Uitspraak
200407661/1 en 200408521/1.
Datum uitspraak: 30 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
de regionaal inspecteur VROM-inspectie Regio Zuid-West,
appellant,
en
het college van burgemeester en wethouders van Sluis,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2004, kenmerk BMV U2004/3575, heeft verweerder besloten tot 1 januari 2006 te gedogen dat het door [partij] (hierna: de V.O.F.) geëxploiteerde tankstation aan de [locatie] te [plaats] niet voldoet aan drie voorschriften van het Besluit tankstations milieubeheer (hierna: het Besluit).
Bij besluit van 4 augustus 2004, kenmerk BMV/U2004-8353, heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 augustus 2004, kenmerk BMV/U2004-8571, heeft verweerder een verzoek van appellant om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot het tankstation afgewezen.
Tegen het besluit van 4 augustus 2004 heeft appellant bij brief van 13 september 2004, bij de Raad van State ingekomen op 14 september 2004, beroep ingesteld.
Tegen het besluit van 10 augustus 2004 heeft appellant bij brief van 17 september 2004, bij de gemeente Sluis ingekomen op 21 september 2004, bezwaar gemaakt onder verwijzing naar de gronden van voormeld beroep. Daarbij heeft hij verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep (artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht) bij de Afdeling. Verweerder heeft ingestemd met dit verzoek en het bezwaarschrift doorgezonden aan de Afdeling.
Bij brief van 23 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 4 maart 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. P.C. Cup, J.H. Aarts en mr. J. van Meggelen, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, en verweerder, vertegenwoordigd door C. Westerweele, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de V.O.F., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit van 4 augustus 2004 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 25 maart 2004 tot het gedogen van het niet-naleven van drie voorschriften van het Besluit, ongegrond verklaard.
Het verzoek van appellant van 22 april 2004 tot het treffen van handhavingsmaatregelen teneinde de naleving van het Besluit af te dwingen, heeft verweerder bij besluit van 10 augustus 2004 afgewezen. Verweerder heeft dit besluit gemotiveerd door verwijzing naar de overwegingen van het besluit van 25 maart 2004.
2.2. Appellant voert aan dat het gedoogbesluit niet in overleg met de wettelijke adviseurs tot stand is gekomen. Hij verwijst hierbij naar een afspraak, vastgelegd in een brief van 28 mei 1990 van de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Verkeer en Waterstaat.
De Afdeling overweegt dat in de door appellant genoemde omstandigheid geen grond is gelegen voor het oordeel dat het bestreden besluit niet op deugdelijke wijze is voorbereid. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat sprake is van een gedoogbesluit ten aanzien van de totstandkoming waarvan geen wettelijke verplichting bestaat om advies in te winnen en ook overigens niet is gebleken dat reeds het ontbreken van overleg onzorgvuldige besluitvorming met zich heeft gebracht.
2.3. Appellant betoogt voorts - samengevat weergegeven - dat verweerder ten onrechte heeft beslist tot januari 2006 te gedogen dat de inrichting niet voldoet aan het Besluit. Daarbij merkt appellant op dat de V.O.F. reeds sinds 1999 bewust in strijd met het Besluit handelt. Van een overmacht- of overgangssituatie is volgens appellant geen sprake. De omstandigheid dat de inrichting waarschijnlijk, in verband met de wijziging van het tracé van de verkeersweg N61 waaraan de inrichting is gelegen, ter plaatse zal moeten verdwijnen, maakt dat niet anders, nu het nieuwe tracé waarschijnlijk eerst in 2010 gereed zal zijn, aldus appellant. Voorts heeft verweerder volgens hem de gevolgen van het gedogen voor de bodem- en luchtgesteldheid alsmede de veiligheid onvoldoende onderkend, terwijl tegelijkertijd voor mogelijke schadelijke gevolgen geen financiële zekerheid is gesteld. Appellant voert tevens aan dat verweerder heeft miskend dat door niet handhavend op te treden de V.O.F. zich ten opzichte van andere tankstations in een gunstiger positie bevindt, nu van hem niet de noodzakelijke investeringen worden verlangd.
2.3.1. Verweerder heeft besloten te gedogen dat in de inrichting een vloeistofdichte vloer niet is aangebracht, een dampretoursysteem ontbreekt en financiële zekerheid niet is gesteld. Daarbij heeft verweerder betrokken dat de inrichting ter plaatse moet verdwijnen en dat de inrichting mogelijk kan worden verplaatst naar een nieuwe locatie. Volgens hem is de situatie van de V.O.F. vergelijkbaar met gevallen waarin wordt gewerkt zonder vergunning, door omstandigheden die buiten de macht van de vergunninghouder liggen, en is sprake van een overmachtsituatie. Voorts acht verweerder van belang dat de tijd dat de inrichting nog op de huidige locatie in werking zal zijn te kort is om de met het aanbrengen van voornoemde voorzieningen en het stellen van financiële zekerheid gemoeide investeringen terug te verdienen.
Wat betreft de bodemvervuiling in verband met het ontbreken van een vloeistofdichte vloer stelt verweerder dat de extra milieuschade die dat met zich brengt aanvaardbaar is, omdat geen sprake is van onomkeerbare vervuiling. Daarbij merkt hij op dat sanering van de bodem onder en rondom het tankstation na de sloop daarvan zal plaatsvinden. De gedoogtermijn eindigt op 1 januari 2006, aangezien verweerder verwacht dat de nieuwe locatie dan gereed zal zijn.
