn dient er met ingang van de datum van toepassing van de Richtlijn (te weten 30 oktober 1999) voor gezorgd te worden dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van een bestaande installatie niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig de Richtlijn. Daarbij is in artikel 12, tweede lid, onder meer bepaald dat artikel 9, vierde lid, van overeenkomstige toepassing is. Dit betekent dat in het onderhavige geval, waarin de vergunde uitbreiding van de productie naar 114.000 ton per jaar onmiddellijk mag worden gerealiseerd, slechts een vergunning mag worden verleend waarin emissiegrenswaarden zijn opgenomen, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, die met onmiddellijke ingang gelden. Verweerder heeft evenwel, met het oog op de in de aanvraag vermelde termijnen voor de ombouw van de in de inrichting aanwezige ovens op de beste beschikbare technieken, tijdelijke emissiegrenswaarden in de vergunning opgenomen die, in ieder geval voor wat betreft de emissie van fluoride, ruimschoots de waarden overtreffen die volgens het BREF-document zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Zo heeft verweerder met betrekking tot oven 607 tot 1 juli 2005 een emissiewaarde voor fluoride van 147 mg per Nm3 toegestaan, terwijl in paragraaf 5.5.4 van het BREF-document is vermeld dat voor fluoride het emissieniveau dat samenhangt met de beste beschikbare technieken 5 tot en met 15 mg per Nm3 bedraagt. Voorts is voor de ovens 608 en 609 tot onderscheidenlijk 1 juli 2006 en 1 juli 2008 een maximaal toegestane emissie voor fluoride toegestaan van 0,1 kg per ton BGP, terwijl de in het BREF-document vermelde emissieniveau van 5 tot en met 15 mg per Nm3 overeenkomt met een vracht van 0,0225 tot 0,0675 kg per ton BGP. In zoverre is het bestreden besluit derhalve in strijd met artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
In de vergunningvoorschriften is voor na de genoemde data, wanneer de ovens op oxyfuel moeten worden gestookt en zijn voorzien van een adequaat gaswassingssysteem, een maximaal toegestane emissie voor fluoride opgenomen van 0,07 kg per ton BGP. Verweerder heeft voor het feit dat dit meer is dan de uit het BREF voortvloeiende 0,0675 kg per ton BGP, ter zitting aangevoerd dat de combinatie van natte gaswassers met het stoken van de ovens op oxyfuel nieuw is, zodat dit in het begin aanloopproblemen met zich zal brengen. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee onvoldoende gemotiveerd waarom de waarde van 0,07 zonder beperking in de tijd in de vergunningvoorschriften is opgenomen. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre doel. De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande geen aanleiding in te gaan op de beroepsgronden van appellanten sub 2 en 3 dat bijlage IV bij de Richtlijn onvoldoende is toegepast, dat de verspreidingsberekeningen van fluoride zijn uitgevoerd met emissies die lager zijn dan de vergunde emissies, dat in die berekeningen onvoldoende rekening is gehouden met de natte pluim, dat hogere schoorstenen hadden moeten worden voorgeschreven voor de bestaande emissiepunten, dat meer emissie van fluoride is vergund dan aangevraagd, dat de immissie van fluoride zodanig zal zijn dat de MTR-waarden voor fluoride zullen worden overschreden en dat verweerder ten onrechte toestaat dat oven 607 een half jaar langer in bedrijf blijft zonder rookgasreiniging dan is vermeld in bijlage 11 bij de aanvraag en in de aanmeldingsnotitie MER.
2.8.7. Met betrekking tot het betoog van appellanten sub 2 en 3 dat verweerder ten aanzien van de emissie van fluoride artikel 10 van Pro de Richtlijn ten onrechte niet heeft toegepast, overweegt de Afdeling dat, daargelaten de vraag of aan dit artikel rechtstreekse werking toekomt, appellanten geenszins inzichtelijk hebben gemaakt met het oog op welke milieukwaliteitsnorm als bedoeld in artikel 10 extra Pro voorwaarden zouden moeten worden gesteld en dat een dergelijke milieukwaliteitsnorm ten tijde van het besluit ook niet bestond. De in bijlage IV bij de "Notitie emissiereductiedoelstellingen prioritaire stoffen" van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van juni 2001 opgenomen MTR-waarden voor de immissie van fluoride kunnen niet als een dergelijke milieukwaliteitsnorm worden aangemerkt. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 kunnen in zoverre derhalve niet slagen.
