Uitspraak
200407370/1.
Datum uitspraak: 16 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2003, kenmerk 951697, heeft verweerder aan appellante lasten onder dwangsom opgelegd als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wegens overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer en van de voorschriften 1.11 en 1.17 verbonden aan de bij besluit van 26 juni 1991, zoals dat is gewijzigd bij uitspraak van de voormalige Afdeling voor de geschillen van bestuur van 20 april 1993, in zaak no. G05.91.1056, krachtens de Hinderwet verleende revisievergunning voor haar inrichting voor het bewerken van staal en het opslaan van staal en steenwoldekens op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […].
Bij besluit van 20 juli 2004, kenmerk 1013692, verzonden op 23 juli 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder wijziging van de last met betrekking tot voorschrift 1.11.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 september 2004, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, [gemachtigde], C.H.J.M. Nuiten, drs. H.W.L. Engelhart en ir. L.P. Sturrus, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door M.M. Keltering-Schothuis, ing. R.A.M. van Oosterhout en A.W. Adriaansen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.2. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen.
Ingevolge het aan de geldende revisievergunning verbonden voorschrift 1.11 moeten tijdens het verrichten van werkzaamheden in de inrichting ramen en deuren in de gevels van de inrichting gesloten worden gehouden; de deuren mogen slechts worden geopend voor het onmiddellijk doorlaten van personen en/of goederen.
Bij uitspraak van de voormalige Afdeling voor de geschillen van bestuur van 20 april 1993, in zaak no. G05.91.1056, is aan de geldende revisievergunning een nieuw voorschrift 1.17 verbonden. Het luidt, voorzover hier van belang: "Onverminderd het gestelde in de voorschriften 1.10 en 1.10a mag op het buitenterrein van de inrichting, behoudens opslag- en transportactiviteiten, slechts niet-verspanende metaalbewerking plaatsvinden. Deze metaalbewerking mag slechts plaatsvinden onder de volgende voorwaarden, voorzover hier van belang:
a. Deze metaalbewerking mag alleen worden uitgevoerd op het gedeelte van het terrein dat wordt begrensd door de gevels van het gebouw en dat is gelegen op een afstand van 50 meter tot de westelijke en 15 meter tot de zuidelijke grens van de inrichting; dit terreindeel moet duidelijk zijn gemarkeerd;
(…)
c. De las- en bijkomende werkzaamheden mogen alleen worden uitgevoerd aan een vat dat niet meer dan 10 meter boven het maaiveld uitsteekt."
2.3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bij besluit van 11 november 2003 opgelegde lasten onder dwangsom gehandhaafd, onder wijziging van de last met betrekking tot voorschrift 1.11. Voor de overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is de dwangsom vastgesteld op € 1.000,00 voor iedere week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 20.000,00. Voor de overtreding van voorschrift 1.11 is de dwangsom vastgesteld op € 750,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 15.000,00, en voor de overtreding van voorschrift 1.17, op € 750,00 voor iedere week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 15.000,00.
2.4. De overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is volgens verweerder gelegen in de omstandigheid dat de percelen, kadastraal bekend als nummers 2655 en 3072, door appellante in gebruik zijn genomen en dat daarop activiteiten zijn ontplooid zonder dat daartoe vergunning is verleend. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de op deze percelen plaatsvindende activiteiten met name bestaan uit de opslag van gereed zijnde tanks. Verder is ter plaatse de kraanbaan verlengd, de kraan verhoogd en het beitsplatform vergroot. Het in gebruik genomen terrein is verhard en er zijn betonnen afscheidingswanden en hekken omheen geplaatst. Dit wordt door appellante niet betwist.
De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
2.5. Appellante betwist dat voorschrift 1.11 van de geldende revisievergunning wordt overtreden.
Appellante stelt dat de deuren tijdens het verrichten van werkzaamheden niet openstaan zonder dat sprake is van het doorlaten van personen en/of goederen. Verder voert zij aan dat de opgestelde rapportages van de vermeende overtredingen van dit voorschrift niet bruikbaar zijn als bewijs daarvan, omdat daaruit niet blijkt of de deuren openstonden terwijl er werkzaamheden in de desbetreffende gebouwen plaatsvonden en of er al dan niet sprake was van transport van goederen, calamiteiten, defecten of onderhoud aan en reparatie van de deuren.