Onder verwijzing naar het gedoogbesluit heeft verweerder geweigerd om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen ten aanzien van het niet naleven van het Besluit.
2.3.2. Niet in geschil is dat de inrichting niet voldoet aan artikel 8, eerste lid en de voorschriften 1.1. en 2.2.2. van bijlage 1 van het Besluit. Verweerder was dan ook bevoegd tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Met het gedogen van een illegale situatie dient een bestuursorgaan een nog grotere terughoudendheid te betrachten.
2.4. Op 1 maart 1994 is het Besluit in werking getreden, waarbij is bepaald dat uiterlijk op 1 juli 1999 alle tankstations aan de in het Besluit opgenomen verplichtingen dienden te voldoen. Een vloeistofdichte vloer en een dampretoursysteem zijn in het Besluit voorgeschreven mede ter voorkoming van bodem- respectievelijk luchtverontreiniging. Het stellen van financiële zekerheid heeft tot doel de kosten van een eventuele bodemsanering te kunnen verhalen.
De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de bodem van de inrichting na beëindiging van de activiteiten zal worden gesaneerd, geen aanleiding kan vormen om het ontbreken van een vloeistofdichte vloer te gedogen. Nog daargelaten de vraag of bij een bodemsanering alle verontreinigende stoffen uit de bodem zullen worden verwijderd, dient een dergelijke voorziening er immers toe verdere bodemverontreiniging tegen te gaan. Daarbij komt dat in de onderhavige situatie ook wordt gedoogd dat een financiële zekerheidstelling ontbreekt, zodat onduidelijk is of de kosten voor de noodzakelijke sanering op de V.O.F. kunnen worden verhaald.
Het ontbreken van een dampretourstysteem kan leiden tot negatieve gevolgen voor de luchtkwaliteit. Voorts kan het vrijkomen van dampen ontploffingsgevaar met zich brengen, zodat de veiligheid van de klanten van het tankstation in geding is. Niet is gebleken dat verweerder zich hiervan rekenschap heeft gegeven.
Verder wijst de Afdeling erop dat de V.O.F. in ieder geval reeds vanaf 1994 op de hoogte was van de verplichtingen waaraan zij per 1 juli 1999 zou moeten voldoen. Niettemin heeft de V.O.F. de voorzieningen niet getroffen en geen financiële zekerheid gesteld, maar heeft hij bewust een illegale situatie laten ontstaan en sinds 1 juli 1999 laten voortbestaan. De omstandigheid dat verweerder bij besluit van 4 februari 1999 de niet-naleving van het Besluit heeft gedoogd tot 1 maart 2003 brengt niet met zich dat de V.O.F. erop heeft mogen vertrouwen dat zij na afloop van voormelde termijn nog steeds niet aan de verplichtingen van het Besluit hoefde te voldoen. In genoemd besluit is er immers op gewezen dat de illegale activiteiten voor risico van de V.O.F. blijven. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat zij niet heeft hoeven reserveren voor de met het treffen van de voorzieningen en het stellen van financiële zekerheid gemoeide kosten. Verweerder heeft in het licht van het vorenstaande dan ook een te grote betekenis toegekend aan de omstandigheid, wat daar overigens van zij, dat de investeringen niet op korte termijn zouden kunnen worden terugverdiend.
Voorts acht de Afdeling een overmachtsituatie niet aannemelijk gemaakt. Niet kan worden gesteld dat het onderhavige geval vergelijkbaar is met het geval waarin wordt gewerkt zonder vergunning door omstandigheden die buiten de macht van vergunninghoudster liggen.
Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de illegale situatie op korte termijn zal zijn beëindigd en het tankstation voor nog slechts een korte tijd op de huidige locatie zal zijn gevestigd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het ontwerp-tracébesluit voor het nieuwe tracé van de N61 nog niet is vastgesteld en dit eerst in december 2005 wordt verwacht. Voorts zijn de gronden voor de nieuwe locatie van het nieuwe tankstation nog niet aangekocht. Naar het oordeel van de Afdeling kon verweerder er niet vanuit gaan dat in verband met verplaatsing van het tankstation naar een nieuwe locatie de illegale situatie op de huidige locatie op korte termijn zal worden beëindigd.
Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid kunnen besluiten de niet-naleving door de V.O.F. van artikel 8, eerste lid en de voorschriften 1.1. en 2.2.2. van bijlage 1 van het Besluit te gedogen. Het besluit op bezwaar is aldus na een onevenredige belangenafweging tot stand gekomen, hetgeen in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Het tegen genoemd besluit gerichte beroep is gegrond, in verband waarmee het besluit wordt vernietigd.
Nu verweerder bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar niets anders kan doen dan het primaire besluit van 25 maart 2004 te herroepen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.5. Het besluit van 10 augustus 2004, waarbij is geweigerd bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen, berust, gelet op het vorenoverwogene in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.
Het tegen dit besluit gerichte beroep is eveneens gegrond, in verband waarmee het besluit wordt vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het verzoek van appellant van 22 april 2004, ten behoeve waarvan de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een termijn zal stellen.
2.6. Van proceskosten, die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Sluis van 4 augustus 2004 en 10 augustus 2004, kenmerk respectievelijk BMV/U2004-8353 en BMV/U2004-8571;
III. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sluis van 25 maart 2004, kenmerk BMV/U2004/3575;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Sluis op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak op het verzoek van appellant om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen te beslissen en dit besluit aan appellant toe te zenden;
VI. gelast dat de gemeente Sluis aan appellant het door hem voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 272,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Heusden
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2005
163-428.