2.8.8. Verweerder heeft met betrekking tot het betoog van appellanten dat in strijd met bijlage III bij de Richtlijn ten onrechte geen emissie-eisen voor stookinstallaties met betrekking tot de stoffen Nox en CO in de vergunning zijn opgenomen, gewezen op het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A, waarin voor de aangevraagde en vergunde stookinstallaties, te weten de stoomketels en een warmwaterketel, emissiegrenswaarden voor NOx zijn opgenomen die rechtstreeks gelden. Dit Besluit is een dwingend algemeen voorschrift als bedoeld in artikel 9, achtste lid, van de Richtlijn. Nu de hierin opgenomen emissiewaarden voor NOx ten tijde van het bestreden besluit voor het laatst in 1998 waren gewijzigd, heeft verweerder, gelet op dit artikellid, naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A op dit punt een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgt als vergunningvoorwaarden die conform artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn zijn opgesteld. Het besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 slagen derhalve in zoverre.
Ten aanzien van de emissie van CO zijn in het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A geen emissie-eisen opgenomen. Gelet op het deskundigenbericht is echter geen relevante CO-emissie te verwachten zolang het stookproces goed verloopt. Verweerder heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat aan de vergunning geen voorschriften terzake behoefden te worden verbonden. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 kunnen in zoverre derhalve niet slagen.
2.9. Appellante sub 1 betoogt dat verweerder ten onrechte emissie-eisen (en daarmee samenhangend: eisen voor metingen en registratie) heeft opgelegd. Volgens appellante heeft verweerder hiermee de grondslag van de aanvraag verlaten, nu zij in de aanvraag op dit punt heeft gevraagd om middelvoorschriften in plaats van doelvoorschriften. Voorts stelt appellante, met verwijzing naar de door haar bij het beroepschrift gevoegde productie 2, dat onzeker is of de gestelde emissie-eisen kunnen worden nageleefd, zodat niet uit te sluiten is dat sprake is van een verkapte weigering van de vergunning.
2.9.1. Voorzover appellante stelt dat verweerder de grondslag van de aanvraag heeft verlaten door ten aanzien van de emissie van stoffen doelvoorschriften te stellen, overweegt de Afdeling dat het niet aan aanvraagster is om te bepalen wat voor soort voorschriften en op welk gebied aan de vergunning moeten worden verbonden. Het staat verweerder, gelet op artikel 8.12 van de Wet milieubeheer, in beginsel vrij om aan de vergunning doelvoorschriften te verbinden, ook al heeft aanvraagster in haar aanvraag vermeld dat zij de voorkeur geeft aan middelvoorschriften. Van verlating van de grondslag van de aanvraag is in zo'n geval geen sprake.
In productie 2 heeft appellante sub 1 de gemeten emissiewaarden in kilogram per ton glas van de ovens 608 en 609 in de jaren 2002 tot en met 2004 afgezet tegen de emissie-eisen in kilogram per ton BGP zoals die staan vermeld in de voorschriften die zijn verbonden aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning. Uit het deskundigenbericht valt op te maken dat uit productie 2 enkel kan worden afgeleid dat de emissie-eisen voor stof en borium worden overschreden. In het deskundigenbericht is vermeld dat deze overschrijdingen waarschijnlijk verband houden met de specifieke omstandigheid dat bij het proces in de inrichting borium en water aanwezig zijn, hetgeen aanleiding kan geven tot de vorming van gasvormige boriumverbindingen. In het BREF-document is vermeld dat in dit soort gevallen tot 10 keer hogere emissiewaarden zijn te verwachten dan onder de omstandigheid dat geen borium wordt gebruikt. Verweerder heeft in de vergunningvoorschriften een emissiewaarde voor stof afkomstig van de ovens 607, 608 en 609 opgenomen van 0,14 kilogram per ton BGP. Deze norm is in het BREF-document evenwel genoemd voor gevallen waarin geen borium wordt gebruikt. Gelet op het vorenstaande moet worden betwijfeld of deze emissie-eis alsmede de gestelde emissie-eis voor borium en boriumverbindingen van 0,3 kilogram per ton BGP kan worden nageleefd. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht of aan deze eisen kan worden voldaan en daarmee in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre doel.
2.10. Appellante sub 1 stelt dat in voorschrift B.15 ten onrechte de datum van 1 juli 2008 is genoemd als datum waarop oven 609 dient te zijn voorzien van een oxyfuel/aardgasstooksysteem en een adequaat gasreinigingssysteem. Volgens appellante is in overleg met verweerder enkel medegedeeld dat wanneer oven 609 aan het eind van de levensduur zal zijn, deze aldus zal worden aangepast, zonder dat daarbij de datum van 1 juli 2008 is genoemd.
2.10.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het noodzakelijk is dat het saneringstraject van de emissies van de glasovens wordt vastgelegd. Voorts is volgens verweerder zowel in het overleg met vergunninghoudster als in de aanvraag steeds uitgegaan van 2007/2008 als moment waarop oven 609 zou worden gereviseerd.
