ECLI:NL:RVS:2005:AT3751 - Raad van State - Vernietiging wegaanpassingsbesluit A27 Utrecht Noord

Uitspraak

200407748/1.

Datum uitspraak: 13 april 2005

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de stichting "Stichting Groenekans Landschap", gevestigd te Groenekan,

2. de stichting "Stichting Heidehoek Eemnes", gevestigd te Eemnes,

3. het college van burgemeester en wethouders van De Bilt,

4. de stichting "Stichting Stop Geluidhinder Maartensdijk", gevestigd te Maartensdijk,

5. [appellanten sub 5], allen wonend te [woonplaats],

6. de vereniging "Bewonersbelangen Copijnlaan e.o.", gevestigd te Groenekan,

appellanten,

1. de minister van Verkeer en Waterstaat,

2. de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

3. dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse

Rijnlanden,

4. dijkgraaf en heemraden van Waterschap Vallei en Eem,

5. het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,

verweerders.

1. Procesverloop

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft op grond van artikel 9, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding op 28 juni 2004 het wegaanpassingsbesluit betreffende de aanpassing van de rijksweg A27 op het traject Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes, ter plaatse van het wegvak tussen km 83,1 en 97,9, vastgesteld.

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft voorts op grond van artikel 10, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding in aansluiting daarop een verkeersbesluit voor de plaatsing en verwijdering van de in artikel 12 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer genoemde verkeerstekens, alsmede voor onderborden, genomen.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft op grond van artikel 10, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding op 8 juli 2004, kenmerk toek.FF2004C.146.kv, een ontheffing als bedoeld in artikel 75 van Pro de Flora- en faunawet verleend.

Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden hebben op grond van artikel 10, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding op 21 juli 2004, kenmerk 04.7539, een keurvergunning verleend voor het graven van watergangen ten behoeve van de aanleg van een plusstrook in de gemeenten Utrecht en Maartensdijk.

Dijkgraaf en heemraden van Waterschap Vallei en Eem hebben op grond van artikel 10, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding op 15 juli 2004, kenmerk 2004/4235, een keurvergunning verleend voor het afsluiten van een duiker.

Het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft op grond van artikel 10, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding op 16 juli 2004, kenmerk 2004-11313, een ontheffing van de Provinciale milieuverordening Noord-Holland verleend.

Tegen het wegaanpassingsbesluit hebben de Stichting Groenekans Landschap bij brief van 16 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2004, de Stichting Heidehoek Eemnes bij brief van 14 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2004, het college van burgemeester en wethouders van De Bilt bij brief van 16 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2004, de Stichting Stop Geluidhinder Maartensdijk bij brief van 16 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2004, [appellanten sub 5] bij brief van 17 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 20 september 2004, en de vereniging Bewonersbelangen Copijnlaan e.o. bij brief van 17 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 september 2004, beroep ingesteld. De Stichting Heidehoek Eemnes heeft haar beroep aangevuld bij brief van 13 oktober 2004. A. [appellanten sub 5] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 15 oktober 2004.

Het college van burgemeester en wethouders van De Bilt heeft daarnaast beroep ingesteld tegen het verkeersbesluit. [appellanten sub 5] hebben daarnaast beroep ingesteld tegen alle uitvoeringsbesluiten.

Bij brief van 15 december 2004 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat een verweerschrift ingediend. Bij brief van 13 december 2004 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verweerschrift ingediend. Bij brief van 8 december 2004 hebben dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden een verweerschrift ingediend. Bij brief van 20 december 2004 hebben dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Vallei en Eem een verweerschrift ingediend. Bij brief van 12 januari 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland een verweerschrift ingediend.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de Stichting Groenekans Landschap, de Stichting Stop Geluidhinder Maartensdijk, [appellanten sub 5], de vereniging Bewonersbelangen Copijnlaan e.o., de minister van Verkeer en Waterstaat en dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2005, waar de Stichting Groenekans Landschap, vertegenwoordigd door J.O.J. Copijn, de Stichting Heidehoek Eemnes, vertegenwoordigd door mr. K.B. Meijerzwantee, het college van burgemeester en wethouders van De Bilt, vertegenwoordigd door mr. R.G.M. van Ekdom, ing. R.R. Seferina, R.P.M. Visser, drs. J.J. Niessink en H.C. van Wel, de Stichting Stop Geluidhinder Maartensdijk, vertegenwoordigd door F.H.C. Jansen, drs. J. de Belcourt-Maas, S.R. Pormes, prof. dr. W. Lemstra, J. Eigeman en ir. J. Fransen, [appellanten sub 5], vertegenwoordigd door mr. M. van Weeren, advocaat te Amsterdam, en ing. C.W.J. Bos, en de minister van Verkeer en Waterstaat, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, mr. M. de Hoop, mr. J.A.W. van het Westeinde, mr. R.J.M. van den Tweel, drs. P.J. Delsing, mr. drs. A.H. Bruggeman, O. Wijnhold, mr. C.A.M. van den Brand, J.P.Wesseling, drs. J.A. Tils, ing. J.P. Bergmans, ing. J.C.J. Oostveen en ir. M. van de Schaaf, de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen, dijkgraaf en heemraden van Waterschap Vallei en Eem, vertegenwoordigd door mr. P. van Eck, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. K.J.T.M. Hehenkamp, zijn verschenen.

De vereniging Bewonersbelangen Copijnlaan e.o. en dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden zijn niet verschenen.

Ter zitting heeft de minister van Verkeer en Waterstaat toestemming gevraagd voor het overleggen van een aantal nadere stukken. Het zou hierbij in elk geval gaan om een rapport van TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie met nieuwe berekeningen inzake de luchtkwaliteit naar aanleiding van een recent verschenen rapport van het RIVM en om een conceptversie van een ministeriële regeling die bedoeld is ter vervanging van het Besluit luchtkwaliteit.

Dit verzoek is, nadat appellanten desgevraagd hebben gesteld dat zij hiertegen uit oogpunt van een goede procesorde bezwaar hebben, afgewezen. Deze stukken kunnen derhalve niet bij de beoordeling worden betrokken.

2. Overwegingen

De bestreden besluiten.

2.1. Het wegaanpassingsbesluit betreft een project van semi-permanente aard met betrekking tot het wegvak Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes zoals in Bijlage B, onder 21, van de Spoedwet wegverbreding opgenomen. Met het wegaanpassingsbesluit wordt voorzien in aanpassing van de rijksweg A27 op dit wegvak tussen km 83,1 en 97,9. De aanpassing van het wegvak betreft onder meer het verbreden van de rijbaan en het inrichten van de meest links gelegen rijstrook als plusstrook. Op het wegvak wordt het aantal rijstroken gedurende een spitsperiode uitgebreid van 1x2 naar 1x3. De plusstrook kan worden opengesteld tussen 6.00 uur en 23.00 uur bij meer dan 3.000 voertuigen per uur op het wegvak. De uitvoeringsbesluiten betreffen een verkeersbesluit, een ontheffing Flora- en Faunawet, een tweetal keurvergunningen en een ontheffing van de Provinciale milieuverordening Noord-Holland.

Ontvankelijkheid.

2.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Spoedwet wegverbreding kan, voorzover van belang, tegen een wegaanpassingsbesluit en een besluit ter uitvoering van een wegaanpassingsbesluit door een belanghebbende beroep worden ingesteld bij de Afdeling.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

2.2.1. [appellanten sub 5] wonen allen aan de Goyergracht te [plaats]. Ter zitting is komen vast te staan dat deze appellanten geen rechtstreeks bij de ontheffing Flora- en Faunawet, de keurvergunningen en de ontheffing van de Provinciale milieuverordening Noord-Holland betrokken belang hebben. Zij kunnen derhalve in zoverre niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Voor het aannemen van belanghebbendheid bij deze besluiten is het zijn van belanghebbende bij het wegaanpassingsbesluit niet voldoende. Appellanten dienen ten aanzien van de uitvoeringsbesluiten een afzonderlijk belang, dat rechtstreeks wordt geraakt door het desbetreffende besluit, te hebben.

Het beroep van [appellanten sub 5] is, voorzover gericht tegen deze besluiten, niet ontvankelijk.