2.5.1. Aan het besluit van 11 november 2003 heeft verweerder mede ten grondslag gelegd de brief van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 3 juli 2003 aan appellante over een controlebezoek van 27 juni 2003, en een rapport van de politie Midden en West Brabant van 18 juli 2003 over een bedrijfscontrole van 31 maart 2003. Uit deze stukken is, mede gelet op het verhandelde ter zitting en de door of in opdracht van verweerder uitgevoerde controles en opgestelde rapporten, voldoende gebleken dat tijdens verschillende controles het geopend zijn van deuren is geconstateerd terwijl in de inrichting werkzaamheden werden verricht en er geen sprake was van de in voorschrift 1.11 vermelde uitzonderingen. Appellante heeft daarnaast onvoldoende weersproken dat, zoals verweerder in het verweerschrift stelt, er bij een aantal controles op is gewezen dat er deuren openstonden, die direct daarop werden gesloten. Verweerder heeft verder in het bestreden besluit verwezen naar zijn op verzoek van de adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften opgestelde verweerschrift van 7 juni 2004. In dit stuk wijst verweerder er op dat een bepaalde roldeur binnen de inrichting van appellante gedurende langere tijd defect is geweest, hetgeen door appellante niet wordt betwist. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat defect zijn van een deur geen geldig excuus is voor het overtreden van voorschrift 1.11, temeer nu het geruime tijd heeft geduurd voordat de roldeur was gerepareerd en ook geen afdoende alternatieve voorziening is getroffen. Verweerder heeft zich derhalve ook in zoverre op goede gronden op het standpunt gesteld dat voorschrift 1.11 werd overtreden. Appellante heeft ten slotte niet aannemelijk gemaakt dat er tijdens de geconstateerde overtredingen sprake was van calamiteiten. Ook zijn aan verweerder geen ongewone voorvallen gemeld als bedoeld in de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer.
Uit het vorenstaande volgt dat is gehandeld in strijd met voorschrift 1.11 van de geldende revisievergunning, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
2.6. Appellante betwist dat voorschrift 1.17 van de geldende revisievergunning wordt overtreden.
Appellante erkent dat er werkzaamheden plaatsvinden op het terrein van de inrichting, buiten het in voorschrift 1.17, onder a, aangegeven terreingedeelte. Verweerder geeft echter volgens haar ten onrechte niet aan om welke werkzaamheden het gaat. Volgens appellante gaat het om werkzaamheden die passen binnen hetgeen ingevolge voorschrift 1.17 is toegestaan. Verder voert zij aan dat de opgestelde rapporten van de vermeende overtredingen niet bruikbaar zijn als bewijs daarvan, omdat daaruit niet blijkt of wellicht sprake was van calamiteiten.
Ten slotte voert appellante aan dat, voorzover de geconstateerde overtredingen zien op het isoleren van tanks, deze activiteit niet valt onder de zinsnede "las- en bijkomende werkzaamheden" als bedoeld in voorschrift 1.17, onder c. Onder bijkomende werkzaamheden moet volgens appellante worden verstaan bij het lassen behorende werkzaamheden.
2.6.1. Voorzover appellante betoogt dat niet duidelijk is op welke overtredingen de last ten aanzien van voorschrift 1.17 ziet, is de Afdeling van oordeel dat deze grond, gelet op de beschrijving in het besluit in primo en het bestreden besluit, feitelijke grondslag mist.
2.6.2. Gelet op voorschrift 1.17, aanhef en onder a en c, mogen op het buitenterrein van de inrichting, buiten het onder a aangegeven terreingedeelte, slechts opslag- en transportactiviteiten plaatsvinden. Op het onder a aangegeven terreingedeelte mag naast deze activiteiten ook niet-verspanende metaalbewerking worden uitgevoerd. Gelet op de laatste zinsnede van de aanhef van voorschrift 1.17 zien de onder c genoemde las- en bijkomende werkzaamheden uitsluitend op niet-verspanende metaalbewerking. Voorzover derhalve deze metaalbewerking bestaat uit de onder c genoemde las- en bijkomende werkzaamheden, geldt de onder c genoemde beperking.