2.10.2. Reeds gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 2.8.6, te weten dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer, voorzover verweerder, met het oog op de in de aanvraag vermelde termijnen voor de ombouw van de in de inrichting aanwezige ovens op andere technieken, tijdelijke emissiegrenswaarden in de vergunning heeft opgenomen die, in ieder geval voor wat betreft de emissie van fluoride, ruimschoots de waarden overtreffen die volgens het BREF-document zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, kan het beroep van appellante sub 1 op dit punt geen doel treffen.
2.11. Appellante sub 1 stelt dat de voorschriften B.5, B.11, B.12, B.17 en B.18, die onder meer emissie-eisen bevatten die gelden in het geval van uitval van de gasreinigers, suggereren dat in dat geval onmiddellijk een andere techniek kan worden bijgeschakeld om aan de gestelde eisen te voldoen. Volgens appellante is zo'n techniek niet beschikbaar en blijkt dat ook niet uit de aanvraag.
2.11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ratio van deze emissie-eisen is dat de ovens zonder gaswassers niet op een andere manier dan voorheen worden gebruikt. Niet is bedoeld een andere emissiebeperkende techniek voor te schrijven.
2.11.2. Blijkens het deskundigenbericht kan aan de door appellante sub 1 bedoelde emissie-eisen worden voldaan zonder extra emissiebeperkende maatregelen. Appellante sub 1 heeft dat ter zitting niet weersproken. Haar stelling dat deze emissie-eisen nopen tot een niet voorhanden zijnde emissiebeperkende maatregel, mist derhalve feitelijke grondslag.
2.12. Appellante sub 1 stelt dat het zinloos en kostenineffectief is om in de voorschriften B.24 en B.36 regels met betrekking tot emissiemetingen te stellen, die ook betrekking hebben op diesel aangedreven noodvoorzieningen voor elektriciteit en brandwater, die minder dan 500 uur per jaar in bedrijf zijn. Appellante is van oordeel dat, nu in het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A dergelijke emissies uitdrukkelijk worden uitgesloten van limieten en metingen, er daarnaast voor verweerder geen ruimte meer is aanvullende of verdergaande voorschriften aan de vergunning te verbinden.
2.12.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A gelet op het beperkte gebruik niet van toepassing is op deze noodvoorzieningen, hij het van belang vindt om voldoende geïnformeerd te zijn over de emissie van deze verbrandingsmotoren. Verweerder wijst erop dat de meetfrequentie ten opzichte van het ontwerp van het bestreden besluit is teruggebracht naar één maal per drie jaar.
2.12.2. Ingevolge voorschrift B.24, voorzover van belang, dient aan de binnen de inrichting aanwezige stationaire verbrandingsmotoren ten minste een maal per drie jaar een emissiemeting te worden uitgevoerd voor NOx, SO2 en stof door een erkend meetinstituut.
Ingevolge voorschrift B.36 dienen alle meetplaatsen op een goede bereikbare plaats te zijn aangebracht en te voldoen aan de vigerende normen, waarbij geëist wordt dat zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de van toepassing zijnde genormaliseerde meetmethoden conform de NeR, hoofdstukken 3.7.3, 3.7.4 en 4.7.
2.12.3. Gelet op artikel 2, onder a, onder 1o en 2o, van het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A is dit besluit niet van toepassing op de twee in de inrichting aanwezige noodstroomgeneratoren, nu dit geen zuigermotoren zijn die gebruikt worden voor de aandrijving van één van de onder 1o en 2o genoemde apparaten. Nu het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A niet op deze noodstroomgeneratoren van toepassing is, kunnen op die noodstroomgeneratoren betrekking hebbende vergunningvoorschriften daarom ook niet in strijd zijn met dit Besluit. In het deskundigenbericht is vermeld dat de twee noodstroomgeneratoren een significante bron van luchtverontreinigende stoffen zijn door hun grote vermogen en het feit dat ze op dieselolie functioneren. Voorts blijkt uit bijlage 9 bij de aanvraag dat deze generatoren tevens gebruikt worden ten tijde van grote piekbelasting op het elektriciteitsnet. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften B.24 en B.36 ook met betrekking tot de emissie door de noodstroomgeneratoren nodig zijn ter bescherming van het milieu. Het beroep van appellante sub 1 kan in zoverre niet slagen.
2.13. Appellante sub 1 stelt dat de voorschriften D.6 tot en met D.12 dienen te vervallen, nu, gelet op de Europese afvalstoffenlijst, het rookgasresidu van de inrichting niet langer als gevaarlijk afval hoeft te worden aangemerkt.
2.13.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vanwege de wisselende samenstelling van het materiaal van belang is om bij opslag en verwijdering van het residu de grootste zorgvuldigheid in acht te nemen. Indien het residu niet langer als gevaarlijk afval hoeft te worden aangemerkt, kan volgens verweerder eventueel tot wijziging van de vergunning worden overgegaan.