Ten aanzien van de motie Eversdijk.

Het standpunt van appellanten.

2.3. Appellanten stellen dat bij het wegaanpassingsbesluit ten onrechte is nagelaten uitvoering te geven aan de in de Eerste Kamer aangenomen motie Eversdijk. Volgens appellanten dient deze motie naar de letter te worden uitgelegd en niet zoals deze door de minister van Verkeer en Waterstaat (verder ook: verweerder) wordt uitgelegd. Volgens appellanten brengt uitvoering van de motie met zich dat op alle plaatsen waar zich woningen bevinden binnen een strook van 200 meter langs het wegvak dubbellaags ZOAB moet worden aangebracht en dat rekening moet worden gehouden met de gegevens uit het parallel aan het wegaanpassingsbesluit op te stellen geluidplan.

Het standpunt van verweerder.

2.3.1. Verweerder stelt dat de motie is uitgevoerd overeenkomstig de toelichting zoals deze door zijn ambtsvoorganger tijdens de behandeling daarvan in de Eerste Kamer is gegeven. Dientengevolge is bij het wegaanpassingsbesluit aangeknoopt bij het criterium dat woningen die een geluidsbelasting van meer dan 70 dB(A), gebaseerd op gegevens over het jaar 2000 ondervinden in beginsel overeenkomstig artikel 6, vierde lid, van de Spoedwet wegverbreding in aanmerking komen voor de aanleg van dubbellaags ZOAB op het naastgelegen wegdek. Volgens verweerder wordt voorts bij alle wegaanpassingsprojecten gestreefd naar het voortvarend voorbereiden van het geluidplan.

De vaststelling van de feiten.

2.3.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.3.3. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Spoedwet wegverbreding is de Wet geluidhinder ten aanzien van de in de bijlage, onder B, opgenomen wegaanpassingsprojecten niet van toepassing.

Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Spoedwet wegverbreding wordt, indien uit de akoestische gegevens blijkt dat sprake is van een overschrijding van 70 dB(A) bij geluidsgevoelige bestemmingen, in het wegaanpassingsbesluit een geluidreducerende wegdeklaag voorgeschreven, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd.

Ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding stelt Onze minister ten aanzien van de in het tweede lid bedoelde wegaanpassingsprojecten, uiterlijk twee jaar na het onherroepelijk worden van het wegaanpassingsbesluit een plan op voor de te treffen maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg, van de gevel van de woningen of andere geluidgevoelige gebouwen of aan de grens van geluidsgevoelige terreinen binnen de zone van de weg overeenkomstig artikel 74, eerste lid, van de Wet geluidhinder.

2.3.4. In de motie Eversdijk van 20 mei 2003 (EK 2002-2003, 28 679, nr. 128g) staat het volgende verzoek aan de regering:

"Verzoekt de regering voor de in de bijlage onder B opgenomen wegaanpassingsprojecten:

1. Altijd uit te gaan van het aanbrengen van dubbellaags ZOAB op de rijstroken indien binnen 200 m afstand woningen aanwezig zijn, tenzij uit het plan inmiddels al gebleken is dat dit niet nodig of onmogelijk is;

2. Parallel aan de opstelling van het ontwerp-wegaanpassingsbesluit ook het gemotiveerde plan voor de te treffen geluidmaatregelen op voortvarende wijze op te stellen en daarbij als uitgangspunt te nemen dat de in het verleden vastgestelde hogere waarden voor geluid worden gerespecteerd;

3. In het plan van uitvoering een tijdpad van maximaal 5 jaar op te nemen;

4. In het ontwerp-wegaanpassingsbesluit al gegevens van het plan op te nemen, alsmede een lijst met de in het verleden vastgestelde hogere waarden voor de diverse woningen en geluidgevoelige bestemmingen."

2.3.5. In de vergadering van 20 mei 2003 van de Eerste Kamer heeft de minister ten aanzien van de motie Eversdijk onder meer de volgende opmerkingen gemaakt:

"In het kader van het onderzoek bij het wegaanpassingsbeluit zal uiteindelijk moeten blijken of en zo ja, op welke afstand van de as van de weg de geluidsbelasting hoger is dan 70 decibel. Het treffen van maatregelen waaronder een geluidreducerend wegdek dient naar mijn mening afhankelijk te zijn van de aanwezigheid van geluidsknelpunten ter plaatse. Het hanteren van een vaste afstandsnorm van 200 meter past dus niet in alle gevallen in het beeld. Er dient als uitgangspunt per project nagegaan te worden of er woningen zijn die daadwerkelijk een belasting van meer dan 70 decibel ondervinden. Als dat het geval is, zal een geluidreducerend wegdek met de kwaliteit van dubbellaags ZOAB worden aangebracht, tenzij dit niet gevergd kan worden. Naar mijn mening wordt dan ook in de geest van het eerste onderdeel van de motie gewerkt.

De regering wordt verzocht parallel aan de opstelling van het ontwerpwegaanpassingsbesluit het gemotiveerde plan op te stellen met als uitgangspunt dat de in het verleden vastgestelde hogere waarden voor geluid worden gerespecteerd. Het wetsvoorstel gaat uit van een opzet waarbij eerst het wegaanpassingsbesluit wordt voorbereid en daarna het plan. Het wetsvoorstel verzet zich er niet tegen dat dat plan op voortvarende wijze kan worden opgesteld. Er wordt niet gewacht op het onherroepelijk worden van het wegaanpassingsbesluit. In deze lijn geredeneerd, acht ik dit onderdeel van de motie dus heel duidelijk uitvoerbaar." (Handelingen 20 mei 2003, EK 24, p. 24-777/778)

2.3.6. In de vergadering van 27 mei 2003 van de Eerste Kamer heeft de minister ten aanzien van de motie Eversdijk onder meer de volgende opmerkingen gemaakt:

"De motie noemt als criterium de aanwezigheid van woningen binnen 200 meter afstand. Voorzover deze 200 meter afstand in overeenstemming is met de berekeningen van een overschrijding van een geluidsbelasting van 70 dB(A) zal overeenkomstig deze motie dan ook gehandeld worden. In die situatie dient immers op basis van artikel 6, vierde lid, een geluidsreducerende wegdeklaag te worden voorgeschreven in het plan, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd." (Handelingen 27 mei 2003, EK 25, p. 25-784)

2.3.7. De motie Eversdijk is in de vergadering van 27 mei 2003 van de Eerste Kamer met algemene stemmen aangenomen. In deze vergadering is tevens het wetsvoorstel Spoedwet wegverbreding aangenomen.

2.3.8. In het wegaanpassingsbesluit is bepaald dat van km 87,9 tot km 88,4 een geluidsreducerende wegdeklaag met minimaal de akoestische kwaliteiten van dubbellaags ZOAB aangebracht zal worden. Bij het bepalen van de noodzaak voor deze maatregel is volgens verweerder uitgegaan van een overschrijding van de 70 dB(A) geluidcontour als criterium.

Het oordeel van de Afdeling.

2.3.9. Zoals volgt uit de in overweging 2.3.5 en 2.3.6. uit de handelingen van de Eerste Kamer overgenomen gegevens heeft de minister in de Eerste Kamer verwoord op welke wijze hij uitvoering zal geven aan de motie Eversdijk. Hieruit blijkt dat de minister voor het bepalen van de omstandigheden waaronder over zal worden gegaan tot de aanleg van dubbellaags ZOAB aansluit bij het in de Spoedwet wegverbreding in artikel 6, vierde lid, verwoorde criterium, namelijk een overschrijding van de 70 dB(A) geluidcontour. Ook wat betreft de overige onderdelen van de motie heeft de minister in de Eerste Kamer verwoord op welke wijze hij voornemens is hieraan uitvoering te geven.

Nu blijkens de handelingen van de Eerste Kamer de motie vervolgens ongewijzigd en zonder voorbehoud is aangenomen moet het er voor worden gehouden dat deze is aangenomen onder de interpretatie zoals deze door de minister tijdens de behandeling hiervan is verwoord.

De stelling van appellanten dat de motie moet worden uitgevoerd naar de letter treft reeds daarom geen doel.

Ten aanzien van de gevolgen van de plusstrook wat betreft het aspect geluid en de milieueffectrapportage.

