Uitspraak
200305028/1.
Datum uitspraak: 9 maart 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2001 heeft de gemeenteraad van Steenbergen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen van 30 oktober 2001, het bestemmingsplan "Dinteloordseweg" vastgesteld.
Bij besluit van 26 maart 2002, nr. 806150, heeft verweerder beslist omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Bij uitspraak van 22 januari 2003, nr.
200203209/1, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het besluit omtrent goedkeuring gedeeltelijk vernietigd.
200203209/1, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het besluit omtrent goedkeuring gedeeltelijk vernietigd.
Bij besluit van 13 mei 2003, no. 806150/914345, heeft verweerder opnieuw beslist omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2003, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Op 1 maart 2004 zijn partijen voor de Afdeling verschenen voor het geven van inlichtingen.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. P. Rens, advocaat te Rotterdam,
en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.F.M. Vos, ambtenaar van de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen. Voorts is daar namens de gemeenteraad van Steenbergen, drs. A. Niemantsverdriet, ambtenaar van de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Standpunt appellante
2.2. Appellante exploiteert een bedrijf dat zich toelegt op de op- en overslag en reiniging van verontreinigde grond, bouwafval en andere materialen. Zij stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een deel van de plankaart en aan artikel 5, lid B, onder 1, sub c.1.a., van de planvoorschriften. Appellante kan daardoor zowel de bedrijfsactiviteiten als de bebouwing niet uitbreiden.
Het bestreden besluit
2.3. Verweerder heeft het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht omdat hij een uitbreiding van de reinigings- en verwerkingsactiviteiten, gelet op de ligging van het bedrijf in het buitengebied, niet aanvaardbaar acht. Dit standpunt brengt volgens verweerder met zich dat ook een uitbreiding van de bebouwing van 8.000 m² tot 20.000 m² niet kan worden aanvaard, omdat de noodzaak daartoe onvoldoende is onderbouwd en de uitbreiding van de bebouwing voorts verband houdt met de door verweerder niet gewenste uitbreiding van de reinigings- en verwerkingsactiviteiten.
Vaststelling van de feiten
2.4. De gronden waarop het bedrijf wordt uitgeoefend hebben een oppervlakte van 4,7 hectare. Aansluitend aan het bedrijfsperceel liggen gronden met een oppervlakte van 11,5 hectare. Op deze gronden wil appellante een grondbank en een baggerspeciedepot vestigen. De gronden liggen in het buitengebied van Steenbergen.
Aan de hiervoor genoemde gronden is de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "1" toegekend. Ingevolge artikel 5, lid A, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bedrijven met de daarbij behorende kantoorruimte, ontsluiting, parkeer- en groenvoorzieningen, met dien verstande dat binnen het met "1" aangeduide plandeel zijn toegelaten: opslag, overslag en verwerking in categorie I en/of II Bouwstoffen en hergebruiksgrond; opslag en verwerking van verontreinigde materialen (deels gevaarlijke afvalstoffen) waaronder, grond, puin, straalgrit, rkg-/veegzand, baggerspecie, sorteer-, breker-, en zeefzand, bouw- en sloopafval en soortgelijke bedrijfsafvalstoffen.
Ingevolge artikel 5, lid B, onder 1, sub c.1.a., van de planvoorschriften, bedraagt de toegelaten oppervlakte aan gebouwen binnen het bouwvlak behorende bij het bestemmingsvlak aangeduid met "1" maximaal 20.000 m², waaronder begrepen 1.000 m² voor immobilisatie en 500 m² voor waterbehandelingsinstallatie.
Het oordeel van de Afdeling
2.5. Bij het in het procesverloop genoemde eerste goedkeuringsbesluit omtrent het bestemmingsplan "Dinteloordseweg" heeft verweerder goedkeuring verleend aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "1" op de plankaart. Deze goedkeuring was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit rechtens onaantastbaar. Door bij het thans bestreden besluit goedkeuring te onthouden aan het door verweerder omlijnde gedeelte van de plankaart heeft hij zijn reeds aan dit plandeel verleende goedkeuring ingetrokken en vervangen. Dit is in strijd met artikel 10:29, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Ingevolge deze bepaling kan de goedkeuring niet worden ingetrokken.
Hieruit volgt dat het beroep van appellante in zoverre reeds hierom gegrond is en dat het bestreden besluit, voorzover het betrekking heeft op het door verweerder omlijnde gedeelte van de plankaart, wegens strijd met artikel 10:29, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dient te worden vernietigd.