2.13.2. Ingevolge artikel 1.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer wordt bij ministeriële regeling aangegeven welke stoffen, preparaten of andere producten in ieder geval worden aangemerkt als afvalstoffen, indien de houder zich daarvan ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moet ontdoen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in die wet en de daarop rustende bepalingen onder "gevaarlijke afvalstoffen" verstaan: bij ministeriële regeling als zodanig aangewezen afvalstoffen, met inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer vastgestelde Regeling Europese afvalstoffenlijst worden als afvalstoffen in de zin van artikel 1.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer, aangewezen de stoffen, preparaten of andere producten, genoemd in de afvalstoffenlijst.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling Europese afvalstoffenlijst, worden als gevaarlijke stoffen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in ieder geval aangewezen de stoffen, preparaten of andere producten, genoemd in de afvalstoffenlijst.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van deze regeling wordt in die regeling onder "afvalstoffenlijst" verstaan: "bijlage bij beschikking nr. 2000/532/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 3 mei 2000 tot vervanging van Beschikking 94/3/EG houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, onder a), van Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen betreffende afvalstoffen en Beschikking 94/904/EG van de Raad van de Europese Unie tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PbEG L 226/3)".
In deze afvalstoffenlijst (Stcrt. 2002/76) is onder code 10 11 17(*) vermeld: slib en filterkoek van rookgasreiniging die gevaarlijke stoffen bevatten. Onder code 10 11 18 is vermeld: niet onder 10 11 17 vallend slib en filterkoek van rookgasreiniging. Code 10 11 staat voor afval van de fabricage van glas en glasproducten.
Onder punt 5 van de afvalstoffenlijst is vermeld dat in de zin van deze beschikking onder "gevaarlijke stof" wordt verstaan: elke stof die overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG, als gewijzigd, als gevaarlijk is of zal worden ingedeeld.
2.13.3. Uit het bovenstaande, met name code 10 11 17(*) van de afvalstoffenlijst, blijkt dat de vraag of rookgasresidu van deze inrichting als gevaarlijke afvalstof moet worden aangemerkt, afhangt van het antwoord op de vraag of deze gevaarlijke stoffen bevat. Dit kan, zoals in het deskundigenbericht wordt bevestigd, eerst blijken uit analyses van het residu. Ten tijde van het bestreden besluit was, nu in de aanvraag geen analysegegevens van het residu zijn opgenomen, niet duidelijk of dit residu in de toekomst niet langer als gevaarlijke afvalstof moet worden aangemerkt. Verweerder is er daarom vooralsnog vanuit gegaan dat sprake is van gevaarlijke afvalstoffen, maar heeft in de voorschriften D.8, D.9 en D.10 onderzoeksverplichtingen opgenomen. In voorschrift D.9 heeft verweerder onder meer bepaald dat, indien de resultaten van de onderzoeken hiertoe aanleiding geven, in overleg met het bevoegd gezag een lagere meetfrequentie kan worden afgesproken. Gelet op het vorenstaande, en nu gelet op code 10 11 18 van de afvalstoffenlijst het rookgasresidu van de inrichting in ieder geval moet worden aangemerkt als een afvalstof en zich blijkens het deskundigenbericht in het residu zware metalen bevinden die niet zodanig zijn geïmmobiliseerd in de afvalstof dat zij geen risico vormen voor vervuiling van bodem en grondwater, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorschriften D.6 tot en met D.12 nodig zijn ter bescherming van de bodem en het grondwater tegen verontreiniging door het rookgasresidu. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre derhalve geen doel.
2.14. Appellante sub 1 betoogt dat de voorschriften E.50 tot en met E.52 geen voorschriften zijn die aan een vergunning krachtens de Wet milieubeheer kunnen worden verbonden. Voorts hebben ze volgens haar geen grondslag in de aanvraag. Tot slot stelt appellante dat het technisch onmogelijk is om de verlangde maatregelen vóór 31 december 2004 te realiseren.
2.14.1. Verweerder stelt dat hij voorschrift E.50 zodanig heeft aangepast ten opzichte van het ontwerp van het besluit dat, indien appellante sub 1 een andere datum overeenkomt met de brandweer, de mogelijkheid bestaat om de termijn voor het realiseren van de maatregelen aan te passen.