Het standpunt van appellanten.

2.4. Het college van burgemeester en wethouders van De Bilt en [appellanten sub 5] stellen dat bij het nemen van het wegaanpassingsbesluit ten onrechte is nagelaten rekening te houden met de gevolgen van de plusstrook wat betreft het aspect geluid. Het Milieueffectrapport (verder MER) bevat volgens [appellanten sub 5] - mede gelet op de (internationale) verplichtingen op dit punt - onvoldoende gegevens over de geluidseffecten van de ingebruikname van de plusstrook.

Het standpunt van de Minister van Verkeer en Waterstaat.

2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de onderzoeken in het kader van de milieueffectrapportage (verder: m.e.r.) in beginsel niet verder behoeven te gaan dan hetgeen op grond van de Spoedwet wegverbreding aan onderzoek is vereist. Het onderzoek naar de akoestische gegevens is in de Spoedwet wegverbreding beperkt tot het verkrijgen van de 70 dB(A) geluidcontour langs het wegvak, gebaseerd op de gegevens over het jaar 2000. In het MER is naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004, no.
200401178/1in aanvulling daarop een beperkt onderzoek naar de verwachte effecten van ingebruikname van de plusstrook opgenomen. Voor een verdergaand onderzoek naar de effecten van de plusstrook op de omgeving wat betreft het aspect geluid bestaat volgens verweerder bovendien geen aanleiding omdat deze effecten verwaarloosbaar zijn.

Vaststelling van de feiten.

2.4.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.4.3. Ten behoeve van het wegaanpassingsbesluit is akoestisch onderzoek verricht met als doel het bepalen van de ligging van de 70 dB(A) geluidcontour en om na te gaan of binnen deze contour geluidsgevoelige bestemmingen aanwezig zijn. De ligging van de contour is volgens het MER en de daarbij behorende rapporten bepaald op basis van de verkeersgegevens over het jaar 2000, wat betreft de overige gegevens op basis van de situatie ten tijde van het onderzoek in 2003 en voorts zonder rekening te houden met de toekomstige plusstrook. In het MER wordt vermeld dat de toename van geluid op de omgeving van de plusstrook (het voorkeursalternatief) maximaal 0,2 dB(A) bedraagt. In het rapport "A27 Wegvak Utrecht-Noord-Knooppunt Eemnes, Onderzoek naar de akoestische gegevens voor de aanleg van een plusstrook" van 16 juni 2004 zijn in aanvulling op het MER gegevens opgenomen omtrent de toekomstige situatie met en zonder plusstrook ter hoogte van ongeveer 25 adressen.

2.4.4. Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder b, van de Spoedwet wegverbreding bevat het wegaanpassingsbesluit ten minste een beschrijving van de gevolgen van het wegaanpassingsproject voor de daarbij betrokken belangen en van de wijze waarop met die belangen rekening is gehouden.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Spoedwet wegverbreding, is de Wet geluidhinder niet van toepassing ten aanzien van de in de bijlage, onder B, opgenomen wegaanpassingsprojecten.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Spoedwet wegverbreding, voorzover hier van belang, bevat het wegaanpassingsbesluit ten aanzien van de in de bijlage, onder B, opgenomen wegaanpassingsprojecten de akoestische gegevens. Ingevolge het eerste lid van dit artikel wordt voor de toepassing van artikel 6 onder Pro akoestische gegevens verstaan de berekening van de 70 dB(A) geluidcontour langs de wegvakken, gebaseerd op de verkeersgegevens over het jaar 2000.

Ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding, voorzover hier van belang, stelt Onze Minister uiterlijk twee jaar na het onherroepelijk worden van het wegaanpassingsbesluit ten aanzien van de in het tweede lid bedoelde wegaanpassingsprojecten een plan op voor de te treffen maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg.

2.4.5. In de memorie van toelichting bij de Spoedwet wegverbreding staat onder het kopje 'projecten van semi-permanente aard' onder meer het volgende:

"De openstelling zelf heeft slechts een beperkt effect op de geluidhindersituatie. Akoestisch gezien zal een dergelijke openstelling voor de totale te berekenen maatgevende geluidsbelasting een verwaarloosbaar verschil, namelijk tienden van dB(A), opleveren. Zoals aangegeven is in de Wet geluidhinder veelal niet het geluidseffect van de wegaanpassing bepalend voor het treffen van geluidsmaatregelen, maar veelal het verschil ten aanzien van de in het verleden gemaakte afspraken, de zgn. hogere waarden. Het moeten voldoen op dit punt aan de Wet geluidhinder is voor deze categorie van projecten een tijdrovende en kostbare zaak in relatie tot het werkelijk optredende akoestische effect van de te treffen wegaanpassingen ten opzichte van de geluidssituatie, zoals deze nu reeds is. Dit betekent dat het feitelijk geringe niveau van de extra optredende geluidsbelasting in samenhang met de maatschappelijke noodzaak verkeersknelpunten op zeer korte termijn op te lossen in de uiteindelijke afweging zwaarder wegen dan het onverkort toepassen van de regels van de Wet geluidhinder. De Wet geluidhinder wordt dan ook buiten toepassing verklaard op de desbetreffende projecten. Het geheel achterwege laten van geluidsmaatregelen bij deze projecten van semi-permanente aard is echter ook niet verantwoord. In klemmende geluidhindersituaties wordt meteen voorzien in maatregelen, namelijk het aanbrengen van een geluidreducerende wegdeklaag. Om te kunnen bepalen of er klemmende geluidhindersituaties zijn, wordt ter voorbereiding van het ontwerp-wegaanpassingebesluit een zogenaamde quick scan uitgevoerd. " (TK 2002-2003, 28 679, nr. 3, p. 15).

In de memorie van toelichting staat voorts het volgende:

"Ter voorbereiding van het ontwerpwegaanpassingsbesluit zal een zogenaamde quick scan worden uitgevoerd, gericht op het verkrijgen van de akoestische gegevens. Deze quick scan ziet op het berekenen van de geluidssituatie per 31 december 2000." (TK 2002-2003, 28 679, nr. 3, p. 18)

In de nota naar aanleiding van het verslag staat:

"Ten einde vast te kunnen stellen hoeveel de geluidbelasting daadwerkelijk toeneemt zal eerst akoestisch onderzoek moeten worden gedaan. Voor de projecten onder A van de bijlage zal dit geschieden in het kader van het wegaanpassingsbesluit. Voor de projecten onder B van de bijlage zal de toename van de geluidbelasting worden onderzocht in het kader van het op te stellen plan." (TK 2002-2003, 28 679, nr. 6, p. 28)

2.4.6. Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bevat een milieueffectrapport, voorzover hier van belang, ten minste:

d. een beschrijving van de bestaande toestand van het milieu, voor zover de voorgenomen activiteit of de beschreven alternatieven daarvoor gevolgen kunnen hebben, alsmede van de te verwachten ontwikkeling van dat milieu, indien die activiteit noch de alternatieven worden ondernomen;

e. een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben, alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven.

2.4.7. Ingevolge artikel 7:35, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt het bevoegd gezag bij het nemen van een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt, rekening met alle gevolgen die de activiteit waarop het besluit betrekking heeft, voor het milieu kan hebben.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel is, voorzover hier van belang, het eerste lid slechts van toepassing voorzover de wettelijke regeling waarop het besluit berust, zich daartegen niet verzet.

2.4.8. Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder d, van de Spoedwet wegverbreding bevat het wegaanpassingsbesluit hetgeen nodig is ter uitvoering van ter zake van belang zijnde richtlijnen van de Europese Unie.

2.4.9. In de memorie van toelichting is ten aanzien van dit artikel, voorzover hier van belang, het volgende vermeld:

"Het wegaanpassingsbesluit bevat overeenkomstig het eerste lid een aantal onderdelen die tenminste in dat besluit moeten worden opgenomen. Het eerste lid noemt onder andere (…), alsook hetgeen ter uitvoering van relevante EU-richtlijnen in de beslissing dient te worden betrokken. Wat dit laatste betreft kan worden gedacht aan de in het algemeen deel van deze toelichting reeds vermelde EU-Vogel-, Habitat- en luchtkwaliteitrichtlijnen. Voor zover deze richtlijnen minimumeisen bevatten, dient daaraan uiteraard te worden voldaan."