Ter zitting heeft verweerder het standpunt van appellante beaamd dat het isoleren van tanks geen niet-verspanende metaalbewerking is. Niet in het geding is dat het isoleren van tanks ook niet onder de toegestane opslag- en transportactiviteiten valt. Hetzelfde geldt blijkens de stukken voor slijpwerkzaamheden. Uit het vorenstaande volgt, gelet hierop, dat deze activiteiten niet mogen plaatsvinden op het buitenterrein van de inrichting.
In het bestreden besluit wijst verweerder op de memoranda van de Regionale Milieudienst van 27 augustus 2003 en 3 september 2003 en op een brief van de politie Midden en West Brabant van 6 november 2003, waaruit blijkt dat er op het buitenterrein tanks worden geïsoleerd en slijpwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Dit heeft appellante ter zitting ook erkend. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling, mede gelet op de in de laatstgenoemde brief genoemde precieze data en tijdstippen, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de bestreden last ten onrechte mede op deze brief heeft gebaseerd. Appellante heeft verder evenmin aannemelijk gemaakt dat er tijdens de overtredingen sprake was van calamiteiten. Ook zijn er aan verweerder geen ongewone voorvallen gemeld als bedoeld in de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer.
Uit het vorenstaande volgt dat is gehandeld in strijd met voorschrift 1.17 van de geldende revisievergunning, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
2.7. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7.1. Appellante betoogt dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot handhaving wat de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer en van de voorschriften 1.11 en 1.17 van de geldende revisievergunning betreft.
Met betrekking tot voorschrift 1.11 voert appellante aan dat uit een in haar opdracht uitgevoerd akoestisch onderzoek van 7 september 2001 blijkt dat het geopend zijn van de deuren nauwelijks bijdraagt aan de totale geluidbelasting afkomstig van de inrichting.
Wat artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer en voorschrift 1.17 van de geldende revisievergunning betreft, voert appellante aan dat de uitbreiding van de inrichting met de desbetreffende percelen en de daarop ontplooide activiteiten alsmede de werkzaamheden op het tot de inrichting behorende buitenterrein noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering van haar inrichting en dat legalisering hiervan, gelet op de bij verweerder ingediende aanvraag voor een nieuwe revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer, binnen afzienbare tijd mogelijk is. De milieugevolgen van deze activiteiten en werkzaamheden zijn volgens haar klein. Zij wijst er verder op dat zij reeds sinds 1999 bezig is een nieuwe revisievergunning te verkrijgen.
2.7.2. Verweerder voert aan dat bij de eerst op 3 juni 2004 ingediende definitieve aanvraag onvoldoende gegevens en bescheiden waren gevoegd om die aanvraag - met name wat het aspect geluid betreft - goed te kunnen beoordelen. Hij heeft daarom appellante tot 1 november 2004 in de gelegenheid gesteld de ontbrekende gegevens te overleggen. Blijkens het bestreden besluit bestond, ondanks de gegeven gelegenheid tot aanvulling, bij verweerder reeds op voorhand grote twijfel of de gevraagde vergunning uit een oogpunt van geluid kan worden verleend. Gelet hierop en mede gezien de belangen van omwonenden is verweerder overgegaan tot het opleggen van de bestreden lasten onder dwangsom.