2.14.2. Ingevolge voorschrift E.50, voorzover hier van belang, moet vergunninghoudster een plan van aanpak voor de implementatie van brandveiligheidsmaatregelen opstellen. Uitgangspunt voor dit plan van aanpak is de door de brandweer van de gemeente Hoogezand-Sappemeer opgestelde brandveiligheidsrapportage PPG (d.d. 6 maart 1992, kenmerk 20020306.1DJL). Vóór 31 december 2004 moeten de maatregelen overeenkomstig deze rapportage zijn gerealiseerd en/of moeten er tenminste vergelijkbare alternatieve maatregelen zijn uitgevoerd. Het plan van aanpak dient binnen drie maanden na het kracht worden van de beschikking aan het college van gedeputeerde staten te worden aangeboden.
2.14.3. De door appellante genoemde voorschriften zien op het opstellen en uitvoeren van een plan van aanpak voor de implementatie van brandveiligheidsmaatregelen. Op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer is het mogelijk om aan een vergunning voorschriften te verbinden die betrekking hebben op brandveiligheid. Een brand in een inrichting kan immers gevolgen hebben voor het milieu.
Voorts valt niet in te zien waarom verweerder door het verbinden van deze voorschriften aan de vergunning de grondslag van de aanvraag zou hebben verlaten.
Met betrekking tot de door verweerder in voorschrift E.50 gestelde termijn voor het realiseren van de verlangde maatregelen overweegt de Afdeling dat uit de mededelingen van appellante sub 1 en verweerder ter zitting genoegzaam is gebleken dat die termijn niet haalbaar is. Verweerder heeft in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre doel.
2.15. Appellante sub 1 betoogt dat het op het terrein van de inrichting aanwezige tankstation, dat uitsluitend beschikbaar is voor eigen gebruik en voor eigen personeel, niet is te vergelijken met een openbaar tankstation voor het wegverkeer en dat verweerder derhalve ten onrechte de voorschriften van het Besluit tankstations milieubeheer van toepassing heeft verklaard. Volgens appellante biedt het Besluit tankstations milieubeheer, evenals de aanvraag, hiervoor geen grondslag.
2.15.1. Ingevolge voorschrift E.49 dient de opslag en aflevering van benzine en dieselolie in ondergrondse tanks ten behoeve van de brandstofvoorziening van voertuigen plaats te vinden conform de voorschriften uit bijlage 6 van deze beschikking.
2.15.2. De Afdeling stelt vast dat tussen appellante sub 1 en verweerder niet in geschil is dat het Besluit tankstations milieubeheer niet op de onderhavige inrichting van toepassing is. Verweerder heeft in bijlage 6 voorschriften opgenomen die zijn ontleend aan bijlage I bij het Besluit tankstations milieubeheer. Het Besluit tankstations milieubeheer verzet zich er niet tegen dat het bevoegd gezag aan de vergunning voorschriften verbindt die inhoudelijk overeenkomen met voorschriften uit die bijlage. Evenmin valt in te zien waarom de aanvraag zich daartegen zou verzetten. Het beroep van appellante sub 1 kan in zoverre derhalve niet slagen.
2.16. Appellante sub 1 betoogt dat de implementatietermijn van maatregelen die zij op grond van de bij het bestreden besluit verleende vergunning moet nemen, verlengd zou moeten worden. Hierbij wijst appellante op de kosten die alle maatregelen met zich brengen en de onmogelijkheid, uit een oogpunt van planning en logistiek, om een aantal van de direct verlangde maatregelen tijdig te nemen.
2.16.1. Uit het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting blijkt dat het appellante sub 1 met name gaat om de eisen die in de voorschriften E.15 en E.17 worden gesteld aan de opslag van gevaarlijke stoffen. In deze voorschriften is onderscheidenlijk bepaald, voorzover hier van belang, dat de opslagen 1 en 2 uiterlijk op 1 januari 2005 dienen te voldoen aan hoofdstuk 4 van de richtlijn CPR 15-2 en dat voor deze opslagen het beschermingsniveau 1 dient te worden bereikt conform paragraaf 4.3 van de richtlijn CPR 15-2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het appellante reeds in 1999 duidelijk was dat de opslag zou moeten worden aangepast om aan de richtlijn CPR 15-2 te kunnen voldoen. In dat jaar heeft appellante sub 1 een indicatief plan van aanpak laten opstellen. Mede gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift E.15 gestelde termijn niet onnodig bezwarend is voor appellante sub 1. Het beroep van appellante sub 1 kan in zoverre niet slagen.
2.17. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat verweerder een te hoge vracht aan NOx heeft vergund, nu op termijn alle ovens op oxyfuel zullen overschakelen.
2.17.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij de vergunde waarde voor de emissie van Nox rekening is gehouden met het verouderen van de installatie en dat het verhelpen van slijtage alleen kan worden uitgevoerd door het stilleggen van de glasovens, hetgeen in redelijkheid niet kan worden verlangd.