2.4.10. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn 85/337/EEG van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd door Richtlijn 97/11/EG van 3 maart 1997 (verder: de Richtlijn) nemen de lidstaten, voorzover hier van belang, de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever in passende vorm de in bijlage IV bedoelde informatie verstrekt, voorzover:

a. de lidstaten deze informatie van belang achten in een bepaald stadium van de vergunningsprocedure en voor de specifieke kenmerken van een bepaald project of projecttype en van de milieuaspecten die hierdoor kunnen worden beïnvloed;

b. de lidstaten, onder meer op grond van de bestaande kennis en beoordelingsmethoden, menen dat redelijkerwijs van een opdrachtgever mag worden verlangd dat hij die informatie verzamelt.

Ingevolge artikel 5, derde lid, van de Richtlijn moet de informatie die de opdrachtgever overeenkomstig lid 1 moet verstrekken, voor zover hier van belang, ten minste het volgende bevatten:

- een beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen;

- de nodige gegevens om de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, te kunnen bepalen en beoordelen.

Bijlage IV (informatie overeenkomstig artikel 5, lid 1) luidt, voor zover hier van belang:

1. Een beschrijving van het project, met in het bijzonder:

- een prognose van de aard en hoeveelheid van de verwachte residuen en emissies (water-, lucht- en bodemverontreiniging, geluidshinder, trillingen, licht, warmte, straling, enz.) ten gevolge van het functioneren van het voorgenomen project.

3. Een beschrijving van de waarschijnlijk belangrijke milieueffecten van het voorgenomen project op met name: de bevolking, fauna en flora, bodem, water, lucht, de klimatologische factoren, materiële goederen, met inbegrip van het architectonisch en archeologisch erfgoed, het landschap en de interrelatie tussen genoemde factoren.

4. Een beschrijving van de waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten van het voorgestelde project ten gevolge van:

- het bestaan van het project

- het gebruik van natuurlijke hulpbronnen

- de lozing van verontreinigende stoffen, het ontstaan van milieuhinder en de eliminering van afvalstoffen.

5. Een beschrijving van de beoogde maatregelen om belangrijke nadelige milieueffecten van het project te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen.

Het oordeel van de Afdeling.

2.4.11. Uit de eisen genoemd in artikel 7:10 van Pro de Wet milieubeheer volgt onder meer dat in het kader van de milieueffectrapportage onderzoek dient te worden gedaan naar de gevolgen van een activiteit voor de geluidbelasting, mits deze activiteit die gevolgen kan hebben. Vaststaat dat de wegaanpassing gevolgen kan hebben voor de geluidbelasting, zodat op basis van de bepalingen van artikel 7:10 van Pro de Wet milieubeheer het MER in beginsel deze gevolgen dient te beschrijven.

2.4.12. Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat de bedoeling van de Spoedwet wegverbreding, voorzover het betreft de aanleg van onder meer plusstroken, is het met een versnelde procedure mogelijk maken van een wegverbreding in verband met het grote belang dat wordt gehecht aan een verbetering van de doorstroming van het verkeer ter vermijding van files. Om deze versnelling mogelijk te maken is onder meer gekozen voor het verplaatsen van het tijdstip waarop een akoestisch onderzoek overeenkomstig de bepalingen van de Wet geluidhinder dient te worden uitgevoerd van het moment waarop het besluit tot wegverbreding wordt genomen naar een later moment, in dit geval het moment waarop het geluidplan wordt vastgesteld. De wetgever heeft hierbij van belang geacht dat dit soort aanpassingen van de weg ten opzichte van het al aanwezige geluidniveau een zeer geringe toename van de geluidsbelasting met zich brengt. Voor zogenoemde klemmende geluidhindersituaties waarbij de geluidsbelasting in de huidige situatie hoger is dan 70 dB(A) wil de wetgever volgens de wetsgeschiedenis niet wachten met maatregelen totdat het geluidplan is vastgesteld. Ten behoeve van de beoordeling van deze situatie is in artikel 6 van Pro de Spoedwet wegverbreding opgenomen dat een akoestisch onderzoek dient plaats te vinden voor dit soort projecten waarbij de 70 dB(A) geluidcontour dient te worden berekend op basis van de gegevens van het jaar 2000.

2.4.13. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat wordt beoogd bij het nemen van een besluit tot aanpassing van een weg in het kader van deze wet met betrekking tot de wijze waarop rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van dit besluit wat betreft het aspect geluid een uitzondering te maken op de wijze waarop dit binnen de reguliere procedures is vereist. Uit de bepalingen van deze wet volgt immers dat de eisen van de Wet geluidhinder niet van toepassing zijn ten aanzien van het wegaanpassingsbesluit en dat de gevolgen van het besluit wat betreft geluid worden meegenomen bij het op te stellen geluidplan.

In verband met het verplaatsen van het moment waarop rekening dient te worden gehouden met de gevolgen van het besluit wat betreft het aspect geluid is voorts in de Spoedwet wegverbreding beoogd een uitzondering te maken op de reikwijdte van het akoestische onderzoek ten opzichte van de reguliere procedure.

Met deze uitgangspunten strookt niet dat desondanks in het kader van de milieueffectrapportage de gevolgen van de aanleg van de plusstrook op het aspect geluid ten volle zouden moeten worden onderzocht op het moment van de voorbereiding van het wegaanpassingsbesluit.

De Afdeling is in verband hiermee van oordeel dat uit artikel 7:10 van Pro de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 6 van Pro de Spoedwet wegverbreding niet de verplichting voortvloeit in het kader van het opstellen van een milieueffectrapport de gevolgen van de aanleg van de plusstrook voor wat betreft het aspect geluid ten volle te onderzoeken.

Het bepaalde in artikel 7:35, eerste lid, van de Wet milieubeheer staat hieraan niet in de weg, nu uit het voorgaande voortvloeit, dat de Spoedwet wegverbreding een wettelijke regeling is als in artikel 7:35, tweede lid, bedoeld.

2.4.14. Volgens de wetsgeschiedenis is met het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onder d van de Spoedwet wegverbreding beoogd te voorkomen dat de bepalingen van de Spoedwet wegverbreding op enig moment in strijd zouden komen met de eisen die uit het Europese recht voortvloeien. Derhalve moet worden aangenomen dat, indien uit het Europese recht eisen voortvloeien met betrekking tot de inhoud van de milieueffectrapportage, deze eisen ingevolge artikel 4, eerste lid, onder d, onderdeel gaan uitmaken van de eisen met betrekking tot het desbetreffende wegaanpassingsbesluit.

2.4.15. Uit artikel 5 en Pro bijlage IV van de Richtlijn valt af te leiden dat aan een MER zodanige eisen dienen te worden gesteld, dat dit de nodige gegevens bevat om de aanzienlijke nadelige effecten of de voornaamste milieueffecten die het project vermoedelijk zal hebben, onderscheidenlijk de waarschijnlijk belangrijke of aanzienlijke milieueffecten van het voorgestelde project, te kunnen bepalen. Er hoeven dientengevolge geen gegevens te worden opgenomen omtrent aspecten waarvan vaststaat dat het niet zodanige milieueffecten betreft als bedoeld in artikel 5 en Pro bijlage IV van de Richtlijn.

2.4.16. Verweerder heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004, no.
200401178/1aanvullend onderzoek gedaan naar het verwachte geluidseffect van ingebruikname van de plusstrook. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het effect van de plusstrook wat betreft het aspect geluid uit akoestisch oogpunt zeer gering is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat appellanten weliswaar de wijze van berekening van de 70 dB(A) contour betwisten, waardoor volgens hen meer woningen dan is berekend binnen deze contour vallen en derhalve op meer plaatsen aanleiding bestaat voor de aanleg van dubbellaags ZOAB, maar dat zij niet (onderbouwd) betwisten dat de invloed van de plusstrook op de toename van het geluid op zichzelf niet groot is.