2.6. Omdat verweerder bij het bestreden besluit goedkeuring heeft verleend aan het bepaalde in artikel 5, lid A, van de planvoorschriften, brengt de in overweging 2.5 omschreven vernietiging van het goedkeuringsbesluit met zich, dat het bepaalde in artikel 5, lid A, op het gehele plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de aanduiding "1" van toepassing is. Ten aanzien van de gevolgen van de samenhang tussen voornoemde vernietiging door de Afdeling en de door verweerder verleende goedkeuring, wordt, met het oog op de vraag of de vernietiging beperkt dient te blijven tot hetgeen hiervoor is aangegeven, het volgende overwogen.
2.6.1. Op 23 december 1999 heeft de gemeenteraad van Steenbergen het bestemmingsplan "Industrieterrein Dinteloordseweg" vastgesteld. Het plan voorzag voor appellante in uitbreiding van de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" van 4,5 hectare tot 16,5 hectare, alsmede in uitbreiding van de bebouwingsmogelijkheden van 8000 m2 tot 45.000 m2.
Verweerder heeft bij besluit van 20 juni 2000 gedeeltelijk goedkeuring onthouden aan dit plan en heeft daarbij onder meer de toegestane bedrijfsvorm en de bebouwingsmogelijkheden op het perceel van appellante in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Hij heeft zich ten aanzien van de toegestane bedrijfsvorm op het standpunt gesteld dat deze beperkt dient te worden tot de opslag, overslag en verwerking van grond, en ten aanzien van de bebouwingsmogelijkheden dat niet gebleken is dat vergroting van het bouwblok nodig zal zijn.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De Afdeling heeft op dit beroep bij uitspraak van 13 februari 2002, nr. 200003624/1, (aangehecht), onder meer het volgende overwogen:
"(…) De Afdeling is op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak, gebleken dat de huidige bedrijfsvoering bij appellante zich niet beperkt tot opslag, overslag en verwerking van grond. Uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting blijkt dat wordt beoogd het bedrijf van appellante uit het buitengebied te saneren. Op grond van de stukken ziet de Afdeling geen aanleiding om te verwachten dat het huidige gebruik van het terrein binnen de planperiode zal worden beëindigd. De rechtszekerheid vereist in het algemeen dat bestaand gebruik, waarvan niet aannemelijk is dat dit binnen de planperiode zal worden beëindigd, overeenkomstig de bestaande situatie wordt opgenomen in een bestemmingsregeling. Niet is gebleken dat verweerders hiermee rekening hebben gehouden.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is op dit punt gegrond, in verband waarmee het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking komt.
(…)
Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat de in artikel 5, onder B, opgenomen bebouwingsvoorschriften voorzien in een verveelvoudiging van de bebouwingsmogelijkheden en dat dit in strijd is met hun beleid om uitbreiding van de bebouwing voor een niet functioneel aan het buitengebied gebonden bedrijf te beperken tot 10 - 15%.
Blijkens het bestreden besluit hebben verweerders geen aanleiding gezien om in dit geval van het hiervoor beschreven beleid af te wijken. Verweerders hebben evenwel hiermee geen rekening gehouden met de ontwikkelingen die zich voordoen op het gebied van de afvalverwijdering en -verwerking en de omstandigheid dat het plan mede beoogt de ontwikkeling van een regionale grondbank bij het bedrijf van appellante mogelijk te maken. Blijkens het bestreden besluit achten zij deze ontwikkeling niet in strijd met de goede ruimtelijke ordening. Verweerders hebben niet onderzocht of voor deze ontwikkeling een uitbreiding van de bebouwing met meer dan 10 - 15% nodig is.
In verband hiermee is het beroep in zoverre gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.".
2.6.2. Op 29 november 2001 - voor de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2002 - heeft de gemeenteraad van Steenbergen met in achtneming van het besluit van verweerder van 20 juni 2000 in het kader van artikel 30 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening het onderhavige bestemmingsplan "Dinteloordseweg" vastgesteld.
Verweerder heeft op 26 maart 2002 - na de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2002 - gedeeltelijk goedkeuring onthouden aan dit plan. Het plan maakte volgens verweerder ten onrechte uitbreiding van opslag en verwerking van verontreinigde materialen mogelijk. Hij heeft daarom goedkeuring onthouden aan een deel van de doeleindenomschrijving, voorzover die betrekking had op het plandeel dat wederom voorzag in de uitbreiding van het bedrijf van 4,5 naar 16,5 hectare.