2.17.2. In de vergunningvoorschriften is voor de ovens, vanaf het moment dat die ingevolge de voorschriften op oxyfuel moeten worden gestookt, een maximaal toegestane vracht opgenomen van 1,5 kg NOx per ton BGP. Uit de stukken blijkt dat deze waarde blijft binnen de bandbreedte die in het BREF-document terzake wordt gegeven. Voor de ovens 607 en 609 heeft verweerder tot het moment dat zij ingevolge de vergunningvoorschriften voorzien moeten zijn van een oxyfuel-stooksysteem en een adequaat gasreinigingssysteem, te weten onderscheidenlijk 1 juli 2005 en 1 juli 2008, een maximaal toegestane emissiewaarde voor NOx in de voorschriften opgenomen van 7,2 kg per ton BGP. Deze waarde overtreft ruimschoots de waarden die volgens het BREF-document zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Zoals in rechtsoverweging 2.8.6 reeds is overwogen, is het bestreden besluit in strijd met artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer, nu verweerder, met het oog op de in de aanvraag vermelde termijnen voor de ombouw van de in de inrichting aanwezige ovens op andere technieken, tijdelijke emissiegrenswaarden in de vergunning heeft opgenomen die ruimschoots de waarden overtreffen die volgens het BREF-document zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre doel.
2.18. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat in de vergunningvoorschriften een geurimmissienorm had moeten worden opgenomen. Hierbij wijzen zij op het vrijkomen van koolwaterstoffen en de omstandigheid dat af en toe de geur van azijnzuur is geroken in de omgeving van de inrichting.
2.18.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet noodzakelijk is om in de voorschriften een dergelijke norm op te nemen, omdat de incidentele geuroverlast van azijnzuur in het verleden, die waarschijnlijk afkomstig was van glasdroogoven 5 of 6, zal verdwijnen door de gestelde emissie-eisen voor koolwaterstoffen. Voorts wijst verweerder erop dat het slechts een incidentele emissie betreft, nu de oven niet continu in bedrijf is en niet alle finishmengsels azijnzuur bevatten.
2.18.2. In voorschrift B.20 zijn emissie-eisen opgenomen voor de emissies van vluchtige organische stoffen vanuit de continue glasdroogoven, die aansluiten bij de emissie-eisen die vermeld zijn in paragraaf 3.2.4 van de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (hierna: de NeR). Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet nodig is om ter voorkoming van geurhinder door de emissie van koolwaterstoffen naast dit voorschrift nog andere voorschriften aan de vergunning te verbinden. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre geen doel.
2.19. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de minimalisatieverplichting van de NeR.
2.19.1. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat de enige stoffen in de inrichting waarvoor volgens de NeR een minimalisatieverplichting geldt, de chroom- en nikkelverbindingen zijn die als sporenverontreiniging aanwezig kunnen zijn in de grondstoffen. In het deskundigenbericht is voorts vermeld dat de natte gaswassers die op de ovens zullen worden aangebracht, ook in belangrijke mate de emissie van dergelijke verbindingen voorkomen en dat er geen maatregelen denkbaar zijn waarmee de emissie nog verder kan worden verlaagd. Voorts zijn in voorschrift B.22 met betrekking tot de emissies van stof en chroom(VI)oxide vanuit de recyclinginstallatie emissie-eisen opgenomen, die onderscheidenlijk conform of strenger dan de emissie-eisen zijn die daarvoor in de NeR zijn vermeld. Gelet op het vorenstaande kan niet met vrucht worden gesteld dat met de minimalisatieverplichting van de NeR geen rekening is gehouden. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre geen doel.
2.20. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat de emissie van fluoride on-line zou moeten worden gemeten.
2.20.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in voorschrift B.27 voorgeschreven fluoridenbalansen en de in voorschrift B.28 voorgeschreven metingen van fluoride voldoende informatie opleveren over de immissies van fluoride.
2.20.2. Ingevolge voorschrift B.27, voorzover van belang, dient voor iedere oven een fluoridenbalans te worden opgesteld, waarin de fluoridenuitworp per week wordt berekend als weekgemiddelde. Binnen vier weken na afloop van ieder kwartaal dienen de balansen over het voorgaande kwartaal aan verweerder te worden overgelegd.
Ingevolge voorschrift B.28, voorzover van belang, dienen de concentraties van fluoride in de rookgassen van de ovens ten minste gemeten te worden conform de normen en frequenties zoals die beschreven zijn in de NeR (paragraaf 4.7) of een daaraan gelijkwaardige methode, zoals ook beschreven in bijlage 4 bij de vergunning.
2.20.3. Gelet op het deskundigenbericht, waarin is vermeld dat de in voorschrift B.27 voorgeschreven fluoridenbalansen in combinatie met de in voorschrift B.28 voorgeschreven metingen een voldoende beeld geven of de vergunde emissies kunnen worden nageleefd, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is om een verdergaande meting van fluoride voor te schrijven dan in de voorschriften is opgenomen. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre geen doel.