Gelet op het voorgaande is de toename van de geluidsbelasting in dit geval niet te kwalificeren als een aanzienlijk nadelig of voornaam milieueffect, onderscheidenlijk een waarschijnlijk belangrijk of aanzienlijk milieueffect in de zin van de Richtlijn. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in het MER niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met een beperkt onderzoek naar de geluidgevolgen van de plusstrook.

Ook overigens bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat in dit geval niet met een beperkt onderzoek naar de gevolgen van de plusstrook wat betreft het aspect geluid kon worden volstaan.

Ten aanzien van de veiligheid.

het standpunt van appellanten.

2.5. [appellanten sub 5] stellen dat de breedte van de plusstrook in strijd is met de in de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen opgenomen normen inzake de veiligheid van wegen. Volgens appellanten is niet voldaan aan de in de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004 genoemde eisen en is het onzorgvuldig om uit te gaan van een in 2003 opgesteld calamiteitenplan.

Het standpunt van verweerder.

2.5.1. Verweerder stelt dat het traject niet valt onder de reikwijdte van de Overeenkomst aangezien dit geen E-weg is. Verweerder stelt dat hij desondanks een rapport heeft doen opstellen waarin tevens de verkeersveiligheid in het licht van de in de Overeenkomst genoemde normen en meer specifiek op het wegvak betrekking hebbend wordt beoordeeld. Volgens verweerder is van belang dat de plusstrook alleen open is gedurende de spitstijden en dat tijdens de openingstijden verkeersveiligheidsmaatregelen zoals een verlaging van de maximumsnelheid worden getroffen. Verweerder wijst voorts op het gegeven dat de plusstrook wordt aangelegd aan de linkerzijde van de weg zodat in visueel opzicht meer ruimte aanwezig is en op het feit dat de vluchtstrook gehandhaafd blijft.

De vaststelling van de feiten.

2.5.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Europese overeenkomst inzake internationale hoofdverkeerswegen van 15 november 1975 (Geneve, Trb. 1979, 78, zoals laatstelijk gewijzigd zoals gepubliceerd in Trb. 2004, 7; reeds aangeduid als de Overeenkomst) aanvaarden de Overeenkomstsluitende Partijen het voorgestelde wegennet, hierna te noemen "het internationale E-wegennet" en omschreven in bijlage I van de Overeenkomst, als een gecoördineerd plan voor het aanleggen en aanpassen van wegen van internationaal belang, dat zij voornemens zijn uit te voeren binnen het kader van hun nationale programma's.

Ingevolge artikel 2 bestaat Pro het internationale E-wegennet uit een netwerk van referentiewegen die in het algemeen van noord naar zuid of van west naar oost lopen: het omvat ook de tussenliggende wegen en de zij- en verbindingswegen.

Ingevolge artikel 3 worden Pro de wegen van het internationale E-wegennet, als bedoeld in artikel 1 van Pro de Overeenkomst, in overeenstemming gebracht met de bepalingen van bijlage II bij de Overeenkomst.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, worden de wegen van het internationale E-wegennet aangeduid door en voorzien van het verkeersteken, beschreven in bijlage III bij de Overeenkomst.

2.5.3. De plusstrook heeft een breedte van 2,75 meter en wordt aangelegd als linkerrijstrook. De plusstrook kan worden opengesteld wanneer het aantal voertuigen op het betreffende wegvak boven het aantal van 3.000 voertuigen per uur stijgt en wordt gesloten wanneer het aantal voertuigen onder dit getal daalt. De reguliere rijstroken hebben een breedte van 3,50 meter. Over vrijwel het gehele traject is een vluchtstrook aanwezig. Er is geen scherpe bocht in het traject. Gedurende de periode dat de plusstrook is geopend is de maximumsnelheid op het gehele wegvak verlaagd van 120 km per uur naar 100 km per uur. Van de plusstrook mogen geen bredere voertuigen dan 2 meter gebruikmaken. Daarnaast zijn in het wegaanpassingsbesluit een aantal bepalingen opgenomen met betrekking tot de signalering en het wegbeeld.

2.5.4. In het rapport "Veiligheid Spitsstroken, Plusstroken en Bufferstroken" van 17 september 2003 van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer staat omschreven welke afwegingen zijn gemaakt ten aanzien van verscheidene verkeerssituaties zoals situaties met een (smalle) plusstrook en aan welke maatregelen wordt gedacht om een eventuele afname van de verkeersveiligheid te beperken. Eén van de conclusies van dit rapport is dat een voldoende veiligheidsniveau kan worden behouden bij een plusstrook van 2,75 meter indien de snelheid wordt verlaagd naar 100 km per uur en een breedtebeperking voor voertuigen tot 2 meter wordt ingesteld.

In het rapport "Projectspecifieke afwegingsnotitie verkeersveiligheid (Spoedwetproject nr. 21 Plusstrook A27 Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes)" van 13 december 2004 wordt dit nader beschreven voor het aan de orde zijnde wegvak.

Het oordeel van de Afdeling.

2.5.5. Gelet op de in overweging 2.5.2. genoemde bepalingen van de Overeenkomst is deze alleen van toepassing op wegen die kunnen worden gekwalificeerd als E-wegen. Het traject Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes maakt ingevolge de artikelen 1, 2 en 4, eerste lid, in samenhang met bijlage I en III van de Overeenkomst, geen deel uit van het internationale E-wegennet als bedoeld in de Overeenkomst. Verweerder heeft derhalve terecht het standpunt ingenomen dat de bepalingen van de Overeenkomst in dit geval niet van toepassing zijn.

2.5.6. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat op het wegvak Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes ondanks de breedte van de plusstrook een voldoende veiligheidsniveau kan worden bereikt de twee rapporten "Veiligheid Spitsstroken, Plusstroken en Bufferstroken" en "Projectspecifieke afwegingsnotitie verkeersveiligheid (Spoedwetproject nr. 21 Plusstrook A27 Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes)" overgelegd.

Het eerste rapport bevat met name gegevens omtrent de wijze waarop de afname van veiligheid die een breedte van 2,75 meter ten opzichte van de voorkeursnorm van 3,50 meter waarvan verweerder is uitgegaan met zich brengt bij onder meer een plusstrook kan worden gecompenseerd met maatregelen zoals een snelheidsverlaging en een breedtebeperking voor voertuigen. Het tweede rapport bevat meer specifiek gegevens over de afweging die is gemaakt ten aanzien van het aan de orde zijnde wegvak. Volgens de conclusies van deze beide rapporten wordt een aanvaardbaar veiligheidsniveau bereikt.

[appellanten sub 5] hebben weliswaar gesteld dat de plusstrook onveilig is, maar zij hebben deze stellingen niet voorzien van een draagkrachtige onderbouwing. De enkele verwijzing van appellanten naar de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004, waarin zich volgens hen dezelfde situatie voordoet, is hiertoe onvoldoende, reeds omdat in die uitspraak een geheel andere wegaanpassing aan de orde was die in feitelijk opzicht niet gelijk is aan de thans aan de orde zijnde wegaanpassing. Voorzover appellanten onder verwijzing naar de uitspraak hebben gesteld dat ten onrechte gebruik is gemaakt van een calamiteitenplan uit 2003 wijst de Afdeling er op dat de wegaanpassing in dit geval niet tot gevolg heeft dat de vluchtstrook wordt opgeheven. Appellanten hebben niet nader onderbouwd om welke reden het gebruikmaken van een calamiteitenplan uit 2003 onder deze omstandigheden onzorgvuldig zou zijn.

Gelet op het voorgaande geeft hetgeen appellanten hebben gesteld onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de door verweerder aan zijn standpunt ten grondslag gelegde rapporten.

Ten aanzien van de luchtkwaliteit.

Het standpunt van appellanten.

2.6. Appellanten stellen dat de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en fijn stof (PM10) zoals bedoeld in het Besluit luchtkwaliteit niet in acht zijn genomen. Verweerder heeft volgens appellanten nagelaten te verantwoorden dat zoveel mogelijk maatregelen zijn genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren, ter bescherming van de buitenlucht in zijn algemeenheid. Een aantal appellanten heeft in dit verband aangevoerd dat de luchtkwaliteit kan worden verbeterd door het verlagen van de maximumsnelheid tot 80 km per uur in de spits en 100 km per uur buiten de spits. Voorts betwisten appellanten de resultaten van de berekeningen die verweerder heeft doen uitvoeren naar de luchtkwaliteit, aangezien bij deze berekeningen op een aantal onderdelen is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Zo stellen appellanten onder meer dat ten onrechte is uitgegaan van weekdaggemiddelden in plaats van werkdaggemiddelden, foutieve wegdekgegevens en gegevens over aanwezige geluidschermen, onjuiste verkeerstellingen en openingstijden alsmede dat de effecten op de luchtkwaliteit van het onderliggende wegennet niet (afdoende) zijn beoordeeld.