Ten aanzien van de uitbreiding van de bebouwing tot 20.000 m² heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bedrijfsplan onvoldoende is om te kunnen beoordelen of het bedrijf zijn bebouwing met meer dan 10 à 15 % moet uitbreiden.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De Afdeling heeft bij de in het procesverloop genoemde uitspraak van 22 januari 2003, nr. 200203209/1, (www.rechtspraak.nl) onder meer het volgende overwogen:
"(…) De Afdeling stelt vast dat verweerder een afwijking van het provinciale beleid gerechtvaardigd acht voor zover het plan voorziet in de uitbreiding van het bedrijfsterrein voor de vestiging van een regionale grondbank, inhoudende de opslag en overslag van categorie I en/of II bouwstoffen en categorie I en/of II hergebruikgrond. Verweerder heeft hierbij betrokken dat ten behoeve van deze functie geen bebouwing behoeft te worden opgericht, omdat het hier grond betreft die geschikt is voor hergebruik en derhalve geen bewerking behoeft te ondergaan.
In de provinciale Nota Grondbanken wordt evenwel een grondbank omschreven als een administratieve en/of fysieke locatie voor het milieuhygiënisch en zo nodig civieltechnisch toetsen van verontreinigde grond en vervolgens het opslaan, transporteren en afzetten van deze grond. Uit deze omschrijving volgt dat het provinciale beleid onder de activiteiten van een grondbank ook begrijpt het opslaan en toetsen van verontreinigde grond.
Voorts is de Afdeling gebleken dat de afvalverwerkende en reinigingsactiviteiten alleen binnen de bedrijfsbebouwing plaatsvinden en - vanwege het ontbreken van een bouwvlak - niet binnen het met groene/blauwe lijn op de plankaart aangegeven terreingedeelte kunnen plaatsvinden. Verweerder heeft met deze omstandigheden geen rekening gehouden.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
(…)
Niet in geding is dat de afvalverwerkende activiteiten van het bedrijf functioneel niet aan het buitengebied zijn gebonden. Gebleken is dat ten aanzien van het bedrijf geen actief saneringsbeleid wordt gevoerd.
De aanwezige bebouwing bedraagt blijkens de stukken 8.000 m2. Het plan biedt in artikel 5, onder B, eerste lid, onder c.1.a., van de voorschriften de mogelijkheid de oppervlakte aan gebouwen binnen het bouwvlak te vergroten tot 20.000 m2, waaronder begrepen 1.000 m2 voor immobilisatie en 500 m2 voor een waterbehandelingsinstallatie. Verweerder stelt derhalve terecht dat deze uitbreidingsmogelijkheid in strijd is met het provinciaal beleid.
In het bedrijfsplan dat appellante aan verweerder heeft overgelegd wordt gesteld dat sprake is van bijzondere omstandigheden. De hoeveelheid verontreinigde grond die per jaar op de Nederlandse markt vrijkomt, blijft stijgen - mede door het van kracht worden van het Bouwstoffenbesluit - en het is volgens dit bedrijfsplan noodzakelijk voor de continuïteit van het bedrijf dat appellante de reinigings- en afvalverwerkingscapaciteit kan vergroten om haar marktpositie te behouden en te vergroten. Dit standpunt wordt ondersteund door een bij dit bedrijfsplan gevoegde brief van de moedermaatschappij en financier van appellante. Daaruit blijkt dat de schaal waarop appellante in de huidige markt produceert te klein is om een stevige plaats af te dwingen en dat door schaalvergroting in samenhang met verbreding van het dienstenpakket verbetering van het rendement van het bedrijf van appellante moet worden gevonden, anders beraadt de moedermaatschappij zich omtrent de voortzetting van het bedrijf van appellante. In het bedrijfsplan is uiteengezet dat een totaal oppervlak aan gebouwen binnen het bestaande bouwvlak nodig is van ongeveer 20.000 m2.
In zijn besluit is verweerder niet ingegaan op deze omstandigheden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijfsplan niet voldoet aan de eisen om te kunnen beoordelen of uitbreiding ter plaatse noodzakelijk is. De Afdeling is echter niet gebleken dat verweerder voor afwijking van het beleid voor niet aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid de eis stelt dat dit in een bedrijfsplan dient te zijn aangetoond. De beleidsnota "Op Maat", waarin deze eis wel is opgenomen, is naar verweerder in zijn besluit stelt voor het buitengebied niet van toepassing. Ook anderszins is de Afdeling niet gebleken dat appellante ermee bekend diende te zijn welke (bedrijfs)gegevens van haar werden verlangd.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder onvoldoende draagkrachtig onderbouwd waarom in de door appellante gestelde omstandigheden geen aanleiding kan worden gevonden om van het provinciale beleid af te wijken.