2.7.3. Bij de voornoemde afweging van belangen is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval in de eerste plaats het volgende van belang.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting maakt de Afdeling op dat de lange duur voordat op 3 juni 2004 tot het indienen van een definitieve vergunningaanvraag is overgegaan en - in mindere mate - ook het nog steeds niet voorhanden zijn van een ontvankelijke aanvraag om vergunning, grotendeels aan verweerder en het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg is toe te rekenen. De eerste, bij het laatstgenoemde college ingediende vergunningaanvraag dateert van september 2001. Voordien doorgevoerde veranderingen op verschillende punten hebben niet geleid tot het aanvragen van een veranderingsvergunning omdat het college te kennen gaf, de voorkeur te geven aan een allesomvattende revisievergunning. Ruim een jaar later is geconstateerd dat niet het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg maar verweerder het bevoegd gezag is. In mei 2003 heeft verweerder de zaak overgenomen. Tevens neemt de Afdeling in aanmerking dat ook verweerder nadat hij de zaak van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg heeft overgenomen, appellante heeft geadviseerd geen aanvragen in te dienen tot het wijzigen van de vergunning op onderdelen als bedoeld in artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
De voorliggende zaak wijkt in zoverre af van die waarop de door appellante genoemde uitspraak van de Afdeling van 18 december 2002, in zaak no. 200105747/1 (AB 2003, 85), betrekking heeft, dat in die zaak uit de stukken was gebleken dat verweerder voornemens was positief te beslissen op de eerder ingediende aanvraag om verlening van een veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer. De Afdeling oordeelde, mede in het licht daarvan, dat verweerder door het dwangsombesluit ontijdig te nemen, te weten voordat de termijn afliep waarbinnen de gegevens mochten worden verwacht die nodig waren om te kunnen beoordelen of de door appellante gewenste uitbreiding vergunbaar was, heeft gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. In de voorliggende zaak heeft verweerder enerzijds in het bestreden besluit een duidelijk voorbehoud gemaakt wat de vergunbaarheid betreft vanwege de geluidaspecten. Anderzijds geeft verweerder met het stellen van een termijn voor het aanvullen van de aanvraag naar het oordeel van de Afdeling op dit punt aan dat hij het niet bij voorbaat uitgesloten acht dat de gevraagde vergunning - al dan niet onder beperkingen - zal kunnen worden verleend.
2.7.4. In het kader van de voornoemde belangenafweging is verder het volgende van belang. Appellante heeft betoogd dat de activiteiten die plaatsvinden op de percelen […] en […] en het isoleren van tanks op het buitenterrein van de inrichting nagenoeg geen geluid veroorzaken. Dit is door verweerder onvoldoende weersproken. Verweerder heeft geen eigen onderzoek verricht naar de geluidhinder afkomstig van deze activiteiten. Ter zitting heeft verweerder wat geluidhinder betreft met name gewezen op de piekgeluiden veroorzaakt door het richten, het aanbrengen van een plaat in een tank, en de geluidwinst die kan worden behaald door het isoleren van de gevel van de hal waarin wordt gewerkt. Deze twee aspecten hebben geen betrekking op de voornoemde activiteiten. Verder gaat het de direct omwonenden blijkens de stukken ten aanzien van de opslag van gereed zijnde tanks op de percelen […] en […] niet zozeer om geluidhinder maar eerder om het veiligheidsaspect.
Het bestreden besluit is naar het oordeel van de Afdeling, het vorenstaande overziende, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, en artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat een besluit deugdelijk wordt gemotiveerd, voorzover verweerder daarbij lasten onder dwangsom heeft opgelegd vanwege de overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer en van voorschrift 1.17 van de geldende revisievergunning, wat het isoleren van tanks betreft.
2.7.5. Het bezwaar van appellante met betrekking tot de handhaving van voorschrift 1.11 van de geldende revisievergunning richt zich met name tegen de inhoud van dit voorschrift. Het bezwaar valt in zoverre buiten het kader van de voorliggende procedure.
Uit het verhandelde ter zitting is verder niet gebleken dat het onverkort naleven van voorschrift 1.11 zodanig bezwarend is voor de bedrijfsvoering van appellante dat verweerder, na afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de bestreden last onder dwangsom. Hetzelfde geldt voor het niet mogen verrichten van de slijpwerkzaamheden die in strijd met voorschrift 1.17 van de geldende vergunning plaatsvinden op het buitenterrein van de inrichting. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat van deze activiteiten geen geluidhinder wordt ondervonden.
2.8. In aanmerking genomen hetgeen verweerder heeft betoogd ten aanzien van de hoogte van de opgelegde lasten onder dwangsom, ziet de Afdeling in hetgeen appellante hierover heeft gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat de bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.9. Het beroep is gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond. De bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd voorzover daarbij het bezwaar tegen de opgelegde lasten onder dwangsom wegens het overtreden van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer en voorschrift 1.17 van de geldende revisievergunning, wat het isoleren van tanks betreft, ongegrond is verklaard.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 20 juli 2004, kenmerk 1013692, voorzover het de ongegrondverklaring betreft van het bezwaar tegen de opgelegde lasten onder dwangsom wegens het overtreden van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer en voorschrift 1.17 van de geldende revisievergunning, wat het isoleren van tanks betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,43, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005