Een aantal appellanten heeft voorts bezwaren geuit tegen het feit dat verweerder in een laat stadium van de procedure een groot aantal nieuwe rapporten heeft overgelegd.

Het standpunt van verweerder.

2.6.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de normen uit het Besluit luchtkwaliteit niet zien op de kwaliteit van de buitenlucht in zijn algemeenheid maar alleen op de kwaliteit van de buitenlucht op plaatsen waar blootstelling van de bevolking aan concentraties gedurende een voor de grenswaarde significante periode plaatsvindt. Een andere interpretatie van het Besluit luchtkwaliteit strookt volgens verweerder niet met (de bedoeling van) de Eerste Dochterrichtlijn luchtkwaliteit.

Verweerder heeft ter zitting verzocht om bij de beoordeling te betrekken dat het Besluit luchtkwaliteit op korte termijn zal worden vervangen door een ministeriële regeling waarin dit uitgangspunt expliciet is neergelegd. Hierdoor zal zich ten tijde van de ingebruikname van de plusstrook in 2006 geen verwachte overschrijding van de dan geldende grenswaarde voor stikstofdioxide in 2010 voordoen. Voorzover zich een overschrijding van de grenswaarde voor PM10 voordoet brengt de toekomstige regelgeving in samenhang met het door de Ministerraad vastgestelde Nationaal luchtkwaliteitsplan 2004 volgens verweerder met zich dat de nodige maatregelen zijn genomen teneinde zoveel mogelijk te voldoen aan de grenswaarde voor PM10 omdat er binnen dit project geen maatregelen zijn die een aanmerkelijke bijdrage kunnen leveren aan het verwezenlijken van het rijksbeleid.

Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunten op verschillende momenten in de procedure rapporten en nadere stukken overgelegd.

De vaststelling van de feiten.

2.6.2. Ingevolge het Besluit luchtkwaliteit dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voorzover de betrokken regeling zich daartegen verzet, de in het Besluit luchtkwaliteit gestelde grenswaarden met betrekking tot, voorzover hier van belang, stikstofdioxide en zwevende deeltjes in acht te nemen.

Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Besluit luchtkwaliteit, is dat besluit niet van toepassing op een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998.

2.6.3. Volgens de Nota van Toelichting op het Besluit luchtkwaliteit worden in het Besluit luchtkwaliteit grenswaarden gesteld omtrent het niveau van de buitenluchtkwaliteit dat, in het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu in zijn geheel, binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt. Deze grenswaarden gelden voor de buitenlucht van het Nederlandse grondgebied, met uitzondering van de werkplek (Stb. 2001, 269, p. 17).

2.6.4. Volgens de Nota van Toelichting op het Besluit luchtkwaliteit dient aan de hand van de grenswaarden te worden beoordeeld of voornemens zonder meer tot uitvoering kunnen worden gebracht of dat aanvullende voorzieningen nodig zijn ten aanzien van bronnen of de ruimtelijke inrichting. Bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit kunnen hebben dienen de grenswaarden expliciet bij de afwegingen te worden betrokken en dient daarvan ook rekenschap te worden gegeven. Wordt gebruik gemaakt van één van bedoelde bevoegdheden, dan dienen de consequenties voor de luchtkwaliteit in kaart te worden gebracht en dient gekozen te worden voor een zodanige gebruikmaking van de bevoegdheden dat de luchtkwaliteit aan de kwaliteitseisen voldoet. In saneringssituaties, bestaande situaties waarin sprake is van overschrijding van de grenswaarden, is het denkbaar dat doorvoering van één individuele maatregel niet leidt tot het voldoen aan een grenswaarde, terwijl de desbetreffende maatregel wel een belangrijke bijdrage kan leveren aan verbetering van de situatie. In dergelijke gevallen dienen overheden bij de uitoefening van hun bevoegdheden de afweging te maken of een voorgenomen wijziging met betrekking tot de onderhavige activiteit in voldoende mate bijdraagt aan realisering van de grenswaarde en dient daarvan ook rekenschap te worden gegeven (Stb. 2001, 269, p. 25-26).

2.6.5. Volgens de toelichting op het wegaanpassingsbesluit ligt aan het ontwerpbesluit het luchtkwaliteitsonderzoek uit het rapport "Effectbeoordeling (luchtkwaliteit) wegverbreding ZSM/Spoedwet: Deelproject 25: A27 Utrecht Noord - knooppunt Eemnes (2000 en 2010), (no. R2003/284), gedateerd september 2003 en afkomstig van TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie (verder: TNO), ten grondslag.

In dit TNO-rapport wordt geconcludeerd dat de luchtkwaliteit tussen 2000 en 2010 door aanscherping van Europese emmissie-eisen ondanks de toename van het wegverkeer zal verbeteren. Volgens dit rapport zijn de vastgestelde effecten van de wegaanpassing op de luchtkwaliteit (jaargemiddelde NO2 en fijn stofconcentraties) klein. Voor de autonome ontwikkeling treedt volgens het rapport een lichte verbetering van de luchtkwaliteit ten opzichte van het voorkeursalternatief op. Voorts staat in dit rapport dat kan worden aangenomen dat ook in het eerste volledige jaar na wegaanpassing (2006) geen woningen staan in een gebied waar de grenswaarde wordt overschreden, omdat in 2000 en in 2010 geen woningen in de overschrijdingszone voorkomen.

In de toelichting op het wegaanpassingsbesluit staat dat in aanvulling op dit rapport aanvullend onderzoek is gedaan naar het effect van de plusstrook op de luchtkwaliteit uitgaande van een snelheidsverlaging tot 100 km per uur. In de toelichting staat dat zowel voor de autonome situatie als bij de voorkeursvarianten in 2010 bij een aantal gevoelige bestemmingen en hectare grondgebied de jaargemiddelde grenswaarde voor NO2 wordt overschreden. Voorts staat daarin dat in 2000 noch in 2010 (zowel in de autonome situatie als bij de voorkeursvarianten) gevoelige bestemmingen voorkomen in de overschrijdingszone van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie PM10. Volgens deze toelichting zal zowel in 2000 als in 2010 de etmaalgemiddelde grenswaarde voor PM10 worden overschreden. In de toelichting wordt tot slot op basis van deze gegevens geconcludeerd dat de aanleg van de plusstrook als zodanig geen effect heeft op de luchtkwaliteit, zodat naast de snelheidsverlaging tot 100 km per uur tijdens openstelling van de plusstrook geen aanvullende maatregelen zijn vereist.

2.6.6. Bij brief van 22 december 2004 heeft verweerder een zogenoemd hoofdrapport "Effectbeoordeling (luchtkwaliteit) wegverbreding ZSM/Spoedwet: TNO Deelproject 25: A27 Utrecht Noord - knooppunt Eemnes" met bijlagen (no. R2004/583), en een zogenoemd bijlagenrapport "Bijlagen bij de luchtkwaliteitsberekeningen in het kader van ZSM/Spoedwet" (no. R2004/582), beide gedateerd december 2004 en afkomstig van TNO, overgelegd.

Verweerder heeft deze rapporten volgens de begeleidende brief en de aankondiging in het verweerschrift doen opstellen naar aanleiding van de meergenoemde uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004 omdat het aan het wegaanpassingsbesluit ten grondslag liggende luchtonderzoek volgens verweerder op dezelfde wijze onvolledig was als het onderzoek ten behoeve van het wegaanpassingsbesluit A2 Vught - Ekkersweijer. In het nieuwe onderzoek zijn volgens verweerder deze lacunes, zoals het ontbreken van de uurgemiddelde concentratie stikstofdioxide en de jaargemiddelde concentratie fijn stof bij ingebruikneming van de plusstrook, hersteld.