2.20.4. Appellanten sub 2 en 3 hebben zich wat betreft hun gronden over de voorschriften B.21, B.22, B.29, B.35, B.37, B.38 en B.39 en het overnemen van het advies van de brandweer in de vergunningvoorschriften in het beroepschrift beperkt tot het herhalen van de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten sub 2 en 3 hebben in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 treffen in zoverre geen doel.
2.21. Appellante sub 1 stelt dat de in voorschrift B.26 gestelde emissie-eisen voor glasvezelstof te streng zijn, nu die tot gevolg hebben dat veel bestaande apparatuur onmiddellijk dient te worden aangepast of vervangen, hetgeen te kostenineffectief is. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat in voorschrift B.25 en B.26 ten onrechte een termijn is opgenomen voor het voldoen aan een eis van 5 mg/Nm3.
2.21.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de aanvraag valt af te leiden dat ook de oudere apparatuur in de inrichting aan de emissie-eis van 10 mg/Nm3 kan voldoen. Volgens verweerder is in de voorschriften B.25 en B.26 aangesloten bij de in de NeR geschapen mogelijkheid om met betrekking tot bestaande apparatuur een hogere eis op te leggen, gecombineerd met een saneringstermijn.
2.21.2. Ingevolge voorschrift B.25, voorzover van belang, mag de emissie van stof vanuit de silo's en de glasdroogovens niet meer bedragen dan 10 mg per Nm3. Na 31 oktober 2007 mag deze emissie niet groter zijn dan 5 mg per m3.
Ingevolge voorschrift B.26 mag de emissie van glasvezelstof vanuit de inrichting niet groter zijn dan 10 mg per Nm3. Na 31 oktober 2007 mag deze emissie niet groter zijn dan 5 mg per m3.
2.21.3. In paragraaf 6.1.3 van de aanvraag is met betrekking tot de emissie van stof vermeld dat het opslagsilo- en doseersysteem is voorzien van adem-, ventilatie- en stoffilters met een maximale doorlaat van 10 mg per Nm3 die afblazen naar de atmosfeer en dat tevens een stofzuigsysteem is geïnstalleerd. Voorts staat in die paragraaf dat de uitlaatfilters van de glasdroogovens alle afblazen naar de atmosfeer en dat de gemeten glasconcentratie ver beneden de NeR-grens ligt. Ten tijde van de aanvraag was de in de NeR opgenomen emissie-eis voor stof 10 mg per Nm3, zodat op grond van het vorenstaande moet worden aangenomen dat vergunninghoudster kan voldoen aan deze in voorschrift B.26 opgenomen eis. Het beroep van appellante sub 1 kan in zoverre derhalve niet slagen.
Met betrekking tot de in de voorschriften B.25 en B.26 gestelde termijn, overweegt de Afdeling dat verweerder hiermee, zoals ook ter zitting is bevestigd, heeft beoogd paragraaf 2.5.4 van de NeR te hanteren. Hierin wordt het bevoegd gezag de mogelijkheid geboden een realiseringstermijn te hanteren voor bestaande situaties waarin nog niet wordt voldaan aan de eisen in de NeR. Van een bestaande situatie is volgens de NER sprake indien een activiteit reeds eerder vergund is geweest. In bestaande situaties moeten installaties die vallen onder bijlage I bij de Richtlijn, uiterlijk 30 oktober 2007 voldoen aan de algemene eisen met toepassing van de NeR-systematiek. Zoals in rechtsoverweging 2.7.5 is overwogen, volgt uit de bepalingen van de Richtlijn dat in dit geval, waarin sprake is van een belangrijke wijziging in de exploitatie van een bestaande installatie, slechts een vergunning mag worden verleend waarin emissiegrenswaarden zijn opgenomen, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, die met onmiddellijke ingang gelden. Uit het deskundigenbericht blijkt dat uit onderzoek dat aan de wijziging van de NeR op dit punt ten grondslag ligt, is gebleken dat met de gebruikelijke filtrerende afscheiders, waarvan de voor de emissie van stof relevante onderdelen van deze inrichting blijkens het vorenstaande zijn voorzien, de emissie-eis van 5 mg per Nm3 doorgaans, bijzondere omstandigheden daargelaten, kan worden gehaald. Gelet hierop had het op de weg van verweerder gelegen te onderzoeken of niet kon worden voldaan aan de emissie-eis van 5 mg per Nm3. Immers, uit geen van de stukken is gebleken dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen waarbij, ondanks de aanwezigheid van filtrerende afscheiders, niet aan deze eis kan worden voldaan. Verweerder heeft in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet de nodig kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep van appellanten sub 2 en 3 treft in zoverre doel.