Het beroep van appellante is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit onderdeel dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. (…).".
2.6.3. Gelet op deze langdurige gang van zaken die vooralsnog geen zicht bood op een finale regeling, heeft de Afdeling op 1 maart 2004 een comparitie gelast teneinde te beproeven onder welke voorwaarden en omstandigheden binnen het kader van een goede ruimtelijke ordening een bestemming voor het litigieuze gebied zou kunnen worden bepaald waarbij de belangen van appellante op evenwichtige wijze zouden kunnen worden ingepast in het beleid van verweerder. Na deze comparitie is door verweerder, appellante en de gemeenteraad intensief overleg gevoerd. Dit overleg bracht een proeve voor een ontwerp-bestemmingsplan voort. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze proeve voor een ontwerp-bestemmingsplan een goed en evenwichtig uitgangspunt vormen voor zogenoemde artikel 30 WRO Pro-procedure.
2.7. Onder voornoemde omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding tot een verdergaande vernietiging van het bestreden besluit dan in overweging 2.5 is aangegeven, maar zal wel een ordemaatregel treffen teneinde de gebruiksmogelijkheden van het plandeel waaraan verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden, te beperken tot hetgeen in de proeve voor een ontwerp-bestemmingsplan is aangegeven. Met de hierna te treffen voorlopige voorziening wordt beoogd het bepaalde in artikel 5, lid A, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Dinteloordseweg" zodanig in werking te laten treden, dat de gebruiksmogelijkheden van voornoemd plandeel aansluiten bij hetgeen in de proeve voor een ontwerp-bestemmingsplan is opgenomen. Ter zitting is door de gemeenteraad van Steenbergen uitdrukkelijk verklaard dat de proeve voor het ontwerp-bestemmingsplan "Bedrijfsterrein Dinteloordseweg 55" spoedig na de openbaarmaking van deze uitspraak in procedure zal worden gebracht.
2.8. Tussen verweerder en appellante bestaat overeenstemming dat de bebouwing tot 12.000 m² kan worden uitgebreid, onder de voorwaarde dat deze bebouwing op passende wijze wordt ingepast in het landschap. Daarin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan het plan, voorzover het voorziet in een uitbreiding van de bebouwing tot 20.000 m², goedkeuring dient te worden onthouden in het licht van het beleid verstening van het buitengebied zoveel mogelijk te voorkomen.
Behoudens voor zover hiervoor anders is geoordeeld, ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan artikel 5, lid B, onder 1, sub c.1.a. van planvoorschriften. Het beroep van appellante is in zoverre ongegrond.
Ter zitting is gebleken dat appellante nog geen aanvraag voor een bouwvergunning heeft ingediend en dat de afhandeling van de aanvraag voor een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer enige tijd in beslag zal nemen. De Afdeling is van oordeel dat onder deze omstandigheden ten aanzien van de uitbreiding van de bebouwing de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Bedrijfsterrein Dinteloordseweg 55" kan worden afgewacht, zodat geen grond bestaat dienaangaande een voorlopige voorziening te treffen.
Proceskostenveroordeling
2.9. Verweerder dient op de navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 mei 2003, no. 806150/914345, voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan het door verweerder omlijnde plandeel op de plankaart;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. treft de voorlopige voorziening dat ten aanzien van met plandeel dat nader is aangeduid op de bijlage I behorende bij deze uitspraak, het bepaalde in artikel 5, lid A, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Dinteloordseweg" beperkt blijft tot hetgeen in artikel 5, lid A en lid B, en artikel 6 van Pro de voorschriften van de proeve voor het ontwerp-bestemmingsplan "Bedrijfsterrein Dinteloordseweg 55" is opgenomen;
bedoelde voorschriften maken als bijlage II deel uit van deze uitspraak;
deze voorlopige voorziening vervalt op het tijdstip dat het bestemmingsplan "Bedrijfsterrein Dinteloordseweg 55" in werking treedt of anderszins een planologische regeling is getroffen ten aanzien van het aangeduide perceel;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Tulmans
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2005
381.