Volgens het verweerschrift is, omdat de situatie toch opnieuw moest worden onderzocht, een nieuwe rekenmethode ontwikkeld en getest, een grotere gedetailleerdheid en nauwkeurigheid doorgevoerd door een uitbreiding van het aantal punten waarop de concentraties worden berekend, met behulp van luchtfoto's een exact beeld verkregen van de aard van de bebouwing langs het traject om de verdunning van de verontreiniging beter te kunnen inschatten en voorts het effect van geluidsschermen op de verspreiding van stoffen in de lucht meegenomen. Voorts is gekozen voor het presenteren van de resultaten in de vorm van contouren in plaats van de vermelding van de hectares.

Volgens verweerder verschillen de resultaten van het nieuwe onderzoek aanzienlijk van het eerste onderzoek, in die zin dat de gebieden met overschrijdingen substantieel minder groot blijken dan uit de eerdere studie naar voren kwam. In het onderzoek is volgens verweerder gekeken naar locaties waar sprake is van een relevante blootstelling van de mens.

2.6.7. De Richtlijn inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit van 27 september 1996, 96/62/EG (verder: de Moederrichtlijn) en de Richtlijn betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht van 22 april 1999, 1999/30/EG (verder: de Eerste Dochterrichtlijn) zijn gebaseerd op artikel 130 S EG-Verdrag (thans artikel 175 EG Pro). Ingevolge artikel 130 T EG-Verdrag (thans artikel 176 EG Pro) kan een lidstaat verdergaande maatregelen treffen en handhaven. Dit komt ook tot uitdrukking in artikel 4, zesde lid, van de Moederrichtlijn. In overweging 4 van de considerans van de Eerste Dochterrichtlijn staat vermeld:

"Overwegende dat de bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden minimumvoorschriften zijn; dat de lidstaten overeenkomstig artikel 130 T van het Verdrag strengere grenswaarden kunnen handhaven en treffen; (…)."

Het oordeel van de Afdeling.

2.6.8. Uit het bepaalde in artikel 1, tweede lid, van het Besluit luchtkwaliteit volgt dat de in dit besluit gestelde grenswaarden, behoudens de uitzondering ten aanzien van de arbeidsplaats, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. Dit uitgangspunt kan tevens worden afgeleid uit de Nota van toelichting op het Besluit luchtkwaliteit. Noch de tekst van het Besluit luchtkwaliteit, noch de Nota van toelichting hierop bevat enig aanknopingspunt voor het standpunt van verweerder dat de grenswaarden in dit besluit alleen zien op de kwaliteit van de buitenlucht op plaatsen waar blootstelling van de bevolking aan concentraties gedurende een voor de grenswaarde significante periode plaatsvindt.

2.6.9. Aan de door verweerder opgeworpen vraag in hoeverre uit de Eerste Dochterrichtlijn zou voortvloeien dat de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit gelet op deze richtlijn moeten worden beschouwd als zogenoemde blootstellingsnormen, wordt niet toegekomen, nu het Besluit luchtkwaliteit geen enkel aanknopingspunt voor een dergelijke uitleg biedt en, daargelaten de juistheid van het standpunt van verweerder dat de eisen uit het Besluit luchtkwaliteit strenger zijn dan op basis van de Eerste Dochterrichtlijn is vereist, deze richtlijn minimumnormen bevat en het lidstaten derhalve vrij staat om strengere normen in de nationale regelgeving op te nemen.

2.6.10. Evenmin kan betekenis worden toegekend aan een toekomstige ministeriële regeling ter vervanging van het Besluit luchtkwaliteit. Nog afgezien van het feit dat deze regeling nog niet is bekend gemaakt, de ter zitting aangeboden tekst daarvan wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing dient te worden gelaten en de regeling zich ten tijde van de behandeling van de zaak ter zitting kennelijk nog in de fase van een concept bevond, is op het wegaanpassingsbesluit het Besluit luchtkwaliteit van kracht. Aan een toekomstige regeling kan ook wat betreft de interpretatie van het Besluit luchtkwaliteit geen betekenis worden toegekend.

2.6.11. Zoals door verweerder is bevestigd, kleven aan de wijze waarop ten behoeve van de voorbereiding van het wegaanpassingsbesluit onderzoek is gedaan naar de luchtkwaliteit vergelijkbare gebreken als genoemd in meergenoemde uitspraak van de Afdeling van 15 september 2004. Gelet hierop had verweerder bij de besluitvorming over het wegaanpassingsbesluit een onvolledig inzicht om te kunnen beoordelen of is voldaan aan de eisen uit het Besluit luchtkwaliteit.

Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting beoogt verweerder de in december 2004 opgestelde TNO-rapporten alsnog aan de onderbouwing van het bestreden besluit ten grondslag te leggen.

Het ex-tunc karakter van de beoordeling door de Afdeling brengt met zich dat bij het inbrengen van onderzoeken door verweerder ter nadere onderbouwing van een eerder genomen besluit dient te worden beoordeeld of deze onderzoeken kunnen worden beschouwd als een nadere aanvulling in aansluiting op en voortvloeiend uit aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken of als een geheel nieuw onderzoek.

In dit geval bevatten de door verweerder overgelegde TNO-rapporten niet alleen een aanvulling op het punt van de eerder bedoelde gebreken maar bevatten zij ook geheel nieuwe resultaten met betrekking tot vrijwel alle eerdere gegevens, berekend op basis van substantieel gewijzigde uitgangspunten en methoden. Nog daargelaten dat kan worden betwijfeld of het in zo een laat stadium in de procedure brengen van deze onderzoeken in overeenstemming is met een goede procesorde, verzet het ex-tunc karakter van de door de Afdeling te verrichten toets zich ertegen dat onderzoeken waarvan de uitgangspunten en resultaten zo sterk afwijken van hetgeen verweerder eerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd alsnog in de procedure kunnen worden betrokken als onderbouwing van het bestreden besluit.

2.6.12. Gelet op het voorgaande is het besluit op dit punt genomen in strijd met de nodige zorgvuldigheid en berust het niet op een deugdelijke motivering.

Verweerder dient bij zijn nieuw te nemen besluit alsnog te onderzoeken wat de gevolgen van de aanleg van de plusstrook voor de luchtkwaliteit zijn en welke gevolgen dat moet hebben voor de inhoud van het wegaanpassingsbesluit en eventuele flankerende maatregelen. Hij dient hierbij tevens de stellingen van appellanten te betrekken.

2.6.13. Daarnaast wordt het volgende overwogen.

Vaststaat dat, van welke rapporten ook zou worden uitgegaan, niet wordt voldaan aan de grenswaarden voor NO2 en PM10 uit het Besluit luchtkwaliteit. Voorts staat vast dat zich ter plaatse een saneringssituatie voordoet omdat ook in de huidige situatie niet aan de grenswaarden wordt voldaan. Verweerder dient zich bij het nemen van het nieuwe besluit voldoende rekenschap te geven van de vraag of de voorgenomen wegaanpassing in overeenstemming kan worden geacht met de eisen van het Besluit luchtkwaliteit. Verweerder dient in dat verband onder meer inzichtelijk te maken hoe deze activiteit past binnen de verwezenlijking van beleid dat voorziet in maatregelen die zijn gericht op het bereiken van de grenswaarden.

Ten aanzien van de berekening van de 70 dB(A) contour.

Het standpunt van appellanten.

2.7. Het college van burgemeester en wethouders van De Bilt en [appellanten sub 5] stellen verder dat ten onrechte is nagelaten maatregelen te nemen om geluidhinder te beperken. [appellanten sub 5] menen dat een geluidscherm zou moeten worden aangelegd ter hoogte van hun woningen. [appellanten sub 5] betwisten verder de juistheid van de door verweerder aan de berekening van de 70 dB(A) contour ten grondslag gelegde uitgangspunten, alsmede de methoden die voor deze berekeningen zijn gebruikt. Hierdoor zouden veel meer gevoelige bestemmingen buiten deze contour liggen dan feitelijk het geval is waardoor de afweging ten aanzien van de plaatsen waar dubbellaags ZOAB op basis van artikel 6, vierde lid, van de Spoedwet wegverbreding moet worden aangelegd onjuist is uitgevoerd. Zij hebben ter onderbouwing van hun stellingen het rapport "De Nes van Nemesis aan de Eem (Akoestisch onderzoek en Luchtkwaliteit)" van 10 januari 2005 van het bureau Bosvariant ingezonden. Het college van burgemeester en wethouders van De Bilt wijst in dit verband op de door hem overgelegde conclusies van de Milieudienst Zuidoost Utrecht.