2.22. Appellanten sub 2 en 3 betogen dat gelet op de ouderdom van het gehanteerde geluidsrapport niet valt na te gaan of de gestelde geluidvoorschriften aan het ALARA-beginsel voldoen.
2.22.1. Verweerder stelt in de considerans van het bestreden besluit dat voor het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het akoestisch rapport van Van Dorsser van oktober 1995, nr. 56267.R01 (hierna: het rapport van Van Dorsser), aan alle relevante geluidsbronnen metingen zijn verricht en dat voor geprojecteerde bronnen een aanname is gedaan van de geluidsproductie. Verweerder wijst er voorts op dat in de aanvraag is aangegeven dat de uitbreidingen en aanpassingen zodanig plaatsvinden dat de geldende geluidvoorschriften niet worden overschreden en indien nodig geluidsbeperkende maatregelen worden getroffen. Hij heeft vergunninghoudster in voorschrift C.4 opgedragen om, voorzover van belang, uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van de vergunning een akoestisch rapport over te leggen, waarin, naast een beschrijving van de geluidsbronnen en de aard, omvang en duur van de geluidsuitstraling van deze bronnen onder meer een berekening van de geluidsbijdragen van deze bronnen op de in de geluidvoorschriften omschreven referentiepunten en een beschrijving van de genomen dan wel te nemen geluidsreducerende maatregelen dienen te worden opgenomen.
2.22.2. Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder zich voor de geluidbelasting vanwege de inrichting gebaseerd op het rapport van Van Dorsser. Doel van het daarin neergelegde onderzoek is blijkens de inleiding van dat rapport het vaststellen van de geluidbelasting vanwege de inrichting op de omgeving en het vaststellen van de saneringsrelevante geluidsbronnen, vooruitlopend op het saneringsonderzoek. Tevens dient het rapport blijkens de inleiding als basis voor de aanvraag van een revisievergunning, voorzien in 1995/1996. In de berekeningen van het rapport is rekening gehouden met uitbreidingen van de inrichting die volgens het rapport medio 1995 in bedrijf zijn, te weten een biologische waterzuiveringsinstallatie en een zuurstoffabriek. In het deskundigenbericht is vermeld dat sinds 1995 een aantal veranderingen is doorgevoerd in de inrichting en dat ook de thans verleende vergunning een aantal veranderingen met zich brengt die leiden tot een toename van het aantal geluidsbronnen. Hierdoor is volgens het deskundigenbericht niet zonder meer duidelijk dat de geluidbelasting niet zal toenemen ten opzichte van de in het rapport van Van Dorsser berekende situatie in 1995. Hoewel in dat rapport volgens het deskundigenbericht voor de belangrijkste bronnen reeds is uitgegaan van continue bedrijfsvoering en geen bedrijfsduurcorrectie is toegepast, is het volgens het deskundigenbericht aannemelijk dat door de vergunde uitbreiding van de productiecapaciteit het geluid ten gevolge van vrachtverkeer binnen de inrichting en het lossen van de bulkgrondstoffen met een compressor belangrijk zal toenemen. Samengevat kunnen de veranderingen volgens het deskundigenbericht leiden tot een beperkte, maar significante toename van de geluidbelasting. De Afdeling ziet geen reden om te oordelen dat de constateringen in het deskundigenbericht op dit punt onjuist zouden zijn. Door zich enkel te baseren op het rapport van Van Dorsser is niet alleen onduidelijk of aan de in de voorschriften C.1 en C.2 opgenomen geluidgrenswaarden zal kunnen worden voldaan zonder het nemen van maatregelen die niet binnen de grondslag van de aanvraag kunnen worden gerealiseerd, maar ook of de geluidbelasting vanwege de inrichting niet zal leiden tot overschrijding van de ingevolge de Wet geluidhinder geldende waarde van 50 dB(A) op de zonegrens dan wel de vastgestelde ten hoogste toelaatbare waarden van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein van de gevels van in de zone gelegen woningen. Gelet hierop heeft verweerder in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. De omstandigheid dat voorschrift C.4 vergunninghoudster verplicht een akoestisch rapport over te leggen, kan dit niet helen, nu die verplichting eerst bestaat nádat het bestreden besluit in werking is getreden.
2.23. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen gegrond zijn en dat het bestreden besluit in zijn geheel dient te worden vernietigd.
2.24. Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 1 juni 2004, kenmerk 2004-14.964/23/B.1 MV;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 863,43, waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Groningen aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij appellante sub 3 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 50,33; het dient door de provincie Groningen aan appellante sub 3 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de provincie Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 voor appellante sub 1, € 273,00 voor appellante sub 2 en € 273,00 voor appellante sub 3 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Lap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2005
288.