Het standpunt van verweerder.

2.7.1. Verweerder stelt dat de 70 dB(A) contour op juiste wijze is berekend. Uit deze berekening volgt dat ter hoogte van één woning een geluidsbelasting hoger dan 70 dB(A) wordt ondervonden. Op deze plaats zal het wegdek worden aangepast door geluidsarm asfalt met de kwaliteit van dubbellaags ZOAB aan te leggen. Aan de berekeningen ligt het rapport "A27 Wegvak Utrecht-Noord-Knooppunt Eemnes, Onderzoek naar de akoestische gegevens voor de aanleg van een plusstrook" van 16 juni 2004 van het bureau Cauberg-Huygen Raadgevende ingenieurs B.V. (verder: Cauberg Huygen) ten grondslag. Voorts heeft verweerder een rapport van 12 januari 2005 van dit bureau ingezonden genaamd "Addendum akoestisch onderzoek plusstrook A27 wegvak Utrecht-Noord-Knooppunt Eemnes".

De vaststelling van de feiten.

2.7.2. In het geluidrapport van verweerder van 16 juni 2004 wordt beschreven welke rekenmethode is gebruikt en van welke gegevens is uitgegaan bij de berekeningen alsmede welke situaties zijn onderzocht.

Volgens het geluidrapport van verweerder van 12 januari 2005 is naast een aanvullende berekening van de 70 dB(A) contour voor het jaar 2010 een aantal onjuistheden uit het eerdere rapport hersteld. Het gaat hierbij onder meer om het voor een weggedeelte ten onrechte uitgaan van de aanwezigheid van ZOAB in plaats van DAB. Voorts zijn de effecten van een eerder niet meegenomen geluidscherm dat bij de aanvang van het onderzoek nog niet aanwezig was alsnog doorgerekend.

Volgens het rapport van [appellanten sub 5] van 10 januari 2005 is ten onrechte uitgegaan van het Reken- en Meetvoorschrift wegverkeerslawaai 2002 omdat dit een verschil in rekenresultaat van 3 dB(A) oplevert ten opzichte van het voorschrift dat in het jaar 2000 van toepassing was. In dit rapport wordt voorts op een aantal andere punten beschreven waarom de uitkomsten van de berekeningen niet voldoende betrouwbaar zijn. Ook in de conclusies van de Milieudienst Zuidoost Utrecht wordt beschreven op welke onderdelen van onjuiste uitgangspunten zou zijn uitgegaan.

Het oordeel van de Afdeling.

2.7.3. Een beoordeling van de door partijen korte tijd voor de zitting ingebrachte rapporten vergt een nader onderzoek, zonodig door middel van het vragen van een advies aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de onderbouwing van de standpunten van [appellanten sub 5] in het rapport van Bosvariant van 10 januari 2005 gedeeltelijk overeenkomt met de correcties van enkele onjuistheden in het rapport van Cauberg Huygen van 12 januari 2005.

Gelet op het in overweging 2.6.12. genoemde motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek in verband met de eisen van het Besluit luchtkwaliteit alsmede het late tijdstip waarop verweerder een rapport met deze inhoud heeft overgelegd bestaat geen grond om een onderzoek met deze strekking in dit stadium van de procedure uit te voeren. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat verweerder blijkens het rapport van Cauberg Huygen onjuistheden in het eerdere onderzoek heeft geconstateerd, waarbij de vraag is in hoeverre deze onjuistheden zouden moeten leiden tot het oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet alle relevante gegevens aan het besluit zijn ten grondslag gelegd.

Gelet daarop behoeven deze argumenten van appellanten thans geen verdere bespreking. Verweerder dient bij het nemen van een nieuw besluit de stellingen van appellanten bij de beoordeling te betrekken.

2.7.4. Voor wat betreft de stelling van [appellanten sub 5] dat bij het wegaanpassingsbesluit dient te worden voorzien in de aanleg van een geluidscherm wordt gewezen op hetgeen eerder is overwogen omtrent het systeem van de Spoedwet wegverbreding. Uit artikel 6 van Pro de Spoedwet wegverbreding vloeit voort dat geen verplichting bestaat om in het kader van het wegaanpassingsbesluit te beslissen over de noodzaak van de aanleg van een geluidscherm. Deze beslissing komt aan de orde bij het ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding op te stellen geluidplan.

Eindoordeel.

2.8. Gelet op al het voorgaande zijn de beroepen gericht tegen het wegaanpassingsbesluit gegrond en dient dit besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb te worden vernietigd.

2.9. De beroepen van [appellanten sub 5] en het college van burgemeester en wethouders van De Bilt gericht tegen het verkeersbesluit zijn, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van het wegaanpassingsbesluit, eveneens gegrond. Het verkeersbesluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb te worden vernietigd.

2.9.1. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt en [appellanten sub 5] te worden veroordeeld. Verweerder dient voorts te worden veroordeeld in de proceskosten van de Stichting Groenekans Landschap, de Stichting Heidehoek Eemnes, de Stichting Stop Geluidhinder Maartensdijk en de vereniging Bewonersbelangen Copijnlaan e.o., doch niet is gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

2.9.2. De door het college van burgemeester en wethouders van De Bilt op het formulier proceskosten aangeduide kostenposten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en voor een aan hem uitgebracht deskundigenrapport zijn uitgevoerd door ambtenaren van de Milieudienst Zuidoost-Utrecht. Deze dienst is een zelfstandig openbaar lichaam, dat is ingesteld bij de Gemeenschappelijke Regeling Milieudienst Zuidoost-Utrecht. Hieraan is een deel van de taken van de deelnemende gemeenten op het gebied van het milieu overgedragen met als doel onder meer het vergroten van de samenwerking en specialisatie. Gezien de verwevenheid tussen de Milieudienst en de deelnemende gemeenten, waaronder gemeente De Bilt, kan ten aanzien van de gestelde kostenposten niet worden gesproken van door derden verrichte handelingen en komen deze daarom niet voor vergoeding in aanmerking.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van [appellanten sub 5] niet-ontvankelijk voorzover dit ziet op de ontheffing Flora- en Faunawet, de keurvergunningen en de ontheffing van de Provinciale milieuverordening Noord-Holland;

II. verklaart de beroepen gericht tegen het wegaanpassingsbesluit en het verkeersbesluit gegrond;

III. vernietigt het wegaanpassingsbesluit van de minister van Verkeer en Waterstaat van 28 juni 2004 betreffende de aanpassing van de rijksweg A27 op het traject Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes en het verkeersbesluit voor de plaatsing en verwijdering van de in artikel 12 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer genoemde verkeerstekens, alsmede voor onderborden;

IV. veroordeelt de minister van Verkeer en Waterstaat in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 4692,54; dit bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) onder vermelding van het zaaknummer als volgt te worden betaald:

1. € 23,07 aan het college van burgemeester en wethouders van De Bilt;

2. € 4669,47 aan [appellanten sub 5]; waarvan een bedrag van € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en een bedrag van € 4000,00 aan kosten voor een aan hen uitgebracht deskundigenrapport;

V. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan de volgende appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht, ieder afzonderlijk, vergoedt:

€ 136,00 voor [appellanten sub 5] en € 273,00 voor de Stichting Groenekans Landschap, de Stichting Heidehoek Eemnes, het college van burgemeester en wethouders van De Bilt, de Stichting Stop Geluidhinder Maartensdijk en de vereniging Bewonersbelangen Copijnlaan e.o., ieder afzonderlijk.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Buuren w.g. Langeveld

Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2005

317.

Vernietiging wegaanpassingsbesluit A27 Utrecht Noord - Knooppunt Eemnes wegens strijd met zorgvuldigheid en motivering

Uitspraak